基于系統性金融風險防范的銀行業監管制度改革的戰略思考

摘 要：宏觀審慎監管應視所有金融機構為一有機整體。銀行業系統性金融風險監管的核心是構建一個以宏觀審慎監管為基點的銀行業監管制度。在這一制度下，實行專業化監管和統一監管相結合。宏觀審慎監管制度的設計需要運用系統科學方法從制度建設和運行機制兩方面考慮。

關鍵詞：系統性金融風險；宏觀審慎監管；監管制度改革

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217(2011)01-0002-05

一、引言

2008年下半年爆發的自上個世紀三十年代以來最嚴重的國際金融危機，對各國銀行業監管是一場重大考驗。這次金融危機暴露出一些國家的銀行業監管制度在系統性金融風險防范方面存在嚴重缺陷。加強系統性金融風險防范已成為各國關注的焦點，為了保證我國銀行業的健康和可持續發展，對我國經濟建設繼續提供有力的支持，建立基于系統性金融風險防范的新型銀行業監管制度是當務之急。

這次金融危機說明美國金融體系一直存在巨大的系統性風險。導致美國次貸危機的主要原因有：低利率的貨幣政策、發達的金融衍生品市場、商業性金融機構風險管理機制不健全及其脆弱性、松化的金融監管。這其中最重要的原因是對系統性金融風險防范的忽視和宏觀審慎監管不足，長期以來，以美國聯邦儲備委員會主席格林斯潘為代表的宏觀金融管理高層過份堅持自由放任的思想，缺乏系統性金融風險監管的意識，信奉“最少的監管就是最好的監管”和“幾個監管者比一個好”的理念。在金融業實行混業經營又缺乏有效防火墻的情況下，低利率的房貸政策和金融衍生品市場的杠桿效應使泡沫迅速擴大，在這一宏觀審慎監管缺失的金融體系中，系統性金融風險引致大面積危機的爆發就在所難免。

國際金融危機也暴露出《巴塞爾資本協議II》的一些不足，其中突出的就是缺少防范系統性金融風險的監管框架。《巴塞爾資本協議II》強調了商業銀行風險的精細化管理，并提出了一攬子實施的方法和方案，這些方法是值得充分肯定并需要繼續推行的；但其忽略了在精細化計量條件下資產和風險對市場的高度敏感性，及其所導致的順周期效應，國際金融危機促使各國重新考量其金融監管制度的合理性和有效性，重新審視《巴塞爾資本協議Il》對商業銀行監管的要求。一些美歐國家監管當局紛紛提出重構金融監管框架，把防范系統性金融風險作為改革的主要目標。2010年7月21日，美國總統奧巴馬簽署了《多德一弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護法案》，標志著美國的金融監管體系正在發生重大改變，旨在防范系統性金融風險。巴塞爾委員會正在著手完善監管規則，已提出《增強銀行體系穩健性》和《流動性風險計量、標準和監測的國際框架》，簡稱《巴塞爾資本協議III》，2010年9月12日，27國已就該協議草案達成一致。《巴塞爾資本協議III》的正式頒布將對銀行業監管提出更高的要求，我國銀行業在這次危機中雖然基本上保持了平穩運行，但是我國銀行業監管制度建立的時間比較短，相關的工作基礎比較薄弱，金融業對外開放程度不高，在系統性金融風險防范方面存在諸多不足。我國應以美國金融危機為借鑒，改革現行的銀行業監管制度，提高系統性金融風險的防范能力。

二、相關文獻綜述

系統性金融風險通常是指金融風險從一個機構傳遞到多家機構、從一個市場蔓延到多個市場，從而使整個金融體系變得極為脆弱的可能性。系統性風險具有突發性、傳染性和外部性。在此次國際金融危機前，中央銀行和銀行監管的相關理論都沒有對系統性風險防范給予足夠的重視，而理論上的局限也導致了應對系統性風險的政策工具的缺乏，長期以來各國銀行監管機構普遍偏重于微觀審慎監管。金融危機表明僅僅偏重于微觀審慎監管已不足以防范系統性風險。與微觀審慎監管相對應的是宏觀審慎監管(macro-prudential Supervision)，早在20世紀80年代就出現在國際清算銀行(BIS)的公開文件中，它強調的是整個金融體系的系統性安全，通過制定全面的金融穩定性政策來預防危機的發生(BIS，1986)。亞洲金融危機發生后，國際貨幣基金組織(IMF)提出金融穩定評估規劃，為成員國提供其金融體系的穩定性評估，但宏觀審慎監管依然沒有受到足夠的重視，無論在研究還是實務層面的進展都比較緩慢。本次國際金融危機后，宏觀審慎監管才得到了廣泛關注和高度重視。

巴塞爾委員會主席、荷蘭中央銀行行長Nout.Wellink(2009)指出，未來監管體制安排的宏觀審慎取向還需要進一步加強和擴充，要投入更多資源用于研究金融機構之間關系以及機構與整個金融環境關系，監督和監管機構則應該力爭找到用有限的資源“反制”銀行業系統風險積聚的辦法。由美聯儲原主席保羅。沃爾克領導，歐洲央行行長特里謝、英格蘭銀行行長默文，金、薩默斯、克魯格曼、周小川等組成的30人小組發布了《金融改革報告：促進金融穩定的框架》，提出的第一條金融改革指導性原則就把審慎監管的根本目標定位于“維護穩健的金融體系，防范系統性風險”(30人小組，2009)。美國政府自2008年以來提出了三份金融監管改革方案：《現代金融監管構架改革藍圖》、《金融監管改革框架》和《金融監管改革：新基礎》。G20在倫敦峰會、匹茲堡峰會達成的共識也均把加強宏觀審慎監管作為重要內容，以保證金融體系的穩定。

在國際金融危機背景下，各國學者還從《巴塞爾資本協議II》人手對宏觀審慎監管進行了深入剖析，其中最受關注的就是監管資本、準備計提方式和公允價值核算的順周期性問題。根據G20金融穩定論壇(2008)的解釋，順周期是指金融部門與實體經濟之間動態的相互作用(正向反饋機制)，這種相互依存的作用關系會擴大經濟的周期性波動，并造成或加劇金融部門的不穩定性，眾多學者認為，現有監管規則的順周期效應加大了經濟波動，從而導致更大的風險(BernankeLown，1991；BlumHellwig，1995；GordyHowells’2006；]ean，2008)。關于監管資本的順周期性，Heid(2007)證明了《巴塞爾資本協議II》的順周期性確實存在，《巴塞爾資本協議II》相對于《巴塞爾資本協議I》大大提高了資本監管的風險敏感度。英國金融服務監管局的研究表明風險敏感性的提高必然伴隨著順周期性的增強。另外，銀行貸款違約損失準備金的計提方式和公允價值核算也可以導致顯著的順周期性。

針對監管制度導致的順周期性，G20金融穩定委員會(2009)提出如下建議：(1)修正現有的以VaR為基礎的風險評估方法，擴大壓力測試對于資本充足率的影響權重；(2)提早確認貸款損失；(3)監管部門需要對杠桿使用情況建立數量化的監督指標和約束機制；(4)改進巴塞爾協議的資本監管框架，建立動態準備金制度，在經濟上升周期中要求銀行保持更多數量和更高質量的資本金，而在經濟衰退期降低這一標準。

三、國際金融危機背景下的銀行業監管制度反思

本文以最近發生的國際金融危機為研究背景，從防范系統性金融風險的角度，對歐美發達國家的銀行業監管制度、《巴塞爾資本協議II》以及我國銀行業監管制度進行反思。

此次金融危機源于美國，并波及到其他發達國家和發展中國家。美國是世界最大的經濟強國，金融體系經過長期的發展和建設，已表現出相當的穩健性，金融機構的抗風險能力已達到相當的水準。近些年發生的東南亞金融危機、俄羅斯金融危機等對美國的金融機構影響很小。正因為有這種自信，美國于1999年11月正式頒布了《金融服務現代化法》，正式廢除金融業分業經營原則，重新回歸到金融業混業經營。1988年7月公布的《巴塞爾資本協議I》和2004年6月公布的《巴塞爾資本協議II》在很大程度上是按照美國商業銀行的監管標準設計的。但是；2008年9月爆發的國際金融危機就在于美國的金融體系出了大的問題。次級貸款產生于美國的銀行業機構，美國一些大的商業銀行包括花旗銀行、華盛頓互助銀行等也在這場危機中遭受了沉重的打擊，這是包括格林斯潘等美國金融精英們所始料未及的。英國女王也提出了疑問，為什么英國沒有一個經濟學家在這場國際金融危機爆發之前能夠預見或提出忠告，引來了經濟學家的深刻檢討。從整體上說，美國等發達國家的金融業在宏觀審慎監管方面存在重大缺陷，正是這些缺陷使系統性風險得以產生、積累、傳播并最終爆發。

《巴塞爾資本協議II》的出臺意在彌補1988年的《巴塞爾資本協議I》的不足，從微觀層面提供了更全面地處理銀行業風險的一攬子方案，反映了金融風險管理的最新成果；在處理信用風險方面，鼓勵銀行采用內部評級法；對操作風險和市場風險的處理和控制也提供了一套管理標準。《巴塞爾資本協議II》考慮了混業經營、資產證券化等金融發展所產生的影響，意在建立一個“精細計量和綜合管理”的銀行業風險控制體系。《巴塞爾資本協議II》在微觀審慎監管方面給予了重點關注，卻在宏觀審慎監管和防范系統性金融風險方面存在不足，本次金融危機暴露了這些缺陷。《巴塞爾資本協議II》的順周期性在金融危機爆發后遭到了業界的批評。

鑒于金融監管制度和措施的重大失誤是導致當前金融危機的根本原因，在上述對美歐銀行業監管制度和《巴塞爾資本協議II》反思的基礎上，以他國經驗教訓為鑒，分析我國現行的銀行監管制度框架，結合我國金融運行中存在的突出問題，特別是金融危機對我國銀行業的沖擊，進而分析我國銀行業監管制度在系統性金融風險防范方面的缺陷，是很有必要的。

系統性金融風險有其獨特的內涵、特性、成因、作用機制、傳導路徑和破壞金融運行的方式，建立銀行業系統性金融風險監管體系很有必要。考慮到系統性金融風險不僅與銀行業直接相關，還與證券業和保險業直接相關，因此，采用系統科學方法分析系統性金融風險的產生和傳播，以及研究基于系統性金融風險防范的銀行業監管時，不僅要涉及銀行業各機構之間的關系、銀行業與監管部門和中央銀行的關系、銀行業與各產業的關系、銀行業與經濟總體的關系，還要涉及銀行業與證券業、保險業之間的關系。研究銀行業監管制度改革時，應把系統科學方法作為研究的主要方法，將整個銀行業作為一有機整體。在研究的過程中，應充分考慮整個金融體系內部的相互作用和金融體系與社會的相互作用，并把銀行業監管視為國家金融監管體系的有機組成部分。我們認為，熵增加原理可以作為系統性金融風險監管的理論支持。銀行業作為一個復雜系統，各銀行業機構的自發行為并不必然會保證整個銀行業的有序運行。特別是在面臨系統性金融風險的情況下，單一銀行業機構無序的自發行為會導致熵增加，直至引致整個銀行業的不穩定甚至崩潰，所以，需要外部強有力的監管作為負熵的輸入，以防范系統性金融風險和保證金融體系的有序穩健運行。

銀行業系統性金融風險監管的核心是構建一個以宏觀審慎監管為基點的銀行業監管制度。傳統的銀行監管理論大都認為只要確保了每一家金融機構的審慎經營，就能防止系統性金融風險的發生，所以，本次危機發生前各國監管機構將工作重心放在了微觀審慎監管方面，事實上，金融體系中存在“合成謬誤”問題，對單個銀行來說是審慎合理的某種行為，但如果成為各銀行集體的一致行動，則可能破壞整個銀行體系的穩定，這次大的金融危機表明，僅僅強調微觀審慎監管遠不足以防范系統性金融風險和維護整個金融體系的穩定。與微觀審慎監管不同，宏觀審慎監管將所有金融機構視為一有機整體，關注金融系統的整體性風險，并以維護整個金融體系的健康、穩定作為監管目標。

四、基于系統性金融風險防范的我國銀行業監管制度的基本框架

實施宏觀審慎監管需要建立一個統一的、對系統性金融風險保持高度警惕的監管制度，在這一宏觀審慎監管制度下實行專業化監管和統一監管相結合，從防范系統性金融風險的目標出發，擴大監管范圍，重構金融安全網，設立防火墻，維護整個金融體系的穩定。宏觀審慎監管制度的設計需從制度建設和運行機制兩個方面考慮。

鑒于《中國人民銀行法》沒有給中央銀行賦予足夠的職能和宏觀審慎監管手段以防范系統性風險，應當對《中國人民銀行法》作出適當的修改，重視并發揮中國人民銀行在宏觀審慎監管和系統性風險防范中的作用，并將中國人民銀行主持的金融穩定工作和金融生態建設作為防范系統性風險的重要工作內容。目前，銀監會、證監會和保監會主要從事特定金融行業的專業化監管，而中國人民銀行并不具備針對系統性風險的統一監管的協調功能，應考慮建立國家系統性風險防范與控制委員會，并將其作為宏觀審慎監管制度的運行機制的核心內容之一。該委員會的主要任務如下：(1)以防范系統性金融風險為工作目標；負責構建中國人民銀行和各監管機構間的信息共享機制；將中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會上報的信息進行系統化處理，作為宏觀審慎監管的重要依據；指導“一行三會”對金融機構開展宏觀審慎監管的工作。(2)有必要時，直接對金融機構實施宏觀審慎監管；協調中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會的監管工作，特別是協調交叉業務或綜合化業務的監管工作。(3)啟動對系統性金融風險的快速反應機制，負責金融危機管理行動的協調和配合，穩妥地處置系統性金融風險。

制度建設應重點考慮以下幾個方面：

1 建立整體性監管制度。整體性即指銀行業的整體效應不等于各銀行業機構效應之和。相對于各銀行業機構的效應及其簡單總和而言，銀行業整體的效應會發生質變。為了有效地解決合成謬誤問題，宏觀審慎監管需要考慮各銀行業機構之間、各銀行業機構業務之間、銀行業與社會經濟體之間的相干性，將所有的銀行業機構看作一個整體，建立能反映這一系統整體平穩運行的指標體系。監管主體從防范系統性風險和國家金融運行整體最優出發，進行宏觀壓力測試，并根據這一指標體系的相關數據所對應的金融運行狀況，按照一定的規則對銀行業實施宏觀審慎監管。

2 建立市場透明制度。為保證整體性監管的有效性，必須確保整體性監管指標體系數據的真實性。只有增強市場透明度，建立健全嚴格的信息披露制度，才能使獲得的有關數據和信息真實可信。針對系統性金融風險的防范，應對金融市場信息披露的方式和標準進行規范，對銀行業外部審計、評級機構、評級體系等方面的工作提出指導性意見。

3 建立金融生態建設制度。金融生態是與金融機構、金融市場生存和發展具有互動關系的各種要素的總和。良好的金融生態包括和諧的信用環境、穩定的經濟環境、完善的法治環境、適宜的行政環境和優良的金融服務環境等幾個方面。良好的金融生態有利于促進金融與經濟的良性互動，有利于防范系統性金融風險。國家和地區的金融生態評估應納入宏觀審慎監管的工作范疇，有必要在全國分層次(國家級、省級、市州級、縣級)推行金融生態建設制度。國家有關部門應對金融生態建設的內容和評估、管理制度提出工作要求。

4 建立逆周期審慎監管制度。這是防范系統性金融風險的必要條件之一，為了解決金融體系的順周期問題，應建立逆周期監管制度，從監管上保證金融體系逆周期機制的正常運行。這需要適當探討逆周期的宏觀審慎監管制度的基本內容、相關的監管辦法和規則。應將資產負債比例管理、經濟資本管理等銀行管理方法結合起來，將微觀審慎監管與宏觀審慎監管有機地結合起來，通過一套行之有效的方法保證逆周期監管制度的貫徹執行，

5 建立系統重要性銀行監管制度。系統重要性銀行是指對系統性金融風險影響較大的銀行，即如果倒閉可能危及金融系統穩定性的銀行。美國金融危機的一條重要教訓就是缺乏對系統重要性銀行的有效監管。我國應建立系統重要性銀行監管制度，以國家系統性金融風險防范與控制委員會為牽頭單位，賦予中國人民銀行相應的監管職能，加強中國銀監會等監管機構的有關職能。應根據機構大小、傳染程度、關聯程度、集中程度和市場條件惡化程度等方面設計對系統重要性銀行的判定方法；從信息披露、高層職位設立和選拔、市場戰略定位、業務擴張、金融創新、資產質量、資本金水平等方面對系統重要性銀行制定更高的監管標準；更深入地探討系統重要性銀行監管主體的合理分工。

6 加強金融安全網，著眼于防范系統性金融風險，從目標選擇、實施主體、實施客體、執行利率、操作方式等方面完善我國的最后貸款人制度，實施“建設性模糊”策略，建立嚴格的事后信息披露制度，防止產生道德風險和逆向選擇。建立顯性存款保險制度。分析顯性存款保險制度的國際經驗教訓，研究我國實施存款保險制度的目標、方式和時機。提出完善金融機構市場退出機制的辦法。從存款保險機構、職能定位、資金管理方法、費率厘定方法、賠付機制等方面探討存款保險制度的構建。構建我國銀行業系統性風險的動態預警體系及相關制度，以預防為主，實施動態化和持續性的監管。

7 建立防火墻制度，美國金融危機中次貸泡沫的迅速膨脹與衍生工具在不同金融機構之間的過度使用直接相關聯。商業銀行、投資銀行和保險公司之間缺乏有效的防火墻，一些金融業務之間也缺乏有效的防火墻，這導致了金融危機的爆發。我國雖然仍實行金融業分業經營和分業監管，但近些年金融機構綜合化經營趨勢在逐漸加強，許多商業銀行開展了若干證券和保險業務。為了防范系統性金融風險，在借鑒國外經驗教訓基礎上，針對我國的實際情況，認真研究防火墻制度的設計和實施辦法。從源頭上控制銀行資產的杠桿率和集中度，以保障銀行業體系與波動性較強的資本市場風險有效隔離。防范銀行業跨市場、跨領域發展可能潛藏的系統性金融風險。制定跨行業跨市場的交叉性金融業務的標準和監管方案，對關聯業務和交叉業務建立聯合檢查制度。

鑒于以上考慮，構建我國銀行業宏觀審慎監管制度框架見圖1。

(責任編輯：寧曉青)