我國碳稅制度要素設計研究

摘 要：碳稅是實現節能減排和保護環境的有效政策手段，我國在確立碳稅制度框架時，可以借鑒國外的碳稅經驗，通過降低能源稅稅收負擔和開征碳稅相結合的方式來實現從原有相關稅種過渡到碳稅的制度轉換過程。在綜合比較碳稅制度運行時的經濟效率和行政效率的基礎上，進一步確立最優的碳稅課稅主體、課稅環節、稅率及稅收用途，這些碳稅制度要素的研究對構建我國的綠色稅收制度具有重要啟示。

關鍵詞：碳稅；課稅主體；稅率；稅收負擔

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：1003—7217(2011)01—0069—04

隨著溫室效應對自然生態系統和經濟社會帶來的負面影響的加劇，加強政府應對氣候變化的能力建設、實現經濟和環境的可持續發展成為了各國在發展經濟和推進各項改革過程中首要問題。我國政府已經制定了2020年控制溫室氣體排放的行動目標，提出到2020年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％，并作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃。2010年3月召開的兩會期間，溫家寶總理再一次闡明我國的立場，在遵循“共同但有區別的責任”原則下繼續同世界各國一道推進應對氣候變化的進程。節能減排是我國政府當前和今后工作的重點。碳稅作為實現節能減排的有力政策手段和保護環境的有效經濟措施，將成為我國應對氣候變化中的重要政策工具。因此，碳稅制度框架的研究對于構建我國綠色稅收制度體系以及深化稅制改革都具有重要意義。

一、碳稅引入方式的選擇

碳稅引入方式的選擇是一國實施碳稅時考慮的第一個環節，也是最為關鍵的環節，因為碳稅引入方式直接影響到納稅人的稅收負擔、稅收中性、稅制能否順利推行等重要問題。碳稅引入方式問題的核心在于碳稅與原有能源類稅種的協調問題。

碳稅最初是由北歐5國在1990～1992年引入。此后，為了達到京都議定書的減排目標，德國和意大利，英國相繼在1999年和2001年引入了碳稅。在引入碳稅過程中，如何協調碳稅與原有能源類相關稅種之間的關系，對于順利推進碳稅制度起到了至關重要的作用。從歐洲國家碳稅實施經驗來看，處理碳稅與原有能源類稅種的模式主要有：一是荷蘭模式，在沒有改變原有稅制結構的前提下引入碳稅；二是英國模式，在原有稅制的課稅對象范圍之外引入碳稅；三是芬蘭·瑞典·丹麥模式，原有能源類稅種實行減稅政策的同時引入碳稅；四是挪威模式，提高原有能源類稅種稅率的同時引入碳稅；五是意大利·德國模式，以增加原有能源類稅種課稅對象范圍的方式實施稅制的綠化。以下就五種不同模式的特點及制度操作的具體過程進行分析。

(一)荷蘭模式

荷蘭模式是不改變原有稅制體系的前提下追加碳稅。在具體實踐中可以分為兩種類型：一是依據各種化石燃料的碳含量確定稅率的純粹碳稅方式；二是原有的各種化石燃料的稅率低于按照碳稅標準確定的稅率時，增加稅率較低的化石燃料或將不在課稅范圍之內的化石燃料納入碳稅體系的方式。

(二)英國模式

英國是通過擴大原有能源類稅種的課稅對象范圍來確定碳稅，即將原有能源類稅種課稅對象以外的化石燃料納入到碳稅課征范圍之內，這實質上與第一種模式——荷蘭模式中的后一種情況相同。除了對沒有納入課稅范圍之內的零稅率的化石燃料實行碳稅制度以外，這種模式有時還將原有稅制中稅率低于碳稅稅率標準的化石燃料納入課稅范圍。對于不在原有能源類稅制課稅范圍之內的化石燃料而言，因稅率較低或為零，因此適度提高此類化石燃料的課稅比例、增加稅收負擔來達到抑制溫室氣體排放的目的。

(三)芬蘭等國模式

芬蘭、瑞典、丹麥等國家對原有能源類稅種采取減稅措施的同時引入碳稅。具體而言，該模式通過降低原有稅制中用于交通運輸的化石燃料稅率，同時實行以碳含量多寡為課稅標準的新稅(純粹的碳稅)的方法。比如，瑞典將原有能源類稅種的稅率降低了1／2以后引入了所謂的純粹碳稅。采取此種模式一般面臨如下難題，即改革后的稅制是中立型的還是增稅型的。對于瑞典的改革而言，碳稅改革實質上屬于增稅的情形。從碳稅要實現的節能減排目標來看，應該實行增稅型的稅制改革方案。

(四)挪威模式

挪威采取的是提高原有能源類稅種的稅率的同時引入碳稅的模式，按照溫室氣體減排目標對原有能源類稅種實施增稅改革。具體做法是依據碳含有量設定課稅標準后，提高原有課稅對象中稅率低于碳稅制度標準的化石燃料的稅率。

(五)德國等國模式

德國和意大利通過采取原有稅種實施增稅的同時擴大課稅對象范圍的方式強化了稅制的溫室氣體減排效應。這種方式的目的在于提高原有稅種的稅率來達到抑制溫室效應。在德國，除了此項措施以外還開征了電稅，德國模式的優點是可以全面利用原有能源類稅種的稅制體系。

對于我國而言，引入碳稅的初期階段應采取第三種模式——芬蘭模式，即降低原有能源類稅種稅率的同時引入碳稅的方式。因為，采取第一(荷蘭模式)和第四種(挪威)模式，會增加能源類產品的稅收負擔，而能源類產品是經濟建設的基礎產品，價格的變動對其它行業產生重大影響，采用第二種模式(英國模式)會使稅制過于復雜。第五種模式(德國等國家模式)實質上是稅制的綠化問題，這種模式要求原有稅制本身有一定的節能減排的功能，如果原有稅制設置不合理或不符合節能減排的動態要求，那么抑制溫室效應的作用不會理想。

二、課稅主體的選擇

按照傳統的理論，承擔環境保護責任的主體為中央政府，但隨著環境污染問題日益嚴峻，地方政府的作用變得越來越重要。對于地方政府而言，靈活運用稅收這一抑制大氣污染·水污染的經濟性手段的同時，為大氣凈化，下水道修復。產業廢棄物處理等環境保護建設籌集足夠的財源則成為了重要的政策課題。因此，在理清環境保護的責任主體的同時，進一步深入探討碳稅的最佳課稅主體一中央和地方政府一是十分必要的。

根據財政聯邦主義或政府間財政關系等傳統經濟理論，溫室效應等環境污染問題超越一個地區、一國邊境而對其它地區或其它國家產生負外部效應時，按照負外部性的大小和波及的范圍，地方政府、中央政府乃至國際社會都要負相應的責任。但國家承擔的責任應大于地方政府的責任，國際機構承擔的責任更應該大于某一個國家消除負外部性的責任。按照此種觀點，以削減二氧化碳排放量為目的而課征的碳稅應由中央一級政府統一征收，而不能由地方政府來課征。但是，在信息完全公開的前提下，一個國家全部二氧化碳排放量對每一個地方政府造成的環境污染或損害程度不相等時，國稅這種方式即中央政府統一征收的碳稅不可能達到最佳的資源配置狀態。因此，國家應制定出適應每一個地方政府的不同稅率。這就意味著，在引入屬于中央稅范疇的碳稅的同時，針對不同的二氧化碳排放量，每一個地方政府應配套地制定出不同的地方碳稅方案。

此外，按照環境污染中的最佳防御主體責任原則，污染防治的任務應由能夠以最小的社會成本達到最佳污染治理目標的主體來承擔。因此，對于電、燃氣等能源產品的消費活動而言，家庭或單個消費者是最佳污染防御主體，而課稅任務也應由與普通消費者關系最為密切的基層的地方政府承擔。

綜上所述，為了提高碳稅制度運行的經濟效率和行政效率，盡量降低制度操作過程中的經濟成本，碳稅應由中央和地方政府共同管理，即碳稅應成為中央政府和地方政府的共享稅，其收入可以按照5：5或6：4的比例來劃分，從而提高地方政府對環境治理和稅收管理的積極性。

三、課稅環節的選擇

化石燃料從開采到加工再到最終消費，要經過多個流通環節，課稅環節的不同選擇對納稅人及生產經營活動都會產生影響。因此，合理設定課稅環節是碳稅制度設計中的重要問題。

對于化石燃料而言，課稅環節可以分為最上游、上游、下游三個環節。最上游課稅指燃料的開采階段或進口階段課稅；上游課稅指能源產品生產、加工環節課稅；下游課稅指消費者最終消費能源產品時課稅。表1分析了我國稅制中不同課稅階段涉及的化石燃料的稅種及課稅對象。

對于汽油、輕油等用于交通的化石燃料而言，課稅環節應設置在下游，這可以有效起到增加消費者的支出負擔的作用。但是對于重油、石油、煤炭、天然氣等作為中間投入品的化石燃料而言，課稅環節設在上游環節才能起到增加企業的短期成本負擔的作用。碳稅制度設計中可以選擇的三種課稅環節可詳見表2。

但是，依據碳稅引入方式的不同，課稅環節也應發生相應的變化。如果采用荷蘭模式，即在不改變原有稅制的前提下引入碳稅，那么最好是以對上游課稅的石油稅為基礎，包括煤炭，對能源進口階段乃至開采階段都征收碳稅。如果采用英國模式，最好也對處在生產流通上游的企業課稅。對于芬蘭、瑞典等國家碳稅模式而言，新增加的課稅對象應在最終消費環節納稅，但是，如果采用德國模式，即提高原有能源類稅種的稅率的方式，只需要繼續利用原有的稅收體系，因此沒有必要探討課稅環節的設計問題。

綜上所述，按照化石燃料生產、流通的不同階段設置課稅環節，但課稅環節的設置中應遵循的原則是，碳稅的稅收負擔應落在能源的最終消費者身上。

四、稅率的選擇

確定碳稅的稅率是一個很復雜的問題。它涉及稅率形式和稅率高低兩方面。稅率形式有比例稅率、定額稅率和累進稅率等。因環境污染是與產品的生產、消費的數量相關的函數，而非與價值相關的函數，因此，碳稅宜采用定額稅率的形式。此外，碳稅稅率形式與計稅依據即稅基密切相關。根據目前各國實施的二氧化碳減排相關稅種的稅基設置來看，碳稅稅率的確立模式主要有三種：一是純粹的碳稅，根據每種燃料的含碳量確定稅率；二是二氧化碳稅，根據每噸二氧化碳排放量征收，以一噸碳等于3.67噸二氧化碳進行換算，將二氧化碳稅轉換為碳稅；三是能源稅，根據消費的能源量來確定稅率并征收，相對于純粹的碳稅和二氧化碳稅，能源稅的課稅對象更廣泛，包括核能和可再生能源。

在稅率高低問題上，如果稅率過低，起不到彌補污染造成的社會成本抵消作用；如果稅率過高，會增加納稅人的負擔，降低資源配置效率。在具體設計稅率時，首先估算大氣污染造成的危害和長期性的二氧化碳減排費用，在此基礎上，建立私人成本與社會成本之間的比較模型，這樣才能比較準確的確定碳稅稅率水平。但是諸多環境要素無法進入市場交易，不能用價格來衡量私人經濟成本與社會環境成本，價格機制在環境問題中處于失靈狀態，計算環境成本既是關鍵也是難題。

表3反映了2009年英國、德國、法國、荷蘭、芬蘭、丹麥的汽油、輕油等化石燃料的碳稅稅率。從各國的碳稅經驗來看，汽油的碳稅稅率一般在2000人民幣／噸CO2以上，輕油碳稅稅率普遍比汽油低一些。

我國在制定碳稅稅率水平時，為了實現國務院制定的“到2020年我國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％”的目標，假設從2012年開始征收每一噸碳20元的碳稅，2020年實現減排45％。那么從2005～2020年的15年間平均每年的碳排放下降幅度為3個百分點，碳稅稅率應隨著減排幅度的增加而適當調整，各年的碳稅稅率如表4所示。

五、稅收用途的選擇

從國際經驗來看，碳稅收入有不同的歸屬。具體而言，按照稅收中性原則，有的將碳稅收入用于減少其他扭曲性的稅收；有的國家將碳稅收入列為專項支出項目，如環境基金等；有的則補貼到受碳稅制度影響較大的能源密集型企業或低收人群體；有的則作為一般的財政收入來源。這些不同的使用方式可以歸納為：一種是對碳稅收入沒有規定特別的用途，瑞典、挪威、芬蘭和荷蘭等國家就是將碳稅的全部收入作為政府的一般性預算收入，同時碳稅收入用來抵消所得稅等部分稅種減稅帶來的財政收入缺口。另一種是指定用途、?？顚Ｓ茫绲?，將碳稅收入全部返還或補貼給相關部門的勞動投入或節能投資等節能減排領域(公共天然氣和電力供熱系統的補貼)。

大多數實施碳稅的國家一般綜合運用上述方式。對于我國而言，碳稅收入應作為政府的一般性預算收入納入政府財政部門，這種做法有利于政府宏觀上把握和支配資金，科學合理的將更多資金投入到環境治理技術研發、經驗技術、人才培養等領域，從而盡早達到世界領先的環境治理水平，實現環境保護與經濟發展的雙贏。

(責任編輯：漆玲瓊)