論社會事件對法律規(guī)范發(fā)展的影響

摘要：近年來，由于網(wǎng)絡(luò)的廣泛傳播和媒體的大量報道，很多事件在公眾的關(guān)注下演變?yōu)樯鐣录Ｃ鎸姾洼浾摰碾p重壓力，立法機關(guān)也開始正視這些社會事件帶來的影響，并出臺了一些法律法規(guī)進行引導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：宜黃自焚；強拆；拆遷條例

中圖分類號：DF3 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）05－０152－02

一、宜黃自焚事件始末

2010年9月10日上午，江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)發(fā)生一起因拆遷引發(fā)的自焚事件，三人被燒成重傷。事件發(fā)生后，三人被送到南昌大學(xué)第一附屬醫(yī)院進行搶救。9月18日凌晨1時左右，傷者葉忠誠因傷勢嚴重經(jīng)搶救無效死亡。拆遷自焚事件發(fā)生在江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)東門郊外農(nóng)科所23號。這是一棟三層的小樓，住著鐘如奎一家，共三套房產(chǎn)證，擁有人分別是鐘如田，鐘如奎，鐘如滿三兄弟。鐘如田一家二十多年前購買了現(xiàn)在居住的地塊，建了一幢三層樓的住宅，宜黃縣政府相關(guān)部門為其頒發(fā)了土地證和房產(chǎn)證。

2007年宜黃縣政府興建河?xùn)|新區(qū)客運站，項目得到了上級部門的批準，于2007年開始對涉及該項目的居民住宅進行拆遷，由宜黃縣投資發(fā)展有限公司負責(zé)拆遷工作。一直到2009年年底，該公司拆遷范圍內(nèi)的大部分居民住宅才得以拆除，而鐘如田家的三層樓房則成為了最后拆遷的對象。協(xié)調(diào)多次，雙方無法就安置和拆遷條件達成一致。2010年9月10日上午8點40，鳳崗鎮(zhèn)派出所的一位指導(dǎo)員帶著數(shù)十位身著制服的民警以進屋檢查汽油和易燃易爆物品為由要進入鐘家進行檢查。主管城建的副縣長李敏軍，房管局長李小煌，公安、拆遷辦、城管隊的，將近有100多人也來到鐘家。剛開始談話還比較溫和，后來兩方開始出現(xiàn)爭執(zhí)。9時28分，在無人留意之時，羅志鳳和葉忠誠各拎著一桶汽油，出現(xiàn)在三樓樓頂，與樓下宜黃縣副縣長李敏軍帶隊的工作人員對峙。此時，樓內(nèi)正在發(fā)生激烈的爭執(zhí)。樓頂?shù)牧_志鳳、葉忠誠開始潑灑汽油。9時40分，猛烈的撞擊聲出現(xiàn)。由于鐘家人關(guān)閉了通往樓頂?shù)拈T，現(xiàn)場工作人員開始撞門。與此同時，沖上三樓的鐘家老大、老三、老四被逐個從樓內(nèi)押出。目睹被押到一樓的鐘家兄妹，每人被五六個人控制，樓頂上的羅志鳳和葉忠誠情緒變得激動起來。羅志鳳繼續(xù)將汽油潑灑在屋頂瓦片上，點著了火，屋頂開始燃燒。9時50分。撞門聲還在繼續(xù)。羅志鳳和葉忠誠開始往身上潑灑汽油，其中，羅最先著火。兩秒鐘后，葉忠誠身上也著了起來……

這種抵制拆遷的極端事例在近幾年的拆遷過程中時有發(fā)生。2010年1月26日，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)迎賓路拓寬工程地段，居民曾煥為抗強拆點火自焚致大面積燒傷。3月3日，湖北省武漢市黃陂區(qū)，70歲的王翠云在阻止拆遷方施工的過程中被人毆打摔入溝內(nèi)，然后被挖土機鏟土活埋，雖經(jīng)家人奮力搶救，仍因被埋太久不治身亡。而在場的施工人員和警察對老人被埋不予理會，被村民指責(zé)見死不救。3月27日，江蘇省連云港市東海縣黃川鎮(zhèn)，陶姓人家為阻攔鎮(zhèn)政府強拆自家的養(yǎng)豬場，父子澆汽油自焚，68歲的陶會西死亡，其92歲的父親陶興堯被燒傷。10月8日，為了拆遷幾個村莊，廣西北海市有關(guān)部門不惜動用防暴警察等，于凌晨5點將睡夢中的村民銬上拖出家門，然后搬東西、拆房。北海市政府還強行推出了“株連拆遷”措施，意為拆遷戶若未簽署協(xié)議，家屬工作就會被暫停，徹底使強拆后的村民失去生計。2009年10月28日，在山東省膠州市（縣級市）拆遷現(xiàn)場，張永霞在一輛要拆掉她房子的挖掘機前澆下汽油自焚。2009年11月13日，成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華社區(qū)的女企業(yè)主唐福珍為抵制強拆點燃身上的汽油自焚。2009年11月23日，在上海，被拆遷女住戶潘蓉手持自制燃燒瓶阻擋掘進的挖土機。2009年12月14日，北京市海淀區(qū)北塢村，席新柱為抵制強拆點燃身上汽油自焚。2008年4月3日，福建省泉州市洛江區(qū)居民何全通點火自焚致死。2008年6月5日，黑龍江省東寧縣拆遷現(xiàn)場，靳麗霞點火自焚致嚴重?zé)齻畈荒茏岳怼?/p>

二、對強拆事件頻發(fā)原因的考察

我們不禁要問，為什么在這么多的極端的反拆遷事件頻發(fā)之后，強拆仍然在進行。筆者認為，這主要基于三個方面的原因。其一是經(jīng)濟誘因。不得不承認，拆遷對整個中國社會經(jīng)濟發(fā)展的影響是巨大的，它在一定程度上促進了城市化的進程，加快了地方經(jīng)濟發(fā)展的步伐。大面積的拆遷重建使得房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)蒸蒸日上，而房地產(chǎn)又可以帶動幾十個相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其二，各級地方政府對拆遷的“大力推進”。政府作為行政機關(guān)，對于拆遷行為本應(yīng)站在中間人的立場上依法進行行政行為，而不是遇到拆遷即公檢法一起上，以公權(quán)力迫使拆遷的進行。為什么各級地方政府對拆遷工作“不遺余力”？筆者認為，一是為了獲取土地出讓利益。作為擁有大量土地資源控制權(quán)的各級地方政府，城市土地資源的拍賣出讓金讓中央及地方政府的財政收入源源不斷，有的地方甚至占當(dāng)?shù)刎斦杖氲囊话肷踔粮唷２疬w使得一座座高樓拔地而起，在一拆一建過程中，GDP可以雙倍甚至數(shù)倍增長。二是追求政績。這是一種顯性利益。在實現(xiàn)城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的進程中，城市建設(shè)的速度日益加快，“發(fā)展是硬道理”的口號也將各級政府干部的政績激情鼓動得空前高漲。地方官員們不管是出于為當(dāng)?shù)刂\求更大公共利益，還是為了其個人的政治前途著想，都迫切需要表現(xiàn)其顯著的工作成果。客觀地講，這種追求政績的利益驅(qū)動，形式意義大于實質(zhì)意義，其最好的實現(xiàn)方式之一就是大力推進看得見、摸得著、叫得響的城市開發(fā)改造工程，至于它們究竟能不能給人們帶來福利反而成為第二位的考量。許多地方官員因憑借各式各樣的“形象工程”和“短期行為”得到了更高的官位與福利，因而脫離實際，主觀蠻干，竭澤而漁、盲目開發(fā)建設(shè)，鬧得天怒人怨的大壞事就會層出不窮。其三，關(guān)于拆遷制度的法律法規(guī)不完善，且現(xiàn)有的拆遷立法的適用存在一定的混亂現(xiàn)象。例如，除國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)和建設(shè)部制定的一些規(guī)章外，各省、自治區(qū)、直轄市，省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及國務(wù)院批準的較大的市，也往往根據(jù)不同的目的、需要，制定地方性的城市房屋拆遷管理條例或管理辦法；沒有地方立法權(quán)的其他市、縣，在拆遷的具體操作上也紛紛出臺各種拆遷辦法。但這些拆遷條例、拆遷辦法中不少與上位法的規(guī)定不一致，甚至明顯沖突，卻“代替”上位法成為各級地方政府實施行政行為的依據(jù)。

三、強拆行為對拆遷法律規(guī)范的影響

在社會主義法治建設(shè)蓬勃發(fā)展的今天，在強拆帶來的血的教訓(xùn)日益深重的今天，只有盡快完善有關(guān)拆遷的法律法規(guī)，使得拆遷行為處于法律的規(guī)范調(diào)整之下，才能使因拆遷帶來的傷害減到最低。實際上，對于拆遷制度一直有一些相應(yīng)的法律法規(guī)出臺。1991年6月為了與《城市規(guī)劃法》相配套，國務(wù)院發(fā)布了《城市房屋拆遷管理條例》。當(dāng)時城市建設(shè)的主體多是國有單位，以政府為主導(dǎo)的拆遷行為較少涉及公共利益和非公共利益的區(qū)別。1994年7月《城市房地產(chǎn)管理法》出臺，并于次年5月實施，開發(fā)商逐漸走上前臺 ；同年推行的分稅制改革，被視為地方政府逐漸倚重土地財政的因素之一。2001年6月《拆遷條例》修改頒布。修改后的《拆遷條例》頒布并沿用至今，但仍未區(qū)分公益和商業(yè)拆遷，其運作模式依然沿襲了建設(shè)單位向政府申請拆遷許可、獲批后實施拆遷、發(fā)生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷等做法。2004年3月《憲法》增加了“征用補償”條款。現(xiàn)行《憲法》第四次修正案增加了“公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯”、“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”等內(nèi)容。2007年3月《物權(quán)法》規(guī)定了“拆遷補償”。《物權(quán)法》規(guī)定：為了公共利益的需要，依法可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益，征收個人住宅的還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。2007年8月人大授權(quán)國務(wù)院制定法規(guī)。經(jīng)全國人大常委會修改的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，“為了公共利益的需要，國家可征收國有土地上單位和個人房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)保障被征收人居住條件，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”因為各地拆遷而引發(fā)的暴力事件不斷發(fā)生，為了規(guī)范城市房屋拆遷行為，建設(shè)部也先后頒布《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》、《城市房屋拆遷單位管理規(guī)定》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》等規(guī)范性文件。然而，這些法律法規(guī)的相繼出臺，并沒有遏制因為拆遷而產(chǎn)生的悲劇。2009年11月成都唐福珍自焚事件發(fā)生后，北大五位學(xué)者于12月初向全國人大常委會遞交了對《城市房屋拆遷管理條例》審查建議。隨后，國務(wù)院法制辦啟動了相關(guān)立法程序，把《城市房屋拆遷管理條例》改為《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》，并于今年1月29日向社會公開征求意見。新拆遷條例的主要內(nèi)容有：

1.強制搬遷應(yīng)先予以被征收人補償。征求意見稿同時規(guī)定，實施強制搬遷前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)按照補償決定，對被征收人先予貨幣補償或者提供產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋、周轉(zhuǎn)用房。

2.實施搬遷禁止斷水、斷電、斷氣。征求意見稿規(guī)定，房屋征收部門委托有關(guān)單位從事征收補償與搬遷具體工作的，應(yīng)當(dāng)加強對受委托單位的監(jiān)督，并對其實施的征收補償與搬遷行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷。3.9%以上被征收人同意方可進行危房改造。征求意見稿規(guī)定，因危舊房改造需要征收房屋的，縣級以上地方政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門論證的基礎(chǔ)上，征求被征收人的意見。90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。

4.政府征收房屋補償金不得低于類似房產(chǎn)市場價。《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》對政府征收房屋的補償問題予以了專章規(guī)定，要求被征收房屋的房地產(chǎn)市場評估價格，不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場交易價格。

5.明確限定公共利益范圍。征求意見稿對適用范圍作了明確：為了公共利益的需要，對國有土地上單位、個人的房屋實行征收以及對被征收房屋的所有權(quán)人給予補償?shù)模m用本條例。然而，就在征求意見結(jié)束后，因拆遷引發(fā)的惡性事件仍然一再發(fā)生。2010年9月的宜黃自焚事件，讓暴力強拆和反強拆再次進入公眾的視野。更多的目光聚集到《國有土地上房屋征收與補償條例》上來，新條例的內(nèi)容及何時能適用成為了關(guān)注的焦點。12月15日，國務(wù)院法制辦公布了《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》，在此次的意見稿中對于行政強拆有了新的規(guī)定。

1.取消行政強拆。在今年1月第一次的征求意見稿里，保留了政府強制拆遷的權(quán)力。而這一點也是在征求意見過程中最被抨擊的一點。公眾認為，正是因為政府享有行政強拆的權(quán)力，才導(dǎo)致了許多暴力強拆的發(fā)生。因此，第二次的征求意見稿中，我們欣喜地看到，行政強制拆遷將取消，拆遷須由政府申請法院強制執(zhí)行。

2.拆遷補償強調(diào)個人需求。房屋征收補償，包括被征收房屋價值的補償以及搬遷、臨時安置和停產(chǎn)停業(yè)的損失，對被征收房屋的補償不得低于類似房地產(chǎn)市場價格。

3.拆遷補償更加清晰公開。新版草案不光在補償數(shù)額上，而且在補償方式上也強調(diào)可選擇的靈活多樣，比如提供產(chǎn)權(quán)置換、回遷等。

4.拆遷許可證將可能成為歷史。新草案中明確了實施征收和補償?shù)闹黧w只有一個，就是政府。今后不允許開發(fā)商或者拆遷公司參與搬遷，這意味著以后拆遷許可證將徹底退出歷史舞臺。

結(jié)語

在經(jīng)歷了這么多的慘痛的拆遷事件之后，新條例的二次征求意見稿的出臺給了公眾新的希望。其中的對拆遷權(quán)力的轉(zhuǎn)移、拆遷補償?shù)囊?guī)定、拆遷程序的規(guī)定，都更加人性化。雖然這一條例還處于征求意見階段，但我們有理由相信，在不久的將來出臺的新拆遷條例，將會進一步地完善對于拆遷程序、補償?shù)雀鞣矫娴囊?guī)定，來保障人民的合法利益。

參考文獻：

[1] 江西宜黃回應(yīng)3名拆遷戶燒傷事件，否認強拆.載于新浪網(wǎng)：http：//news.sina.com.cn/c/2010-09-12/181321087974.shtml.

[2] 王叔良.對城市房屋拆遷的法治思考[J].社會觀察，2003，（4）.

[3] 袁鳳芝.城市房屋拆遷糾紛的法律困境與對策思考[J].中國商界，2010，（204）.

[4]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2004.