農(nóng)村第三部門供給公共物品的對策分析

摘要：在我國現(xiàn)階段，動(dòng)員全社會(huì)的力量為農(nóng)民提供基本而有保障的公共物品，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的供求均衡，成為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵一環(huán)。第三部門供給農(nóng)村公共物品能夠?qū)崿F(xiàn)效率與公平，是推進(jìn)我國農(nóng)村公共物品供給的一支重要力量。因此，有必要探討農(nóng)村第三部門參與農(nóng)村公共物品供給的困境，并提出相應(yīng)參考性的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；第三部門；公共物品；供給；對策

中圖分類號：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）05－０162－02

農(nóng)村公共物品的有效供給是解決“三農(nóng)”問題的重要組成部分，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的保障。但現(xiàn)階段，我國農(nóng)村公共品供給仍然存在供給不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、供給效率低下等問題。在農(nóng)村公共物品的多元供給模式中，農(nóng)村第三部門的力量和作用沒有引起重視。農(nóng)村第三部門是指由農(nóng)民自發(fā)組織，農(nóng)民自愿參與，不以獲取利潤為目的，為農(nóng)村社會(huì)公益或共益而從事商品生產(chǎn)、流通、提供物品或服務(wù)的一切社會(huì)組織。農(nóng)村第三部門在提供農(nóng)村公共物品中具有來自農(nóng)民服務(wù)農(nóng)民的特殊優(yōu)勢，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

一、農(nóng)村第三部門供給農(nóng)村公共物品的可行性和必要性分析

（一）農(nóng)村第三部門供給農(nóng)村公共物品的可行性

第一，政府失靈和市場失靈論。市場失靈論認(rèn)為市場提供公共物品追求效率，難以實(shí)現(xiàn)公平和克服搭便車的現(xiàn)象。市場失靈說明政府干預(yù)的必要性，但政府供給農(nóng)村公共物品只能滿足一般農(nóng)民的偏好，很難滿足農(nóng)民對公共物品多樣性的需求。由于政府和市場在農(nóng)村公共物品供給當(dāng)中的雙重失靈，為第三部門參與治理提供了理由。

第二，治理理論。“治理是各種公共的和私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其公共事物的諸多方式的總稱”。俞可平教授認(rèn)為，所謂的善治就是公共利益最大化的社會(huì)治理過程，第三部門的治理功能的實(shí)現(xiàn)就是基于政府實(shí)現(xiàn)善治的考慮。治理和善治理論也為政府、企業(yè)、第三部門和農(nóng)民等多元主體供給公共物品提供了啟示，尤其是引入農(nóng)村第三部門更具有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）農(nóng)村第三部門供給農(nóng)村公共物品的必要性分析

第一，農(nóng)村第三部門具有公平和效率相結(jié)合的優(yōu)勢。農(nóng)村第三部門不以營利為目的，不以利潤最大化為目標(biāo)，倡導(dǎo)互助合作的精神，有利于公平性的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村第三部門，組織規(guī)模較小，節(jié)省了組織內(nèi)部的管理成本。此外，農(nóng)村第三部門實(shí)行平等參與，成員多具有較強(qiáng)的使命感和志愿精神，有利于提高效率。

第二，農(nóng)村第三部門具有較強(qiáng)社會(huì)資源吸納的優(yōu)勢。農(nóng)村第三部門組織具有根植于基層民眾的優(yōu)勢，可以深入農(nóng)村，依靠農(nóng)村捐贈(zèng)資金或其他渠道吸收農(nóng)村閑置的財(cái)力、物力。因此，農(nóng)村第三部門可自行解決部分公共物品的供應(yīng)，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金短缺的困境。

第三，農(nóng)村第三部門具有真實(shí)表達(dá)農(nóng)民偏好和多樣性需求的優(yōu)勢。我國長期采用“自上而下”的公共物品的供給機(jī)制，農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制缺失，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給失衡。首先農(nóng)村第三部門的“草根性”具有貼近農(nóng)村基層民眾的優(yōu)勢，農(nóng)村第三部門的成員在組織內(nèi)可以通過投票來表達(dá)自己的偏好，然后與村委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通、協(xié)商，真實(shí)反映農(nóng)民的偏好。農(nóng)村第三部門可以靈活的調(diào)整工作人員和公共物品的供給方式以滿足農(nóng)民對公共物品多樣化的需求。

第四，農(nóng)村第三部門具有社會(huì)資本的優(yōu)勢。金太軍教授指出，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與提升農(nóng)民合作能力具有深刻的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。農(nóng)村社會(huì)是“熟人社會(huì)”，農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的信任、信譽(yù)、互惠、規(guī)范等社會(huì)資本，可以在組織或群體的范圍內(nèi)約束搭便車行為；可以降低農(nóng)民合作摩擦系數(shù)和合作交易成本，提高農(nóng)民合作籌集資金和資本分擔(dān)；調(diào)和集體理性與個(gè)體理性之間的關(guān)系，有效克服公共產(chǎn)品的外部性，從而克服集體行動(dòng)困境。

二、農(nóng)村第三部門供給公共物品的現(xiàn)狀分析

（一）相關(guān)法律與政策不完善

首先，我國管理民間組織的法規(guī)少。至今還沒有一個(gè)管理民間組織的“母法”，也缺乏管理民間組織的一般性法律。對于農(nóng)村第三部門來說可適用的法律更少，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》，是唯一的針對農(nóng)村民間組織的法律。其次，法律條款表述不清，缺乏針對性和可操作性。合作社究竟是企業(yè)法人、社團(tuán)法人，還是合作社法人、缺乏法律的明確界定，這導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社在提供農(nóng)村公共物品中遇到了一系列的法制、稅收、體制等環(huán)境制約因素。最后，條款不合理。社團(tuán)登記管理?xiàng)l例中有限制同一類組織競爭的條款，不利于農(nóng)村第三部門的發(fā)展。

（二）監(jiān)管體制有漏洞

第一，政府監(jiān)管缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然以控制為主，對于農(nóng)村第三部門缺乏信任。對農(nóng)村第三部門的監(jiān)管主要放在了“入口”的管理上，忽視對農(nóng)村第三部門日常的監(jiān)督管理。監(jiān)管手段和技術(shù)也很落后，監(jiān)管效果不理想。第二，社會(huì)監(jiān)督缺位。農(nóng)村是熟人社會(huì)，礙于情面，也缺乏監(jiān)督意識，起不到監(jiān)督的作用。社會(huì)媒體與輿論對農(nóng)村第三部門組織缺乏興趣。第三，自身監(jiān)督的缺位。從組織內(nèi)部講，規(guī)章制度不健全，“家長制”現(xiàn)象較為突出，成員的整體素質(zhì)不高，流動(dòng)性較大，起不到監(jiān)督的作用。

（三）自身管理能力弱

農(nóng)村第三部門的自身能力孱弱。其一，資金嚴(yán)重不足。資金短缺成為農(nóng)村第三部門發(fā)展的瓶頸。特別是稅費(fèi)改革后農(nóng)村基層政權(quán)財(cái)力緊縮，其中有不少農(nóng)村第三部門處于名存實(shí)亡的“休眠狀態(tài)”，挫傷了廣大農(nóng)民參與的積極性。其二，農(nóng)村第三部門缺乏人才。農(nóng)村第三部門的工作人員工資少、待遇低、辦公條件差，成員多是兼職，全職人員較少，留不住人。現(xiàn)在的農(nóng)村的精英進(jìn)入城市工作的居多，留守農(nóng)村多是老人、兒童、婦女等，整體素質(zhì)還有待于提高。其三，農(nóng)村第三部門沒有獨(dú)立人事權(quán)。如老年協(xié)會(huì)這樣較大的民間組織，會(huì)長通常由退下來的村委領(lǐng)導(dǎo)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，從而在很大程度上淪為“政府+農(nóng)民”的結(jié)合體。

（四）內(nèi)部管理機(jī)制不健全

農(nóng)村第三部門規(guī)模普遍較小，基本上限于在本村范圍內(nèi)的服務(wù)，在內(nèi)部管理上具有很大的隨意性。例如，多數(shù)合作組織是以血緣、地域關(guān)系為紐帶，在“能人”效應(yīng)下建立起來的，在實(shí)際運(yùn)作中以個(gè)人威望來維持，甚至僅靠樸素的感情來維系。由于規(guī)章制度不健全，甚至沒有規(guī)章制度，再加上缺乏有效的監(jiān)督、制約機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村第三部門內(nèi)部管理混亂。由于缺乏制度的約束，農(nóng)村第三部門內(nèi)部出現(xiàn)了貪污等腐敗行為。由于農(nóng)村第三部門的官辦色彩濃厚，農(nóng)民一般把農(nóng)村第三部門視為第二政府，再加上自身的原因，農(nóng)民對農(nóng)村第三部門的認(rèn)同度低。

三、完善農(nóng)村第三部門供給公共物品的對策

（一）完善農(nóng)村第三部門供給公共物品的外部制度環(huán)境

完善農(nóng)村第三部門的相關(guān)法律。我國必須借鑒國外關(guān)于第三部門立法方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國第三部門的特色，逐步制定和形成配套的、不同層次的法律法規(guī)體系。首先，當(dāng)務(wù)之急是制定一部管理中國民間組織的母法，鼓勵(lì)各地方政府根據(jù)各地實(shí)際情況制定有關(guān)規(guī)章，做到有法可依。其次，盡快制定完善有關(guān)農(nóng)村第三部門的分門別類的法規(guī)，如農(nóng)村民辦非企業(yè)單位管理法、農(nóng)村基金會(huì)管理法等。最后，修改現(xiàn)行管理?xiàng)l例之中不合理的條款，明確界定農(nóng)村第三部門組織的性質(zhì)和地位。

在政策上加強(qiáng)支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變職能，政府將機(jī)構(gòu)改革中轉(zhuǎn)移出來的部分公共服務(wù)職能，適當(dāng)?shù)慕唤o農(nóng)村第三部門來承擔(dān)。政府在財(cái)政政策上，應(yīng)該提供低息貸款或無償補(bǔ)貼。對于農(nóng)村第三部門提供的農(nóng)村急需的公共物品，應(yīng)在財(cái)政撥款、扶貧基金等方面予以最大支持，擴(kuò)大農(nóng)村第三部門的經(jīng)費(fèi)來源。要發(fā)展農(nóng)村第三部門，政府部門應(yīng)該改變過去對農(nóng)村第三部門嚴(yán)格審批的政策，放寬準(zhǔn)入條件，簡化登記程序，讓農(nóng)村第三部門有一個(gè)寬松的體制環(huán)境。

（二）提升農(nóng)村第三部門供給農(nóng)村公共物品的自身能力

提高組織的籌資能力和管理能力。第一，農(nóng)村第三部門要建立資金籌集多元化渠道，充分吸收社員和企業(yè)的資金；通過教育和宣傳，鼓勵(lì)農(nóng)民參與和捐贈(zèng)；積極與政府溝通，通過公關(guān)手段獲得政府的資金。第二，借鑒企業(yè)的管理機(jī)制和國外非營利組織管理經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)村第三部門的內(nèi)部管理能力。農(nóng)村第三部門要提高福利待遇，使其能夠吸引和留住優(yōu)秀人才。加強(qiáng)內(nèi)部從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其素質(zhì)與能力，使農(nóng)民自己真正能夠承擔(dān)起運(yùn)作組織的能力。

加強(qiáng)農(nóng)村第三部門的自律。首先，完善組織章程，建立民主決策制度。在農(nóng)村公共物品供給中，讓社員和群眾充分表達(dá)自己的需求偏好，杜絕家長制現(xiàn)象。其次，完善財(cái)務(wù)制度。農(nóng)村第三部門組織應(yīng)該設(shè)立專人負(fù)責(zé)的財(cái)務(wù)，定期向社員、群眾提供用于公共物品供給的資金收支情況。

（三）構(gòu)建多元監(jiān)管體制

政府必須改變監(jiān)管理念。可以建立為農(nóng)村第三部門管理協(xié)會(huì)，獨(dú)立行使對農(nóng)村第三部門的監(jiān)督管理權(quán)。采取定期或抽查的方式檢查農(nóng)村第三部門會(huì)計(jì)賬簿，審核用于公共物品的資金運(yùn)作情況。發(fā)動(dòng)社會(huì)監(jiān)督。一方面農(nóng)村第三部門必須向社員和村民公開其財(cái)務(wù)、活動(dòng)、管理等方面的信息，保持工作透明和公開，讓他們來監(jiān)督；另一方面社員和村民應(yīng)該充分發(fā)揮主動(dòng)性，對違法違紀(jì)的事件和損害集體利益的事件，積極舉報(bào)、揭發(fā)。

（四）大力培育農(nóng)村社會(huì)資本

首先，農(nóng)村第三部門應(yīng)該提高公信力和凝聚力，強(qiáng)化自己的公益色彩，大力發(fā)揚(yáng)奉獻(xiàn)的精神。其次，積極引導(dǎo)農(nóng)民在農(nóng)村集體事物中的合作，提高村民之間的信任水平，如農(nóng)民合作修水渠。再次，培育農(nóng)村精英，推動(dòng)社會(huì)資本的積聚。充分挖掘農(nóng)村社會(huì)包括農(nóng)村第三部門內(nèi)部的精英，發(fā)揮農(nóng)村精英的號召力和帶動(dòng)的效應(yīng)，提高合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。

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