“小產權房”政策失敗成因與治理對策

陳 璟

“小產權房”政策失敗成因與治理對策

陳 璟

福建省國土資源宣傳教育中心

隨著我國城市化進程的加快，城市的地價房價不斷攀升，同時刺激著城市周邊農村集體土地的升值。由于政府壟斷了土地一級市場，村集體無法把集體土地轉化為有形的資本進行新農村建設，于是就出現了所謂的“小產權房”，并呈現一種愈演愈烈的蔓延之勢。該文按照政策分析的流程，從經濟學的視角分析有關政策出臺的原因，針對“小產權房”蔓延的現象闡明政策失敗的深層因素，并提出解決這一問題的對策。

小產權房 政策分析 集體土地流轉

1 概念界定

所謂“小產權房”或“鄉產權房”, 是針對“大產權房(即正規商品房) ”而言的, 一般是指在農民集體所有的土地上(包括宅基地、農村建設用地或農用地等) 建設, 未經國有化征收, 未繳納土地出讓金等費用, 向集體組織之外居民銷售的房屋。由于“小產權房”占用的是集體土地, 按照我國現行法律, 這類土地只能用于農業生產或者作為農民的宅基地, 土地所有權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。因此，事實上它沒有產權, 更沒有國家的土地使用證和預售許可證，國土房管部門也不會給購房合同備案, 業主所持的由鄉政府或村政府頒發的產權證并不受法律保護。現在, 大部分的“小產權房”是以“新農村建設”、“舊村改造”的名義建造的，大概的流程是這樣的: 首先，村集體以舊村改造的名義立項, 獲得規劃審批，同時以超過村民實際家庭數的數量申請宅基地用地指標, 然后將多出來的村民住宅拿到市場上公開出售；或者村集體直接把手中宅基地用地指標賣給開發商，開發商建筑住宅后，以商品房的名義在市場上進行公開出售。

2 相關觀點評述

近幾年來，“小產權房”發展迅猛，引起了政府的高度重視，國內許多專家學者對“小產權房”進行了深入的研究，試圖解決這一愈演愈烈的問題。他們的研究成果在形式上呈現為學術論文、報紙或網絡文章，主要研究了以下幾個方面的問題：

2.1 對“小產權房”法律認可的問題研究

針對這一問題，各方的意見分歧較大，主要是持兩種截然不同的觀點。持肯定觀點的如王軼、周天勇、羅夫永、童大煥等，認為“小產權房”的出現是公共利益和個人利益的帕累托改進，是我國轉變城鄉二元結構的一次契機。對于“小產權房”問題，堵不如疏，政府應該順勢而為，使這些房子合法化。持否定觀點的如李長健、楊玉珍、曹俊、任志強等，認為從根源上講，“小產權房”便宜是因為它“非法”，一旦合法化，會危及到政府的權威。它不僅將危害到農民的根本利益，對城鎮居民來說，也會帶來投資的混亂，造成他們的損失。“小產權房”合法化很難理順各方的利益，應該慎之又慎。

2.2 對“小產權房”產生原因的探討

王小喬、劉歆等人指出，不斷高漲的城市房價以及“比廉租房還廉價”、“比經適房更經濟”的價格是“小產權房”深受市場歡迎、屢禁不止的根本原因。潘石屹認為是土地供應不足導致了高房價以及“小產權房”的出現和違法占地案件的增多。武建東指出，導致小產權房產生的根本原因之一是近20年以來中國城市化、工業化進程的加快。大規模的城市擴張造成了中國歷史上的村鎮規模以最快的速度急劇減少，也直接促進和造成“小產權房”問題以規模化的方式不斷誕生和運轉[1]。另外，他認為城鄉二元土地所有制剝奪了集體土地的部分開發權和處分權，這也是政策束縛下“小產權房”出現的原因。陳錫文則從政府角度出發，認為“小產權房”的蔓延是政府政策執行不力的后果。

2.3 對解決“小產權房”問題的研究

對于如何解決“小產權房”問題，學者們眾說紛紜，都從各自專業的角度去考慮問題，難免有失偏頗。但大多數建議還是集中在如對小產權房實行租賃制、股份制、征收物業稅等方面，并提出很多改革城鄉二元土地制度、開放農村建設用地的指標流轉等建議，在此不一一列舉。

3 政策分析

3.1 政策轉變歷程

1986年6月制定的《土地管理法》第四十一條規定：“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。”這一規定，1988年12月29日全國人大常委會第一次修訂《土地管理法》時仍予以了保留。

1998年經全國人大常委會第二次修訂后的《土地管理法》(1999年元旦起施行)，刪去了原土管法中第四十一條關于城鎮非農業戶口的居民在集體土地上建房的許可性規定，增加了第四十三條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的新規定，新增加了第六十三條，即規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。

1999年5月6日制定的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發[1999]39號文件)第二條中明確規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。

2007年12月制定的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》(國辦發[2007]171號文件)第二條中又重申，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”。

3.2 政策轉變原因的經濟學分析

微觀經濟學的一個中心思想是，自由交換往往能使資源得到最優化的配置，從而達到帕累托最優，使全社會的福利最大化。很多學者分析過土地自由轉讓的經濟利益。美國學者奧姆唐德認為：限制土地轉讓將導致土地所有人難以獲得融資來提高土地價值，并且限制了土地所有人獲得投資回報的方式，從而使土地所有人減少對該土地的投資[2]。美國學者安德森和魯艾克對土地轉讓的問題做了進一步的實證分析，他們發現當美國印第安人無法將其土地作為貸款擔保時，借款成本提高了，資本投資減少了。當他們不能自由出讓他們的土地時，被限制轉讓的土地價值通常比無限制轉讓的土地價值低30%~40%[3]。即便如此，由于國情的不同，我們還是可以從經濟學的角度考量我國出臺限制農村宅基地上房屋自由轉讓政策的原因。

3.2.1限制轉讓以克服市場失靈從而實現效率目標

限制轉讓可以比個人談判和司法救濟更為有效地解決以下幾種形式的市場失靈問題：

1）信息不充分問題。農民處于社會的弱勢地位，獲取信息的渠道遠不如城市居民或者開發商多，一旦放開交易，很容易在法律意識淡薄的情況下因不懂得如何保護自己的利益而處于劣勢。相反，作為潛在受讓方的利益集團則會通過大規模的兼并獲得土地升值的大部分好處，從而導致貧富差距的進一步增大。

2）公共資源過度開采問題。農業是國民經濟的基礎，而耕地是農業生產的基礎。我國人均占有耕地面積逐年下降，耕地保護的壓力異常大。為防止農村耕地被進一步蠶食，國家制定了較嚴格的土地利用政策，對土地的利用方式做了詳細的規劃。一旦規劃被打破，原有的耕地可能面臨被挪作他用或被荒置的命運，原本并不樂觀的耕地保護局面更是雪上加霜。

3）壟斷問題。土地資源是一種不可再生的稀缺資源，如果開放宅基地上房屋的自由轉讓，很可能引起大規模的土地兼并，如此一來，大量土地被操控在利益既得者手中，必然會引起土地價格的上漲和土地交易的效率缺失。

4）外部性問題。土地利用的外部性是指土地利用者使用土地所耗費的成本中的一部分或全部由他人承擔，或者土地利用者使用土地所應獲得的部分收益被他人獲得。主要分為土地利用權確定的即時外部性、土地開發過程的外部性及土地利用過程的外部性。宅基地上房屋的自由買賣必然導致土地利用外部性的產生，引起土地利用者的利益失衡以及土地資源的不合理配置。

3.2.2限制轉讓以實現分配目標

一些對物的自由轉讓進行限制的制度被認為是為了實現分配目標，即將這些物或其相關的利益分配給社會上的一個特定集團。由于我國的社會保障體制還沒有完全建立起來，為了保障農民的基本生活，且因其集體經濟組織成員的身份，國家無償給予農民宅基地的使用權。同時，為了防止農民在自由交易中失去生存必需的宅基地而無所保障，國家限制宅基地房屋的轉讓。

3.2.3政府處于父母式的關愛主義而限制轉讓

父母式關愛主義通常是指國家為某些人的真正福利、快樂、需要或利益而干預這些人的行動自由的指導方針[4]。政府認為即使在有充分的信息和良好的競爭狀態的市場上，出賣宅基地對于農民來說還是不符合其自身利益的，相反保有宅基地既符合農民的最佳利益，也符合整個社會的共同利益。

3.2.4為了私利而限制物的流通

西方經濟學理論表明：政府控制市場的行為常常被用來服務于某些特定的利益集團，干預市場的政府監管制度往往被認為是政治家為了謀求政治利益而應一些利益集團的訴求制定的。雖然上述理論在我國的使用范圍有限，但也提供了一個思考的角度。我國對物的轉讓方和被轉讓方的身份和其他限制往往授予市場上已經存在的轉讓方和被轉讓方在一定程度上的壟斷權力[5]。農村宅基地建房限制流轉制度意味著農村集體的宅基地使用權不能自由流轉給集體外的成員，而只能被當地政府征為國有后才能真正進入市場。故當地政府就擁有了對農村集體土地的征用及轉讓的壟斷經營權，從而可以瓜分壟斷帶來的巨額利潤。

3.3 “小產權房”蔓延的原因分析

2009年中國城市發展高峰論壇暨《城市藍皮書》發布統計數據，截至2007年上半年，小產權房已達到現存全國實有村鎮房屋建筑面積330億平方米的20%以上。全國政協委員、建設部房地產估價與房地產經濟專家委員會委員郭松海曾提供數據，僅北京一地，小產權房總量占到了市場在售樓盤總量的15%~20%，而深圳這類住房占的比重更高達40%~50%。“小產權房”呈燎原之勢充分說明了限制農村宅基地房屋自由轉讓政策的失敗，究其原因，可歸結為以下三點：

3.3.1政策相對人不配合

近年來，我國城市化、工業化快速發展，大、中專畢業生每年約有1000萬人，大部分留在城鎮中。而農村每年約有2000 萬人轉為城鎮人口。在流動人口方面，僅農民工就有約2億人，城鎮基本住房需求巨大。但是，目前我國城鎮商品房價格居高不下，中高價商品房供應過多，低價位商品房供應過少，大部分中低階層人群缺乏對商品房的購買能力，通過商品房的途徑，其需求難以得到完全滿足。1998 年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中，承諾建立和完善多層次的城鎮住房供應體系，至今沒有很好建立起來。廉租房、經濟適用房等保障性住房建設滯后，遠不能滿足城鎮中低收入家庭基本需求。在這種情況下，城鄉結合部的“小產權房”，便成為滿足城鎮中低階層住房需求的重要補充途徑。與商品房相比，“小產權房”價格低廉。如北京通州、順義等地區出現的小產權房，其房價多在每平方米2500元~4000 元之間，僅為四環內商品房價格的25%~ 30%[6]。對購房者來說，即使“小產權房”存在風險，面對如此大的價格差異，也有可能購買“小產權房”而舍棄商品房。

而政策相對人的另一方——集體組織和農民們，他們也存在著違背政策的動機。在國家提出將農村宅基地整理與新農村建設結合起來的背景下，有些鄉鎮和村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓，除安置本集體經濟組織成員外，將多余的房屋賣給非本集體組織成員以牟取自身利益。考慮到集體土地即使不用于建造“小產權房”, 也有可能被國家征用而出讓給開發商進行開發,這當中利潤的差值會順理成章地從土地所有人的口袋轉移至政府的囊中。從自身利益的角度出發, 農民集體經濟組織尋找到以自己獨有的方式實現自己的經濟訴求也并不難理解了。

3.3.2政策本身存在問題

從產權理論的角度來看，有效的產權結構安排是市場機制有效的前提和基礎，合理的產權安排不僅可以降低交易費用，而且可以激勵產權主體進行創新以推動經濟增長。而目前在我國二元經濟體制下，中國所有的土地都是國有土地，集體土地所有權不是真正意義上的所有權，而是在政府管制下的“準所有權”或“大使用權”。國家對這兩個產權主體采取不同的管理方法，這造成了我國城市土地與農村土地在權利結構、管理模式和市場上的絕對分割。在我國現有的土地二元產權結構下，國有土地和集體土地所有權權利的不對等、農村集體土地所有權權能的殘缺，以及所有權主體界定的不清晰，導致了土地資源配置的無效，“小產權房”現象正是我國這種殘缺的二元土地制度產權“初始”安排的結果[7]。

3.3.3政策投入不夠，政策執行無動力

1999年后“小產權房”的出現，有基層政府一定程度的支持，得到了一些縣政府尤其是鄉一級政府的默許。由于中央、地方之間的信息傳遞鏈太長，而監管總是滯后于實際生活的，因此需要時間收集信息做出判斷。當中央政府發現并看清“小產權房”問題時，已經面對兩種選擇：一是容忍或默許，甚至支持特定地方政府的制度創新；二是否定或反對，甚至制裁地方政府的這種制度創新。排除中央政府容忍、默許、支持的情況，當出現為中央政府所否定或反對，甚至制裁的地方政府制度創新時，“小產權房”問題已經變成全國性問題，從而導致中央政府必須支付很高的糾正成本。而“小產權房”問題的治理，雖關系到保護耕地、保障糧食安全等與國計民生有關的大事，但由于地方政府難以從治理中得到補償其治理成本的收益，而放縱“小產權房”客觀上卻有利于填補房地產市場的缺陷，推卸其建立住房保障體系的社會責任，而負面效應則可由整個國家“買單”，因此地方政府沒有治理的動力。

此外，在實際操作中，由于相關法律法規的缺失和不完善，政府對“小產權房”的治理主要停留在打擊方面，很難從源頭上遏制。另外，由于涉及國土資源部門、建設部門、甚至國家相關立法、執法部門，處在各職能管理部門的交叉點上的“小產權房”表面有很多部門管，實際上卻是誰都沒有做到真正有效和全面的管理。

4 政策調整建議

我國集體土地資源占我國國土面積的一半，如果集體土地產權繼續不能得到有效保障，不僅糧食安全得不到保證，而且林權、草權也落不到實處，“公地悲劇”將繼續加劇水土流失和土地荒漠化的進程，造成生態環境的進一步惡化[8]。因此，政策調整已經很急迫地擺在了我們面前。如何處置“小產權房”將影響到我國土地政策的全面調整，鑒于此，政策的出臺應當慎之又慎。

4.1 對“小產權房”處理建議

筆者認為，對“小產權房”處理的原則應該是在保護國家利益的基礎上, 盡可能地維護農民、受買人等弱勢群體的利益；對違法行為進行嚴厲打擊與處罰, 以儆效尤；并在完善法律體系的同時, 將我國的房地產市場導入有序健康發展的軌道。建設部房地產估價與房地產經濟專家委員會委員郭松海指出, “解決小產權房問題是一場體制、政策和民生的艱難博弈, 任何極端一刀切的解決辦法, 都是不現實, 也是危險的。”對于已建成的違反土地利用總規劃的開發項目, 不能心慈手軟, 應堅決予以拆除。對于部分符合土地利用總體規劃的“小產權房”, 其中尚未出售的, 可由政府統一沒收, 進行建筑質量驗收, 合格后納入經濟適用房、廉租房或農民安置房等, 用于當地的社會保障；已經出售的, 對開發商與所有權出讓者進行處罰、補交土地出讓金及補辦相關手續后, 承認其合法地位, 允許進入房地產市場進行正常交易與管理, 購買者取得相應的產權證明（見圖1）。

圖1 “小產權房”分類處置圖

4.2 從根源上解決“小產權房”問題須采取的措施

當然，對于現有“小產權房”的處理僅僅只能遏制“小產權房”的蔓延。要想從根源上解決“小產權房”問題，必須完善相應的法律法規，明確相關的政策，引導“小產權房”走上正軌。具體的措施如下：

4.2.1改變城鄉二元土地制度，統一土地市場，同地同權

我國城鄉二元的土地征收與管理制度是“小產權房”潛在收益不確定和大量交易成本存在的根源。二元的土地制度導致農村集體土地的所有權界定不清晰、權能殘缺。在這種制度下，國家壟斷了農村集體土地使用權交易市場，剝奪了農村集體土地所有者對土地使用權的最終處分權，嚴重影響了資源的優化配置。因此，當二元的土地制度和我國市場經濟制度發生矛盾時，我們只有變革二元的土地征收與管理制度來解決“小產權房”問題。當務之急是將農民集體土地所有權和國有土地所有權同等對待、同等保護，使農村集體土地與國家所有土地以平等的身份進入市場，打破政府壟斷非農建設用地的格局，讓農民合法規范地參與城市化建設過程中的土地增值收益分配。

4.2.2制定與宅基地相關的法律、法規，規范農村宅基地的使用、流轉

目前，我國農村房屋建設缺乏規劃，宅基地和房屋閑置情況嚴重，造成了土地資源的嚴重浪費。國家應該以治理“小產權房”為契機，出臺與宅基地使用與流轉相關的法律、法規，對農村建房進行統一規劃，集約使用農村宅基地，清理占用耕地的宅基地。在保障農民集體基本住房條件和權利的基礎上，對建在農村宅基地上的“小產權房”進行嚴格規劃和審批，約束“小產權房”的無序開發建設。

4.2.3結合鄉鎮發展規劃，制定與“小產權房”開發、建設與流轉相關的法律、法規

制定與“小產權房”開發、建設與流轉相關的法律、法規，結合鄉鎮發展規劃制定有步驟、有層次的集體開發計劃，責成有關部門在調研的基礎上制定生態標準、引資規模和行業技術標準等，規范“小產權房”的發展。目前，“小產權房”處于職能部門的監管真空狀態，因此，應該制定相應的法律，承認“小產權房”的合法性，明晰所有者的產權，保障“小產權房”流轉的順暢。相關的職能部門應該對“小產權房”進行專門的管理，比照城市房地產的行業標準，制定在政府主導下的“小產權房”開發建設的技術性指標，保障農村生態的良性循環[7]。

4.2.4 “小產權房”的發展還需要相應的外圍制度與其配合，其中一個是稅收制度

當前，“小產權房”廉價的其中一個原因在于其不用繳納稅費，這有違市場經濟發展的公平原則。因此，應該比照城市房地產建立與“小產權房”開發、建設和流轉相關的稅收體制。但是，鑒于“小產權房”與城市房地產在性質上的區別，政府在稅種和稅率方面應該謹慎。“小產權房”發展的另一個外圍制度就是農村集體土地法律上的所有權和事實上的所有權的統一。在當前的制度下，農村集體土地在法律上是農民集體所有，但在實際操作中實為村委會或鄉政府所有；因此，在“小產權房”的開發建設過程中，普通農民的權益會受到侵害。國家應該將農村集體土地事實上的所有權界定清楚，以保障普通農民的權益，增加村委會和鄉政府一級權利尋租的成本[7]。

[1] 武建東.《城鄉規劃法》強行拉開解決中國小產權房的序幕[EB/OL]. http://house.focus.cn/news/2008-01-29/427024.html, 2008-01-29.

[2] Johnson Omotunde. Economic Analysis: the Legal Framework and Land Tenure Systems[J]. Journal of Law and Economics, 1972(15).

[3] Terry Anderson , Dean Lueck. Land Tenure and Agricultural Productivity on Indian Reservations[J]. Journal of Law and Economics, 1992(35).

[4] Gerald Dworkin, Paternalism, in Richard Wasserstrom(ed.),Morality and Law, 1971.

[5] 張卿.行政法限制物自由流通制度的法經濟學分析——兼評我國農村宅基地建房的限制流轉制度[M].武漢: 武漢大學出版社,2008.

[6] 葉槽.無需逼問開發成本 “小產權房”挑開高房價真相[EB/OL]. http:// house.focus.cn/news/2007-06-22/327052.html

[7] 李琴燕.“小產權房”存在的合理性分析[D].北京:中國政法大學,2009.

[8]曾永昌.試析土地宏觀調控體系的制度缺陷、產生原因、可能后果[EB/OL]. http://rdi.cass.cn/show_news.asp?id=13345, 2007-02-06.