對(duì)民族政策發(fā)展與完善的幾點(diǎn)思考

摘要：對(duì)待民族利益的唯一正確的態(tài)度就是予以最大限度的滿足，就是創(chuàng)造條件來(lái)排除在這一方面引起沖突的一切可能。經(jīng)驗(yàn)使我們相信，對(duì)各民族根本利益的充分重視和積極關(guān)照，會(huì)極大消除隔閡、化解矛盾，從而能在很大程度上確保社會(huì)和諧穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

關(guān)鍵詞：民族政策；民族平等；民族區(qū)域自治；民族發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）04-0117-02

新中國(guó)成立之初，中國(guó)政府就確立了以民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族區(qū)域自治和各民族共同繁榮為核心內(nèi)容的民族政策。民族政策是政黨（尤其是執(zhí)政黨）、國(guó)家機(jī)關(guān)及其他政治團(tuán)體在一定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定等準(zhǔn)則，是為民族發(fā)展、協(xié)調(diào)民族關(guān)系采取的一系列相關(guān)法令、規(guī)定、措施、辦法、方法、條例等的總和。

中國(guó)的民族政策以民族平等為基石，以維護(hù)各民族的團(tuán)結(jié)和國(guó)家統(tǒng)一、實(shí)行民族區(qū)域自治、發(fā)展少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、培養(yǎng)少數(shù)民族干部和各類(lèi)人才、尊重少數(shù)民族的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣為基本內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。幾十年的實(shí)踐充分證明，中國(guó)的民族政策是符合中國(guó)國(guó)情的，是成功的，我們將毫不動(dòng)搖地長(zhǎng)期堅(jiān)持，但是在經(jīng)過(guò)六十多年的發(fā)展之后，在現(xiàn)實(shí)的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境都發(fā)生重要變化后，在具體實(shí)踐中有一些問(wèn)題需要我們認(rèn)真考量。

一、關(guān)于民族平等

民族平等是馬克思主義民族理論的重要基石，是馬克思主義民族理論的核心內(nèi)容。中國(guó)共產(chǎn)黨人在革命和建設(shè)實(shí)踐中，始終堅(jiān)持民族平等的馬克思主義民族理論的基本原則。毛澤東指出，“民族是至尊的，同時(shí)，一切民族都是平等的”。明確宣布“實(shí)行中國(guó)境內(nèi)各民族一律平等政策”。鄧小平在一次談話中明確指出：“我們的民族政策是正確的，是真正的民族平等。”2009年2月5日《人民日?qǐng)?bào)》刊登《黨和國(guó)家民族政策宣傳教育提綱》指出：民族平等不僅包括政治、法律上的平等，而且包括經(jīng)濟(jì)、文化各個(gè)方面的平等。但由于歷史、地理、經(jīng)濟(jì)及文化等方面的差異，“應(yīng)有”和“現(xiàn)有”之間仍然存在相當(dāng)大的差距，民族群體之間許多方面存在著不平等的現(xiàn)象。而且，這種“不平等”仍然是民族群體之間“一切不滿和摩擦的根源”。對(duì)于民族平等的認(rèn)識(shí)，有幾點(diǎn)值得注意：

第一，區(qū)分“法律上的平等”與“事實(shí)上的平等”。中國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各民族一律平等。國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。”黨和國(guó)家還采取了各種措施，保障和努力實(shí)現(xiàn)各民族的政治平等。法律上的平等無(wú)論是針對(duì)個(gè)人還是針對(duì)族群整體，在執(zhí)行中都是絕對(duì)的，不能打任何折扣。而在人與人之間，在各個(gè)族群之間，在具體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的“事實(shí)上”的平等只能是相對(duì)的，而不平等是絕對(duì)的。以云南德宏傣族景頗族自治州為例，德宏世居傣、景頗、阿昌、德昂、傈僳5個(gè)少數(shù)民族，阿昌、德昂是人口不到10萬(wàn)的人口較少民族。2009年占全州阿昌人口總數(shù)74.3%的隴川縣戶撒阿昌族鄉(xiāng)，人均純收入為1 915元，比全州農(nóng)民人均純收入2 831元低916元；占全州德昂人口總數(shù)46.3%，全國(guó)唯一的德昂族鄉(xiāng)三臺(tái)山鄉(xiāng)，2009年人均純收入為2 201元，比全州低630元 。

第二，區(qū)分“政治上的平等”與“事實(shí)上的不平等”。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的堅(jiān)持不懈的努力，中國(guó)從根本上改變了舊中國(guó)長(zhǎng)期存在的民族間壓迫和被壓迫的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了各民族在政治上的平等。民族群體之間事實(shí)上的不平等，不是指民族權(quán)力本身不平等，而是指各個(gè)民族在獲得了平等的政治法律權(quán)利后，落后民族由于受長(zhǎng)期歷史發(fā)展形成的落后狀況這一自身發(fā)展程度低所帶來(lái)的種種限制，實(shí)際上難以與先進(jìn)民族同樣地享受到政治法律所賦予的各項(xiàng)民族平等的自由權(quán)利和發(fā)展權(quán)利的情況、現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示1980—2007年，東部地區(qū)GDP占全國(guó)總額的比重由43.6%提高到55.2%，西部地區(qū)則由20.4%下降到19.0%；西部地區(qū)參加社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的覆蓋率不到5%，僅為東部的1/10。

第三，民族群體的優(yōu)惠政策與事實(shí)上對(duì)其他民族的不平等。優(yōu)惠政策作為對(duì)在社會(huì)資源中處于劣勢(shì)的少數(shù)群體的一種補(bǔ)償，它對(duì)緩解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)民族關(guān)系和維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一都起到了積極作用。列寧認(rèn)為，“不僅在于遵守形式上的民族平等，而且在于壓迫民族即大民族要以對(duì)待自己的不平等來(lái)抵償生活上實(shí)際形成的不平等（列寧，1922:631）”。中國(guó)對(duì)于少數(shù)民族實(shí)行優(yōu)惠政策就是循著這樣一個(gè)思路。但這些政策將民族身份作為得到優(yōu)惠政策的前提條件，使得民族身份與人們的現(xiàn)實(shí)利益和社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)密切掛鉤，在社會(huì)交往中，民族身份也被突出出來(lái)，這樣客觀上增強(qiáng)了一些民族的民族意識(shí)，強(qiáng)化了民族之間的差異性，人為地拉開(kāi)了民族之間的界限。如在高考錄取時(shí)對(duì)少數(shù)民族考生加分，從個(gè)人角度來(lái)說(shuō)，是在“法律上”或制度上對(duì)于漢族考生的不公平。再比如就業(yè)中更改少數(shù)民族身份和高考移民問(wèn)題，這些客觀上侵蝕了少數(shù)民族的權(quán)利，反而也會(huì)引起更大的社會(huì)矛盾。

二、關(guān)于民族區(qū)域自治

民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合。所謂民族自治，是指那些不能構(gòu)成國(guó)家政治實(shí)體核心或優(yōu)勢(shì)地位的少數(shù)民族享有對(duì)本民族內(nèi)部事務(wù)管理上的自治，即管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力；所謂區(qū)域自治，是指少數(shù)民族實(shí)行自治的區(qū)域范圍，是一種地方自治，即哪些地方是民族自治的范圍。“沒(méi)有充足的自治權(quán)，民族自治地方就名不副實(shí)；有了充足的自治權(quán)，民族自治地方才算真正實(shí)行了民族區(qū)域自治。”顯然，沒(méi)有“自治權(quán)”，就不存在民族區(qū)域自治制度；沒(méi)有“自治權(quán)”的真正落實(shí)，民族區(qū)域自治制度就會(huì)落空。因此，“自治權(quán)”成為民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容之一。

自治權(quán)是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)自治區(qū)域范圍的實(shí)際情況自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，是國(guó)家賦予少數(shù)民族的特殊政治權(quán)力。行使比一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)更“自主”的權(quán)力，來(lái)防止中央和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)立法、政策或者決策全國(guó)或本地“一刀切”的做法，就是使他們“用自己的腳走路”。在民族區(qū)域自治的民族、區(qū)域、職權(quán)和自治機(jī)關(guān)四因素中，職權(quán)，即自治權(quán)是主要因素，因?yàn)樵诿褡鍏^(qū)域自治中，若離開(kāi)或失去了自治權(quán)，則民族因素、區(qū)域因素和自治機(jī)關(guān)都將失去民族區(qū)域自治的意義，民族自治地方也就等同于一般國(guó)家機(jī)關(guān)了。所以在自治法中，對(duì)自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)作了更詳細(xì)而具體的規(guī)定，從第19條至第45條，共27條，占自治法整體條文的40%，如果把其他章的有關(guān)條文加上，那么，有關(guān)自治權(quán)的條文就占了自治法的50%左右。

民族區(qū)域自治這一基本政策執(zhí)行得好不好，這一項(xiàng)重要的政治制度實(shí)行得好不好，需要有一個(gè)尺度來(lái)衡量，這個(gè)尺度，就是自治權(quán)。首先要看這個(gè)民族自治地方有沒(méi)有自治權(quán)？其次還要看這個(gè)民族自治地方能不能用好用活自治權(quán)？第一方面在憲法、自治法以及其他有關(guān)法律都已經(jīng)作了明確規(guī)定。第二方面則有相當(dāng)大的靈活性。

民族自治地方在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，享用廣泛的自治權(quán)利，但從實(shí)際的運(yùn)作情況來(lái)看，這些自治權(quán)真正落到實(shí)處的是有限的。首先，民族自治地方處于中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，它所能夠?qū)嶋H行使的自治權(quán)的大小最終還是取決于中央集權(quán)與放權(quán)。民族區(qū)域自治中的放權(quán)與集權(quán)之間的度，關(guān)系到政治架構(gòu)的穩(wěn)定和國(guó)家的安危。向地方讓渡權(quán)利過(guò)多，將會(huì)弱化中央政府的職能，有可能會(huì)滋生地方中央或分離主義傾向。而中央集權(quán)過(guò)度，也不利于地方發(fā)揮主動(dòng)性。對(duì)于自治地方的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)，可以參考特區(qū)的管理辦法，在確保國(guó)家宏觀目標(biāo)的設(shè)施的前提下，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡可能下放權(quán)力，使自治地方有一定的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。同時(shí)要用好用活現(xiàn)有的自治權(quán)。其次，民族自治地方的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，如云南民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，尤其是財(cái)政收入普遍入不敷出，有的地方連保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)都困難，干部的出差費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)都報(bào)不了。以德宏為例，2007年、2008年、2009年州財(cái)政自給率分別為28.19%、24.23%、20.12%，依靠自身財(cái)力滿足正常財(cái)政支出需要的能力三年持續(xù)下降，說(shuō)明存在財(cái)政增長(zhǎng)的困難。再次，自治機(jī)關(guān)行使自主權(quán)的環(huán)境有待進(jìn)一步改善。自治機(jī)關(guān)是行使雙重職能的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，它一方面要行使一般國(guó)家機(jī)關(guān)的職能，另一方面還要行使自治權(quán)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的多方面原因，依法行政的法制環(huán)境和體制條件還未真正形成。在中國(guó)現(xiàn)行的政治體制中，一個(gè)地方的最高決策權(quán)屬于當(dāng)?shù)氐狞h委。在民族自治地方，黨委對(duì)當(dāng)?shù)厥聞?wù)的管理發(fā)揮著決定性的作用。

三、發(fā)展問(wèn)題

發(fā)展不等于經(jīng)濟(jì)的簡(jiǎn)單的增量，而是一個(gè)質(zhì)與量的有機(jī)統(tǒng)一，是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)共進(jìn)的過(guò)程。政治平等是實(shí)現(xiàn)民族平等的前提，但如果沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的平等，不解決少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后問(wèn)題，就不能說(shuō)全面實(shí)現(xiàn)了民族平等。正如鄧小平指出的那樣：“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空的，少數(shù)民族是想在區(qū)域自治里面得到好處，一系列的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題不解決，就會(huì)出亂子。”改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)也出現(xiàn)了新的問(wèn)題和矛盾，其中一個(gè)突出問(wèn)題和矛盾就是西部少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后，地區(qū)差距、民族差距不斷擴(kuò)大。中國(guó)是目前世界上區(qū)域發(fā)展差異最大的國(guó)家，根據(jù)中國(guó)官方2007年公布的人均年收入785元的貧困縣標(biāo)準(zhǔn)，2007年西部地區(qū)貧困人口有989萬(wàn)，占中國(guó)全部農(nóng)村貧困人口的2/3，貧困發(fā)生率為3.5%，遠(yuǎn)高于東部地區(qū)的0.2%和中部地區(qū)的1.3%。

從中國(guó)歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，即使是一些對(duì)邊疆統(tǒng)治或管轄得較為成功的王朝，如漢、唐時(shí)期，其政治管轄，軍事占領(lǐng)都只是在一定時(shí)期起作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史發(fā)展看，在于各民族經(jīng)濟(jì)和文化上的緊密聯(lián)系和共同發(fā)展。要加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家的支持是不可或缺。國(guó)家不僅要加大資金、人力的投入，更重要的是要加大在政策上的扶持與傾斜，給民族地區(qū)一些類(lèi)似特區(qū)享有的優(yōu)惠政策和待遇。少數(shù)民族必須努力盡快提高本民族素質(zhì)和能力，憑自己的實(shí)力爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)上的真正的平等，最終達(dá)到個(gè)人實(shí)力基礎(chǔ)上族群間事實(shí)上的平等。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬戎.民族與社會(huì)發(fā)展[M].北京:民族出版社，2001.

[2]徐曉萍，金鑫.中國(guó)民族問(wèn)題報(bào)告[M].北京.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.[責(zé)任編輯 陳麗敏]