保障性住房建設(shè)的困境及實(shí)踐研究

摘要：在分析制約保障性住房建設(shè)因素的基礎(chǔ)上，主要對(duì)重慶市長(zhǎng)壽區(qū)保障性住房的做法、采取的模式、取得的成效進(jìn)行介紹，以提供借鑒，并結(jié)合實(shí)際，提出加強(qiáng)完善保障性住房的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房；建設(shè)；資金；房?jī)r(jià)；低收入

中圖分類號(hào)：F299.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）05－０058－03

引言

近年來，特別是2008年以來，我國(guó)房?jī)r(jià)快速上漲，住房問題成為廣大居民特別是低收入困難群體和被征地拆遷人員極為關(guān)注的話題。為改善低收入群體居住條件，實(shí)現(xiàn)“住有所居”，國(guó)家出臺(tái)了一系列措施，全國(guó)各地也加大保障性住房建設(shè)力度。重慶市長(zhǎng)壽區(qū)于2006年8月成立了專門的國(guó)有獨(dú)資房地產(chǎn)開發(fā)公司負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)，取得了較好效果。同時(shí)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保障性住房建設(shè)中也存在保障性住房立法滯后、保障性住房保障范圍過窄、資金缺口較大等制約因素，亟待解決。

一、保障性住房建設(shè)存在的六大制約因素

（一）保障性住房立法滯后，大多沒有建立專門的管理機(jī)構(gòu)

目前，隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)建立起了廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、公積金管理制定等住房保障制度，但都屬于規(guī)章、制度之類，缺乏住房保障法律支持。同時(shí)，雖然我國(guó)如長(zhǎng)沙、大連、重慶等地方先后建立了專門的保障性住房管理機(jī)構(gòu)，但就全國(guó)而言，大多地方還沒有建立專門的保障性住房管理機(jī)構(gòu)，更談不上將保障性住房管理機(jī)構(gòu)延伸至下級(jí)機(jī)構(gòu)，在當(dāng)前房?jī)r(jià)快速上漲時(shí)期，建立專門的保障性住房管理機(jī)構(gòu)顯得特別重要。

（二）保障性住房建設(shè)資金缺口較大

資金是社會(huì)保障性住房政策成功與否的關(guān)鍵因素，受一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平限制，尤其是政府公共財(cái)力的限制，因此，資金來源是保障性住房建設(shè)面臨的重要問題。從全國(guó)看，2009年保障性住房建設(shè)計(jì)劃投入1 676億元。截至2009年8月底，中央安排保障性住房建設(shè)資金下達(dá)471億元，占預(yù)算的95.5%；地方保障性住房建設(shè)完成投資394.9億元，完成率為23.6%。以重慶長(zhǎng)壽區(qū)為例，長(zhǎng)壽區(qū)近年來對(duì)保障性住房建設(shè)的支持力度不斷加大，但保障性住房建設(shè)資金缺口仍較大。預(yù)計(jì)，2010—2011年，長(zhǎng)壽區(qū)計(jì)劃新建保障性住房項(xiàng)目7個(gè)，總建筑面積達(dá)150萬平方米，計(jì)劃投資總額約35億元，資金缺口約為23億元，占計(jì)劃投資總額的66%。其中，2010年新建保障性住房和續(xù)建保障性住房將投入約21億元，資金缺口約12億元，占當(dāng)年計(jì)劃投資總額的57%。

（三）市（縣）級(jí)地方對(duì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼和配套資金未能及時(shí)到位

以重慶轄區(qū)豐都縣、墊江縣、武隆縣、石柱縣、彭水縣為例，以上五縣2008年財(cái)政配套資金到位837萬元，占應(yīng)配套資金的59.6%，2009年廉政房財(cái)政配套資金到位2 286萬元，僅占應(yīng)配套資金的20.2%。以重慶長(zhǎng)壽區(qū)為例，2009年9月起，長(zhǎng)壽區(qū)施行新的《重慶市長(zhǎng)壽區(qū)廉租住房保障實(shí)施辦法（試行）》和《重慶市長(zhǎng)壽區(qū)廉租住房保障實(shí)施細(xì)則（試行）》，《廉租住房保障資金管理辦法》（財(cái)綜[2007]64號(hào)）也對(duì)廉租住房保障資金籌措渠道進(jìn)行了規(guī)定。①但了解，目前長(zhǎng)壽區(qū)廉租房建設(shè)資金的既有來源中，中央財(cái)政與?。ㄊ校┘?jí)財(cái)政保障資金能夠及時(shí)到位（目前的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為中央級(jí)財(cái)政補(bǔ)助400元/畝，重慶市級(jí)財(cái)政補(bǔ)助200元/畝），但區(qū)級(jí)地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼和配套資金往往由于各種原因“捉襟見肘”未能及時(shí)到位。

（四）保障性住房保障范圍過窄，部分具有保障性質(zhì)的住房建設(shè)未納入中央財(cái)政支持補(bǔ)貼范圍

保障性住房是政府對(duì)中低收入家庭提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房，通常是指根據(jù)國(guó)家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對(duì)該類住房的建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)給予限定，起社會(huì)保障作用的住房。目前，我國(guó)主要將廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、國(guó)有林區(qū)、墾區(qū)、城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造等納入保障性住房支持范圍。根據(jù)目前的規(guī)定和各地做法，保障性住房的分配主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，然而隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，進(jìn)城務(wù)工人員、城鄉(xiāng)結(jié)合部且土地被征的農(nóng)民也是不可忽視的新住房弱勢(shì)群體。

據(jù)調(diào)查，我國(guó)目前對(duì)于各地征地拆遷后的定向安置房屋建設(shè)均未納入中央和省（市）財(cái)政支持范圍。以重慶長(zhǎng)壽區(qū)為例，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，特別是重慶長(zhǎng)壽近年來工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，征地拆遷涉及到的農(nóng)民近5萬人，占長(zhǎng)壽區(qū)90萬人的5.5%，這部分農(nóng)民大多無技術(shù)、無知識(shí)、無賴以生存的土地，雖然拆遷時(shí)對(duì)其進(jìn)行了一定補(bǔ)償，但面對(duì)當(dāng)前如此快速上漲的房?jī)r(jià)顯得太少。妥善地對(duì)其進(jìn)行征地拆遷安置，尤其是對(duì)農(nóng)戶的拆遷住房安置，仍然是具有一定的住房保障性質(zhì)。

（五）保障性住房銀行融資抵押不足

目前，重慶長(zhǎng)壽保障性住房資金除財(cái)政補(bǔ)貼外，主要靠銀行抵押貸款融資。據(jù)調(diào)查，向銀行融資的抵押物一般用現(xiàn)有保障性住房建設(shè)用地，面臨抵押物不足的瓶頸。主要原因：一是公司建設(shè)用地存量少；二是由于廉租住房土地抵押評(píng)估程序和方法與普通商品房用地抵押評(píng)估程序和方法無異，可貸資金僅為建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格的50%～55%；三是近年來政府投資項(xiàng)目較多，融資需求較大，抵押物是眾相爭(zhēng)取的“香饃饃”，加之當(dāng)前政府投融資平臺(tái)信貸較為收緊，很難從政府投融資平臺(tái)爭(zhēng)取到其他用于融資的抵押物。

（六）保障性住房準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)不健全

總體而言，我國(guó)在保障性住房準(zhǔn)入退出機(jī)制方面存在三個(gè)不足：一是收入劃分標(biāo)準(zhǔn)不明。我國(guó)保障性住房主要包括經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房?jī)深?，涉及到社?huì)中低收入兩類人群。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中低收入人群約占總?cè)丝?0%，對(duì)象寬泛，缺少定量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致準(zhǔn)入存在一些漏洞，使該享受的沒有享受到，不該享受的卻享受了。二是廉租住房缺少退出機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)保障性住房（廉租住房）基本沒有退出機(jī)制，某些地區(qū)制定有簡(jiǎn)單的退出機(jī)制，但也難于執(zhí)行到位。三是經(jīng)濟(jì)適用住房準(zhǔn)入退出機(jī)制不完善、執(zhí)行不到位。在個(gè)人信用體系和住房檔案不健全的情況下，經(jīng)濟(jì)適用住房資格審核容易流于形式，騙購(gòu)、轉(zhuǎn)讓獲利等現(xiàn)象使經(jīng)濟(jì)適用房制度的公平性受到質(zhì)疑。

二、重慶市長(zhǎng)壽區(qū)保障性住房建設(shè)的基本做法及成效

（一）基本做法

1.成立專業(yè)的國(guó)有獨(dú)資房地產(chǎn)開發(fā)公司負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)

為了做好保障性住房建設(shè)，2006年8月，重慶長(zhǎng)壽區(qū)成立了國(guó)有獨(dú)資房地產(chǎn)開發(fā)公司“重慶樂至置業(yè)發(fā)展公司”，負(fù)責(zé)長(zhǎng)壽區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房（含拆遷安置房）、定向銷售房（定向?yàn)椴疬w人員提供房源）、廉租房的開發(fā)和建設(shè)。公司成立后，對(duì)原有的《長(zhǎng)壽區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)選址規(guī)劃》進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，制定了《2008—2020年規(guī)劃》。根據(jù)公司規(guī)劃，在2020年前，將建設(shè)定向銷售住房、廉租房建筑面積達(dá)655萬平方米，基本滿足全區(qū)征地拆遷安置人員和中低收入家庭的居住需求。

2.地方投融資平臺(tái)公司加強(qiáng)建設(shè)資金籌集，落實(shí)保障性住房建設(shè)資金補(bǔ)貼

重慶長(zhǎng)壽區(qū)在建設(shè)保障性住房中，堅(jiān)持化工園區(qū)、晏家園區(qū)、長(zhǎng)壽湖委會(huì)、開投集團(tuán)等幾大片區(qū)業(yè)主在引進(jìn)項(xiàng)目、報(bào)送項(xiàng)目征地件時(shí)，必須同時(shí)報(bào)送保障性住房建設(shè)征地手續(xù)。長(zhǎng)壽區(qū)國(guó)土局和相關(guān)街鎮(zhèn)統(tǒng)籌同步實(shí)施拆遷。地方各大投融資平臺(tái)公司對(duì)保障性住房征地資金和建銷虧損補(bǔ)貼資金優(yōu)先考慮，優(yōu)先籌集，重點(diǎn)保障。重慶樂至公司將建銷虧損補(bǔ)貼資金測(cè)算的情況及時(shí)向幾大片區(qū)業(yè)主單位反饋。同時(shí)，各投融資平臺(tái)公司按期落實(shí)支付給重慶樂至公司的保障性住房建設(shè)資金，及時(shí)調(diào)撥到位，確保定銷房建設(shè)順利推進(jìn)。

3.抓好規(guī)劃和選址，將保障性住房與商品房“混搭”建設(shè)，較好地利用了公共設(shè)施

為了防止大量保障性住房建設(shè)扎堆，出現(xiàn)“貧民窟”現(xiàn)象，重慶長(zhǎng)壽區(qū)保障性住房建設(shè)實(shí)行規(guī)劃、用地優(yōu)先，在城市新區(qū)拓展和園區(qū)項(xiàng)目引進(jìn)時(shí)，統(tǒng)籌考慮保障性住房建設(shè)用地，選址時(shí)堅(jiān)持中等偏上位置，對(duì)交通、環(huán)境、學(xué)校、醫(yī)院、綠化、購(gòu)物等配套進(jìn)行了充分考慮，與商品房建設(shè)“混搭”，讓保障性住房住戶與商品房住戶有機(jī)融合，均能享受公共服務(wù)，避免形成新的“貧民窟”，使其能夠較好地享受各項(xiàng)公共設(shè)施福利。

（二）保障性住房建設(shè)成效明顯

一是定向?yàn)椴疬w人員提供定銷房，有效解決了拆遷人員住房困難。近4年來，先后開工建設(shè)保障性住房184萬平方米，其中，2006年建設(shè)7萬平方米，2007年25萬平方米，2008年30萬平方米，2009年新開工建筑面積82萬平方米。其中，定向銷售住房建設(shè)面積75萬平方米，提供房屋7 539套；廉租房建設(shè)面積7.2萬平方米，提供房屋1 451套。2010年，重慶長(zhǎng)壽區(qū)開工保障性住房總建筑面積達(dá)200萬平方米，投資總額達(dá)35億元，并將完成120萬平方米房屋銷售和3.5萬余人的選房安置。預(yù)計(jì)未來2年內(nèi)正在開工建設(shè)和竣工的定銷保障性住房總計(jì)達(dá)300萬平方米，將解決6萬中低收入人群的居住困難。

二是廉租保障性住房建設(shè)加快，較好地解決低收入人群居住困難，截至2010年8月，實(shí)施城市雙困難家庭廉租住房保障947戶，其中，租金核減564戶，租金補(bǔ)貼164戶，實(shí)物配租219戶。2010年已開工建設(shè)廉租住房13萬平方米，2 778套，總投資2.4億元，建成后可解決8 000人住房問題。根據(jù)規(guī)劃，未來2年還將再建設(shè)13萬平方米，以解決近萬低收入人群的居住困難。

三是加強(qiáng)公共租賃房建設(shè)，進(jìn)一步完善住房供應(yīng)體系。根據(jù)計(jì)劃，未來3年，將啟動(dòng)公共租賃房100萬平方米，約2萬套，可以解決城市5萬中低收入階層住房困難，其中，2010年啟動(dòng)40萬平方米，2011年啟動(dòng)35萬平方米，2012年啟動(dòng)25萬平方米。

三、加強(qiáng)保障性住房建設(shè)的政策建議

（一）加強(qiáng)住房保障性法律法規(guī)建設(shè)，建立專門的保障性住房管理機(jī)構(gòu)

借鑒國(guó)外保障性住房立法經(jīng)驗(yàn)，建立完善的法律法規(guī)體系，使保障性住房主體、責(zé)任、實(shí)施方式、水平、標(biāo)準(zhǔn)等問題能夠有法可依。明確規(guī)定政府在建設(shè)保障性住房中的主體地位，明確中央和地方政府職責(zé)劃分。同時(shí)，在省（市）建立專門的保障性住房管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)保障性住房的投資、建設(shè)、管理，主要負(fù)責(zé)編制年度計(jì)劃、核定受理保障額度，對(duì)下級(jí)保障性住房給予協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)。各區(qū)（市）縣可相應(yīng)設(shè)立住房保障辦公室，主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)保障性住房一系列工作。將街道辦事處納入住房保障部門，負(fù)責(zé)街道低收入家庭基本住房保障的公告、復(fù)核等日常工作，并做好社會(huì)保障部門、公安部門、民政部門、居委會(huì)、物業(yè)管理公司和上級(jí)相關(guān)部門的聯(lián)系與協(xié)調(diào)工作。

（二）建立多元化融資渠道，多渠道籌集資金

將保障性住房列入公共財(cái)政預(yù)算，按照中央、省、市縣財(cái)政體制，以中央和省級(jí)財(cái)政為主，確定各級(jí)財(cái)政投入比例。提高土地出讓金凈收益用于保障性住房建設(shè)比例。建立國(guó)家和省級(jí)住房保障基金，對(duì)地方政府住房保障的投資給予貼息或轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)中西部等困難地區(qū)住房保障的財(cái)政支持力度，改進(jìn)和完善中央補(bǔ)助資金的下達(dá)方式，調(diào)動(dòng)地方政府在增加保障性住房方面投資的積極性。引入房地產(chǎn)投資信托基金，對(duì)參與廉租房建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的房地產(chǎn)信托投資基金給予財(cái)政補(bǔ)貼或減免投資者所得稅。結(jié)合我國(guó)屬于高儲(chǔ)蓄率的實(shí)際情況，可以考慮，借鑒國(guó)外做法，發(fā)行廉租房建設(shè)政府債券、住房彩票等做法，向社會(huì)籌集資金。

（三）結(jié)合實(shí)際，加大保障性住房的金融支持力度

各金融機(jī)構(gòu)總行要結(jié)合實(shí)際，制定支持保障性住房建設(shè)的工作方案和實(shí)施細(xì)則，將保障性住房建設(shè)納入信貸投向傾斜和支持對(duì)象，進(jìn)一步加大對(duì)符合條件的普通商品住房、限價(jià)商品住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的信貸支持力度，積極向符合條件的城市、國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目提供貸款支持，在抵押融資方面予以適當(dāng)政策傾斜。同時(shí)，可以考慮加大政策性銀行的扶持力度，由國(guó)家開發(fā)銀行或者農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目給予相應(yīng)支持。建立政策性的住房保障體系，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足，實(shí)行稅收減免等優(yōu)惠的政策，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)參與面向中低收入群體的住房金融業(yè)務(wù)，提高金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的積極性。

（四）建立住房公積金全國(guó)運(yùn)營(yíng)中心，利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)

可以考慮修正現(xiàn)行的《住房公積金管理?xiàng)l例》中不允許開展“對(duì)公貸款”條款，允許住房公積金管理中心利用閑置資金開展“對(duì)公貸款”，限定該貸款用途為支持保障性住房建設(shè)，掃除法律法規(guī)障礙?？梢钥紤]建立住房公積金全國(guó)運(yùn)營(yíng)中心，將各地住房公積金管理中心閑置資金或沉淀資金全部匯總到運(yùn)營(yíng)中心，運(yùn)營(yíng)中心以集中委托或購(gòu)買政府債券的形式將公積金轉(zhuǎn)化為專項(xiàng)投資基金，由專業(yè)性的投資管理公司統(tǒng)一運(yùn)作“對(duì)公貸款”，進(jìn)一步提高專業(yè)性和獨(dú)立性，避免以前呆賬、壞賬和被挪用等現(xiàn)象出現(xiàn)。營(yíng)運(yùn)中心對(duì)各地住房公積金管理沉淀資金實(shí)行專項(xiàng)賬戶管理，地方貸款的額度以其專項(xiàng)賬戶余額的一定倍數(shù)為限，兼顧了地方利益。

（五）不斷創(chuàng)新保障性住房品種，盡量使各收入層次的居民都能得到相應(yīng)的住房。

自經(jīng)濟(jì)適用房政策由面向城鎮(zhèn)中低收入家庭調(diào)整為面向城鎮(zhèn)低收入家庭后，各省市重新構(gòu)架保障性住房建設(shè)舉措，大力推進(jìn)廉租房建設(shè)。可以適時(shí)推出限價(jià)商品房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)租賃房等保障性住房新產(chǎn)品，可以考慮由中央財(cái)政和省市級(jí)財(cái)政對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的拆遷安置住房項(xiàng)目實(shí)行差別化支持政策，盡量使各收入層次的居民都能得到相應(yīng)的住房。

（六）建立良好的保障性住房準(zhǔn)入退出機(jī)制，確保應(yīng)保盡保

科學(xué)劃分家庭收入水平，明確低收入群體住房保障政策的保障范圍。同時(shí)，建立嚴(yán)格的審查、登記及征詢制度，甄別受保申請(qǐng)家庭的真實(shí)收入水平；建立、完善住房檔案系統(tǒng)，健全個(gè)人信用系統(tǒng)，認(rèn)真執(zhí)行身份資格認(rèn)證制度?？煽紤]，建立民政、人保、稅務(wù)、房管、人行等部門聯(lián)網(wǎng)的“居民收入狀況核對(duì)系統(tǒng)”，可以直接查看申請(qǐng)家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記等信息，從而了解申請(qǐng)家庭實(shí)際收入狀況，對(duì)弄虛作假的，實(shí)行一定的懲罰措施。同時(shí)，對(duì)于不符合保障性住房條件的要建立嚴(yán)格的退出機(jī)制，采取如實(shí)物配租、租金補(bǔ)貼、租金減免等措施保證不符合條件者及時(shí)退出，對(duì)主動(dòng)退出的可以采取提供低息貸款購(gòu)房、購(gòu)房稅費(fèi)減免等優(yōu)惠購(gòu)房措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)其主動(dòng)退出。

（七）將保障性住房建設(shè)納入對(duì)地方政府的考核，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

從博弈論的角度看，中央政府應(yīng)建立保障性住房建設(shè)激勵(lì)機(jī)制，可考慮將保障性住房的建設(shè)納入到地方官員考核的指標(biāo)體系當(dāng)中，強(qiáng)化問責(zé)。地方政府要將保障性住房建設(shè)和配套資金任務(wù)納入政府年度實(shí)施項(xiàng)目，年初制定計(jì)劃，明確部門責(zé)任；年中進(jìn)行檢查，加強(qiáng)督促指導(dǎo)；年末實(shí)行考核，確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

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