保障性住房建設的困境及實踐研究

摘要：在分析制約保障性住房建設因素的基礎上，主要對重慶市長壽區保障性住房的做法、采取的模式、取得的成效進行介紹，以提供借鑒，并結合實際，提出加強完善保障性住房的相關政策建議。

關鍵詞：保障性住房；建設；資金；房價；低收入

中圖分類號：F299.27 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）05－０058－03

引言

近年來，特別是2008年以來，我國房價快速上漲，住房問題成為廣大居民特別是低收入困難群體和被征地拆遷人員極為關注的話題。為改善低收入群體居住條件，實現“住有所居”，國家出臺了一系列措施，全國各地也加大保障性住房建設力度。重慶市長壽區于2006年8月成立了專門的國有獨資房地產開發公司負責保障性住房建設，取得了較好效果。同時，調查發現，保障性住房建設中也存在保障性住房立法滯后、保障性住房保障范圍過窄、資金缺口較大等制約因素，亟待解決。

一、保障性住房建設存在的六大制約因素

（一）保障性住房立法滯后，大多沒有建立專門的管理機構

目前，隨著社會的發展，我國已經建立起了廉租房、經濟適用房、限價房、公積金管理制定等住房保障制度，但都屬于規章、制度之類，缺乏住房保障法律支持。同時，雖然我國如長沙、大連、重慶等地方先后建立了專門的保障性住房管理機構，但就全國而言，大多地方還沒有建立專門的保障性住房管理機構，更談不上將保障性住房管理機構延伸至下級機構，在當前房價快速上漲時期，建立專門的保障性住房管理機構顯得特別重要。

（二）保障性住房建設資金缺口較大

資金是社會保障性住房政策成功與否的關鍵因素，受一定時期經濟社會發展水平限制，尤其是政府公共財力的限制，因此，資金來源是保障性住房建設面臨的重要問題。從全國看，2009年保障性住房建設計劃投入1 676億元。截至2009年8月底，中央安排保障性住房建設資金下達471億元，占預算的95.5%；地方保障性住房建設完成投資394.9億元，完成率為23.6%。以重慶長壽區為例，長壽區近年來對保障性住房建設的支持力度不斷加大，但保障性住房建設資金缺口仍較大。預計，2010—2011年，長壽區計劃新建保障性住房項目7個，總建筑面積達150萬平方米，計劃投資總額約35億元，資金缺口約為23億元，占計劃投資總額的66%。其中，2010年新建保障性住房和續建保障性住房將投入約21億元，資金缺口約12億元，占當年計劃投資總額的57%。

（三）市（縣）級地方對保障性住房建設項目的財政補貼和配套資金未能及時到位

以重慶轄區豐都縣、墊江縣、武隆縣、石柱縣、彭水縣為例，以上五縣2008年財政配套資金到位837萬元，占應配套資金的59.6%，2009年廉政房財政配套資金到位2 286萬元，僅占應配套資金的20.2%。以重慶長壽區為例，2009年9月起，長壽區施行新的《重慶市長壽區廉租住房保障實施辦法（試行）》和《重慶市長壽區廉租住房保障實施細則（試行）》，《廉租住房保障資金管理辦法》（財綜[2007]64號）也對廉租住房保障資金籌措渠道進行了規定。①但了解，目前長壽區廉租房建設資金的既有來源中，中央財政與省（市）級財政保障資金能夠及時到位（目前的補助標準為中央級財政補助400元/畝，重慶市級財政補助200元/畝），但區級地方政府的財政補貼和配套資金往往由于各種原因“捉襟見肘”未能及時到位。

（四）保障性住房保障范圍過窄，部分具有保障性質的住房建設未納入中央財政支持補貼范圍

保障性住房是政府對中低收入家庭提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房，通常是指根據國家政策以及法律法規的規定，由政府統一規劃、統籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房。目前，我國主要將廉租房、經濟適用房、國有林區、墾區、城市和國有工礦棚戶區改造等納入保障性住房支持范圍。根據目前的規定和各地做法，保障性住房的分配主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，然而隨著社會的轉型，進城務工人員、城鄉結合部且土地被征的農民也是不可忽視的新住房弱勢群體。

據調查，我國目前對于各地征地拆遷后的定向安置房屋建設均未納入中央和省（市）財政支持范圍。以重慶長壽區為例，隨著城鎮化快速發展，特別是重慶長壽近年來工業化進程不斷加快，征地拆遷涉及到的農民近5萬人，占長壽區90萬人的5.5%，這部分農民大多無技術、無知識、無賴以生存的土地，雖然拆遷時對其進行了一定補償，但面對當前如此快速上漲的房價顯得太少。妥善地對其進行征地拆遷安置，尤其是對農戶的拆遷住房安置，仍然是具有一定的住房保障性質。

（五）保障性住房銀行融資抵押不足

目前，重慶長壽保障性住房資金除財政補貼外，主要靠銀行抵押貸款融資。據調查，向銀行融資的抵押物一般用現有保障性住房建設用地，面臨抵押物不足的瓶頸。主要原因：一是公司建設用地存量少；二是由于廉租住房土地抵押評估程序和方法與普通商品房用地抵押評估程序和方法無異，可貸資金僅為建設用地市場價格的50%～55%；三是近年來政府投資項目較多，融資需求較大，抵押物是眾相爭取的“香饃饃”，加之當前政府投融資平臺信貸較為收緊，很難從政府投融資平臺爭取到其他用于融資的抵押物。

（六）保障性住房準入退出標準不健全

總體而言，我國在保障性住房準入退出機制方面存在三個不足：一是收入劃分標準不明。我國保障性住房主要包括經濟適用住房和廉租住房兩類，涉及到社會中低收入兩類人群。據不完全統計，中低收入人群約占總人口40%，對象寬泛，缺少定量標準，導致準入存在一些漏洞，使該享受的沒有享受到，不該享受的卻享受了。二是廉租住房缺少退出機制。當前我國保障性住房（廉租住房）基本沒有退出機制，某些地區制定有簡單的退出機制，但也難于執行到位。三是經濟適用住房準入退出機制不完善、執行不到位。在個人信用體系和住房檔案不健全的情況下，經濟適用住房資格審核容易流于形式，騙購、轉讓獲利等現象使經濟適用房制度的公平性受到質疑。

二、重慶市長壽區保障性住房建設的基本做法及成效

（一）基本做法

1.成立專業的國有獨資房地產開發公司負責保障性住房建設

為了做好保障性住房建設，2006年8月，重慶長壽區成立了國有獨資房地產開發公司“重慶樂至置業發展公司”，負責長壽區經濟適用房（含拆遷安置房）、定向銷售房（定向為拆遷人員提供房源）、廉租房的開發和建設。公司成立后，對原有的《長壽區經濟適用房建設選址規劃》進行了補充和完善，制定了《2008—2020年規劃》。根據公司規劃，在2020年前，將建設定向銷售住房、廉租房建筑面積達655萬平方米，基本滿足全區征地拆遷安置人員和中低收入家庭的居住需求。

2.地方投融資平臺公司加強建設資金籌集，落實保障性住房建設資金補貼

重慶長壽區在建設保障性住房中，堅持化工園區、晏家園區、長壽湖委會、開投集團等幾大片區業主在引進項目、報送項目征地件時，必須同時報送保障性住房建設征地手續。長壽區國土局和相關街鎮統籌同步實施拆遷。地方各大投融資平臺公司對保障性住房征地資金和建銷虧損補貼資金優先考慮，優先籌集，重點保障。重慶樂至公司將建銷虧損補貼資金測算的情況及時向幾大片區業主單位反饋。同時，各投融資平臺公司按期落實支付給重慶樂至公司的保障性住房建設資金，及時調撥到位，確保定銷房建設順利推進。

3.抓好規劃和選址，將保障性住房與商品房“混搭”建設，較好地利用了公共設施

為了防止大量保障性住房建設扎堆，出現“貧民窟”現象，重慶長壽區保障性住房建設實行規劃、用地優先，在城市新區拓展和園區項目引進時，統籌考慮保障性住房建設用地，選址時堅持中等偏上位置，對交通、環境、學校、醫院、綠化、購物等配套進行了充分考慮，與商品房建設“混搭”，讓保障性住房住戶與商品房住戶有機融合，均能享受公共服務，避免形成新的“貧民窟”，使其能夠較好地享受各項公共設施福利。

（二）保障性住房建設成效明顯

一是定向為拆遷人員提供定銷房，有效解決了拆遷人員住房困難。近4年來，先后開工建設保障性住房184萬平方米，其中，2006年建設7萬平方米，2007年25萬平方米，2008年30萬平方米，2009年新開工建筑面積82萬平方米。其中，定向銷售住房建設面積75萬平方米，提供房屋7 539套；廉租房建設面積7.2萬平方米，提供房屋1 451套。2010年，重慶長壽區開工保障性住房總建筑面積達200萬平方米，投資總額達35億元，并將完成120萬平方米房屋銷售和3.5萬余人的選房安置。預計未來2年內正在開工建設和竣工的定銷保障性住房總計達300萬平方米，將解決6萬中低收入人群的居住困難。

二是廉租保障性住房建設加快，較好地解決低收入人群居住困難，截至2010年8月，實施城市雙困難家庭廉租住房保障947戶，其中，租金核減564戶，租金補貼164戶，實物配租219戶。2010年已開工建設廉租住房13萬平方米，2 778套，總投資2.4億元，建成后可解決8 000人住房問題。根據規劃，未來2年還將再建設13萬平方米，以解決近萬低收入人群的居住困難。

三是加強公共租賃房建設，進一步完善住房供應體系。根據計劃，未來3年，將啟動公共租賃房100萬平方米，約2萬套，可以解決城市5萬中低收入階層住房困難，其中，2010年啟動40萬平方米，2011年啟動35萬平方米，2012年啟動25萬平方米。

三、加強保障性住房建設的政策建議

（一）加強住房保障性法律法規建設，建立專門的保障性住房管理機構

借鑒國外保障性住房立法經驗，建立完善的法律法規體系，使保障性住房主體、責任、實施方式、水平、標準等問題能夠有法可依。明確規定政府在建設保障性住房中的主體地位，明確中央和地方政府職責劃分。同時，在省（市）建立專門的保障性住房管理機構，全面負責保障性住房的投資、建設、管理，主要負責編制年度計劃、核定受理保障額度，對下級保障性住房給予協調、指導和服務。各區（市）縣可相應設立住房保障辦公室，主要負責本轄區保障性住房一系列工作。將街道辦事處納入住房保障部門，負責街道低收入家庭基本住房保障的公告、復核等日常工作，并做好社會保障部門、公安部門、民政部門、居委會、物業管理公司和上級相關部門的聯系與協調工作。

（二）建立多元化融資渠道，多渠道籌集資金

將保障性住房列入公共財政預算，按照中央、省、市縣財政體制，以中央和省級財政為主，確定各級財政投入比例。提高土地出讓金凈收益用于保障性住房建設比例。建立國家和省級住房保障基金，對地方政府住房保障的投資給予貼息或轉移支付，加大對中西部等困難地區住房保障的財政支持力度，改進和完善中央補助資金的下達方式，調動地方政府在增加保障性住房方面投資的積極性。引入房地產投資信托基金，對參與廉租房建設和經營的房地產信托投資基金給予財政補貼或減免投資者所得稅。結合我國屬于高儲蓄率的實際情況，可以考慮，借鑒國外做法，發行廉租房建設政府債券、住房彩票等做法，向社會籌集資金。

（三）結合實際，加大保障性住房的金融支持力度

各金融機構總行要結合實際，制定支持保障性住房建設的工作方案和實施細則，將保障性住房建設納入信貸投向傾斜和支持對象，進一步加大對符合條件的普通商品住房、限價商品住房、公共租賃住房、經濟適用住房、廉租住房、城市和國有工礦棚戶區改造項目的信貸支持力度，積極向符合條件的城市、國有工礦棚戶區改造項目提供貸款支持，在抵押融資方面予以適當政策傾斜。同時，可以考慮加大政策性銀行的扶持力度，由國家開發銀行或者農業發展銀行對保障性住房建設項目給予相應支持。建立政策性的住房保障體系，彌補市場機制不足，實行稅收減免等優惠的政策，鼓勵各類金融機構參與面向中低收入群體的住房金融業務，提高金融機構發放貸款的積極性。

（四）建立住房公積金全國運營中心，利用住房公積金貸款支持保障性住房建設

可以考慮修正現行的《住房公積金管理條例》中不允許開展“對公貸款”條款，允許住房公積金管理中心利用閑置資金開展“對公貸款”，限定該貸款用途為支持保障性住房建設，掃除法律法規障礙。可以考慮建立住房公積金全國運營中心，將各地住房公積金管理中心閑置資金或沉淀資金全部匯總到運營中心，運營中心以集中委托或購買政府債券的形式將公積金轉化為專項投資基金，由專業性的投資管理公司統一運作“對公貸款”，進一步提高專業性和獨立性，避免以前呆賬、壞賬和被挪用等現象出現。營運中心對各地住房公積金管理沉淀資金實行專項賬戶管理，地方貸款的額度以其專項賬戶余額的一定倍數為限，兼顧了地方利益。

（五）不斷創新保障性住房品種，盡量使各收入層次的居民都能得到相應的住房。

自經濟適用房政策由面向城鎮中低收入家庭調整為面向城鎮低收入家庭后，各省市重新構架保障性住房建設舉措，大力推進廉租房建設。可以適時推出限價商品房、公共租賃房、經濟租賃房等保障性住房新產品，可以考慮由中央財政和省市級財政對中西部欠發達地區的拆遷安置住房項目實行差別化支持政策，盡量使各收入層次的居民都能得到相應的住房。

（六）建立良好的保障性住房準入退出機制，確保應保盡保

科學劃分家庭收入水平，明確低收入群體住房保障政策的保障范圍。同時，建立嚴格的審查、登記及征詢制度，甄別受保申請家庭的真實收入水平；建立、完善住房檔案系統，健全個人信用系統，認真執行身份資格認證制度。可考慮，建立民政、人保、稅務、房管、人行等部門聯網的“居民收入狀況核對系統”，可以直接查看申請家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產登記等信息，從而了解申請家庭實際收入狀況，對弄虛作假的，實行一定的懲罰措施。同時，對于不符合保障性住房條件的要建立嚴格的退出機制，采取如實物配租、租金補貼、租金減免等措施保證不符合條件者及時退出，對主動退出的可以采取提供低息貸款購房、購房稅費減免等優惠購房措施，引導和鼓勵其主動退出。

（七）將保障性住房建設納入對地方政府的考核，強化責任落實

從博弈論的角度看，中央政府應建立保障性住房建設激勵機制，可考慮將保障性住房的建設納入到地方官員考核的指標體系當中，強化問責。地方政府要將保障性住房建設和配套資金任務納入政府年度實施項目，年初制定計劃，明確部門責任；年中進行檢查，加強督促指導；年末實行考核，確保政策目標實現。

參考文獻：

[1] 張道航.借鑒國外經驗完善住房保障體制[J].行政管理改革，2010，（4）.

[2] 譚學良，李燦.完善保障性住房體系取向下的政府激勵機制改革探討[J].管理世界，2009，（5）.

[3] 馬智利，呂銘友.西南地區城市保障性住房運行機制及其改進[J].重慶社會科學，2010，（1）.

[4] 蘇多永，施允鵬.住房公積金支持保障性住房建設的原因分析與框架設計[J].房地產評估，2010，（4）.