影響我國收入分配不公平的若干產(chǎn)權(quán)制度問題研究

安體富 蔣 震

（1.中國人民大學(xué)，北京 100872；2.中國社會科學(xué)院，北京 100836）

影響我國收入分配不公平的若干產(chǎn)權(quán)制度問題研究

安體富1蔣 震2

（1.中國人民大學(xué)，北京 100872；2.中國社會科學(xué)院，北京 100836）

產(chǎn)權(quán)制度性缺陷是引起收入分配不公的根本性原因，本文將從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、國有資本產(chǎn)權(quán)制度和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的角度來研究這個問題。

一、我國現(xiàn)行若干產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

我國城市化過程中，農(nóng)村土地問題是一個核心。在農(nóng)村土地不斷增值過程中，土地價值增值部分由誰分享，成為各主體收入水平的決定因素。然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度使得農(nóng)民沒有充分分享城市化過程中的土地價值增值。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)比較模糊。我國《憲法》和其他相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸集體所有，但我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)組農(nóng)民集體經(jīng)濟組織等三個層次，現(xiàn)有法律沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于何種層次集體組織，農(nóng)村土地缺乏一個明確的“人格化代表”行使所有權(quán)，實際行使農(nóng)村土地所有權(quán)的主體可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)難以得到保障。這導(dǎo)致農(nóng)民土地在征用過程中利益無法得到有效保障。一方面，我國現(xiàn)在對失地農(nóng)民土地征用補償?shù)囊罁?jù)是土地作為農(nóng)業(yè)用地的價值，而并不承認土地用作非農(nóng)業(yè)用途的價值，征用土地補償標準大大低于市場價值，無法保證失地農(nóng)民獲得可持續(xù)的、足夠的補償。另一方面，地方政府之間面臨著激烈競爭，為了招商引資和政績需要，很多地方政府以低補償價格征用農(nóng)村集體土地，將其轉(zhuǎn)化成國有土地，然后，利用“招、拍、掛”的方式將土地使用權(quán)高價轉(zhuǎn)讓用于各種非農(nóng)業(yè)開發(fā)，獲得巨額土地出讓金收入。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失。我國法律規(guī)定，農(nóng)民僅可以享有土地承包經(jīng)營權(quán)，無法行使收益權(quán)和處置權(quán)。我國農(nóng)村土地只能通過國家征收或征用的方式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，這對農(nóng)民土地經(jīng)營行為的抑制效應(yīng)極大，農(nóng)民無法通過將土地投入市場活動而從中獲益，農(nóng)民不能擅自將農(nóng)村集體所有的土地出租和抵押，更不能在土地市場上進行交易。即使是土地承包經(jīng)營權(quán)，國家利用強大的行政權(quán)力經(jīng)常對農(nóng)民土地進行征用，造成農(nóng)民土地使用權(quán)經(jīng)常轉(zhuǎn)換，嚴重損害土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，導(dǎo)致農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營始終處于小規(guī)模，無法實現(xiàn)農(nóng)民收入的快速增長。

表1 經(jīng)濟欠發(fā)達B縣各利益集團耕地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配表（單位：元/%）

以上問題，集中表現(xiàn)為如何認識農(nóng)村土地出讓金的性質(zhì)、實質(zhì)及其正確處理問題。在目前我國農(nóng)村土地市場化過程中，農(nóng)村集體土地事實上經(jīng)歷了兩次“出售”環(huán)節(jié)：第一次“出售”是政府將土地從農(nóng)民手中征用，使集體土地變成國有土地，其代價是給予農(nóng)民以一定量的補償金，但究其實質(zhì)就是售價，而且“價格”非常低，農(nóng)民只獲得少量補償；第二次“出售”是政府將土地使用權(quán)通過“招拍掛”方式出讓給開發(fā)商，“價格”非常高，以土地出讓金的形式獲取土地市場價值。第二次“出售”的價格往往比第一次“出售”價格高數(shù)十倍甚至上百倍，兩次價格之間存在著巨大的價格差，本文將其稱之為“農(nóng)村土地價格差”，這是類似于計劃經(jīng)濟時期的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”概念。區(qū)別只在于：過去是“產(chǎn)品”剪刀差；現(xiàn)在則是“土地（生產(chǎn)資料）”剪刀差，而后者比前者要嚴重得多。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)基本理論，所有權(quán)決定收入分配權(quán)，既然農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，土地出讓金即農(nóng)村土地第二次“出售”的價格，其收入應(yīng)全部歸農(nóng)民集體所有，政府無權(quán)以土地出讓金形式取得哪怕是一分一厘的收入，當然政府可以、也只能用稅收的形式（商品稅、所得稅等）參與其中的分配。然而，由于目前政府控制了土地一級市場，使得這部分農(nóng)民收入轉(zhuǎn)化為政府收入，它通過巨大的農(nóng)村土地價格差對農(nóng)民進行剝奪，農(nóng)民為此作出了巨大的犧牲，改革開放以來，農(nóng)民提供了一億幾千萬畝耕地（比日本全國耕地總計還多），這是促成我國經(jīng)濟快速增長的基本條件，例如，國家以低價征用農(nóng)民土地進行基本建設(shè)，節(jié)約了投資，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如國外修建高速公路，土地費用要占總投資的40%以上，而我國還不到5%。①另外，從表1中可以看出，在農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓收益分配中，政府占68%，農(nóng)民占32%。農(nóng)村土地價格差的存在也是國民收入分配格局向政府傾斜的重要原因。土地出讓金應(yīng)該全部返還給農(nóng)民集體，用于保障農(nóng)民的生存和發(fā)展。

（二）國有資本經(jīng)營收益分配制度

1．國有資本經(jīng)營收益的本質(zhì)

國有資本經(jīng)營收益是國有資本在日常經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、清算等活動中形成的收入，是國家憑借國有資本所有者的身份取得所有權(quán)收入，本質(zhì)上應(yīng)該歸全民所有，人民群眾應(yīng)該享有國有資本經(jīng)營收益。我國的國有資本體現(xiàn)了全民所有制，由國家（政府）代表全民行使所有權(quán)，那么任何國有資本的經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓和清算都應(yīng)該體現(xiàn)全民的意志，國有資本獲得的經(jīng)營盈余就應(yīng)該歸全民所有。

2．我國國有資本經(jīng)營收益分配制度存在的主要問題

（1）國有資本收益上繳比例過低。

國有企業(yè)利潤上繳曾經(jīng)是財政收入的重要來源，改革開放初期，財政收入中來自稅收和國營企業(yè)的利潤上繳，大體各占一半。后來，隨著對國有企業(yè)開征所得稅，利潤上繳比例有所下降。1994年進行財政體制和稅收制度改革時，由于當時國有企業(yè)大量虧損，暫時規(guī)定國有企業(yè)繳納所得稅后的利潤不再上繳財政，但這并不意味著國企利潤不應(yīng)該上繳。直到13年后的2007年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，明確提出試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，才恢復(fù)了部分中央國有企業(yè)的利潤上繳，但比例很低，分為三檔上繳財政部。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業(yè)的上繳標準為稅后利潤的10%；科研院所和軍工企業(yè)3年內(nèi)暫時不上繳；其余央企均按照5%的標準上繳利潤。從2011起，上繳比例有所提高，但十分有限。近些年來，隨著國有企業(yè)的改革和政府的大量投資，其利潤大幅度增長。2009年國有企業(yè)實現(xiàn)利潤1.3萬億元，2010年實現(xiàn)利潤近2萬億元，同比增長37.9%，相當于當年全國稅收收入的27.1%，財政收入的23.9%，但該年上繳利潤收入僅440億元，占實現(xiàn)利潤的2.2%，相當于全國稅收收入的0.6%。顯然，這種極低的上繳比例同國有企業(yè)的全民所有制性質(zhì)和政府對其投資相比，是極其不相稱的。

（2）國有企業(yè)利潤的使用方向存在偏差。

2007年試行國有資本經(jīng)營預(yù)算時，政府有關(guān)文件規(guī)定，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出用于以下三個方面：第一、資本性支出。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出。第二、費用性支出。用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用支出。第三、其他支出。具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。必要時，可部分用于社會保障等項支出。上述規(guī)定，將國有資本經(jīng)營預(yù)算支出與政府公共預(yù)算支出割裂開來，使國有資本經(jīng)營預(yù)算支出基本處于“封閉運行”狀態(tài)，從而，把國有企業(yè)經(jīng)營成果全民共享的基本準則，排除在外。

（3）國有企業(yè)高管和職工的薪金、工資及福利水平的確定存在問題。

目前，這些支出標準是由企業(yè)高管自行確定，由此造成這些企業(yè)的高工薪、高福利弊端，這與國有企業(yè)的全民所有制性質(zhì)不相稱。應(yīng)當由國資委會同財政部、發(fā)改委和人保部等部門提出建議，由代表全民的全國人大或人大常委會審定。

（三）礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度

1.我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的主要內(nèi)容

礦產(chǎn)資源是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，是工業(yè)化的重要物質(zhì)和保障。我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度也存在較多問題，成為引起收入分配差距的根源之一。

政府與礦產(chǎn)資源開采方之間存在三種利益關(guān)系：一是政府作為礦產(chǎn)資源所有者向開采方轉(zhuǎn)讓使用權(quán)而收取租金；二是政府作為行政管理者向開采方收取稅收；三是政府作為服務(wù)提供者向開采方收費。現(xiàn)行礦產(chǎn)資源的租、稅、費制度體現(xiàn)了上述內(nèi)容。

（1）礦產(chǎn)資源補償費。根據(jù)國務(wù)院《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》，我國的礦產(chǎn)資源補償費是為了“維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益”，它本質(zhì)上是由國家作為礦產(chǎn)資源所有者向取得開采權(quán)的單位和個人征收的租金，它按照礦產(chǎn)資源銷售收入的一定比例計征，根據(jù)不同礦種，采取0.5%～4%的差別比例費率。

（2）礦區(qū)使用費。它是針對開采海洋石油資源的中外合作企業(yè)和開采陸上石油的中外合作企業(yè)為收取對象的一種礦產(chǎn)資源租金，現(xiàn)行海洋石油礦區(qū)使用費歸屬于中央政府，陸地石油礦區(qū)使用費歸屬于地方政府。它按照每個油、氣田日歷年產(chǎn)量，對起征點之上的部分實行1%～12.5%的超額累進費率。

（3）探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費和價款。根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款管理辦法》，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費是指國家將礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，按規(guī)定向其收取的使用費；探礦權(quán)采礦權(quán)價款是指國家將其出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，按規(guī)定向其收取的價款。

（4）資源稅。它是以七大類礦產(chǎn)資源產(chǎn)品為課稅對象，為了調(diào)節(jié)資源級差收入而征收的一種稅，適用幅度定額稅率。

除此之外，礦產(chǎn)資源開采企業(yè)還要交納石油特別收益金、礦產(chǎn)資源勘查登記費、采礦登記費等中央政府行政性收費，以及各地區(qū)設(shè)立的行政性收費項目。

2.我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度存在的主要問題

（1）我國礦產(chǎn)資源補償不足，無法保障國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)的利益。我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中，國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益沒有得到充分補償，礦產(chǎn)資源補償費征收比率只有0.5%—4%。而據(jù)有關(guān)學(xué)者研究②，國外很多國家的礦產(chǎn)資源權(quán)利金費率都保持在2%—8%之間，石油天然氣礦產(chǎn)資源補償費率一般為10%—16%。過低的礦產(chǎn)資源補償費率水平無法讓國家得到相應(yīng)的礦產(chǎn)資源收益，也讓地方政府喪失了通過礦產(chǎn)資源補償收益增強自身財力的機會。

（2）資源稅實行定額稅率，沒有覆蓋到所有再生和不可再生資源，導(dǎo)致該稅稅負水平過低，無法充分調(diào)節(jié)資源生產(chǎn)企業(yè)因資源所在地的稟賦條件和地理位置差異而形成的級差收入。2009年，全國各地區(qū)資源稅收入總額為338.24億元，僅占到當年全國稅收收入總額68518.3億元的0.49%，還不足1%。

（3）現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開采的大部分利益都以低價形式轉(zhuǎn)讓給壟斷性國有企業(yè)。現(xiàn)行礦產(chǎn)資源租稅費制度造成礦產(chǎn)資源價格無法反映其真實成本，很多壟斷性國有企業(yè)都享受著國家給予的低土地價格和礦產(chǎn)資源價格，隨之產(chǎn)生了龐大利潤。可以說，本應(yīng)該屬于全民所有的礦產(chǎn)資源收益轉(zhuǎn)化成一部分企業(yè)的高利潤。2011年9月4日，中國企業(yè)聯(lián)合會和中國企業(yè)家協(xié)會聯(lián)合發(fā)布了2010年中國企業(yè)五百強的評選結(jié)果，中石化、中石油和國家電網(wǎng)分列前三名，營業(yè)收入分別為1.969萬億、1.721萬億和1.529萬億元。五百強企業(yè)共實現(xiàn)凈利潤15029.4億元，其中石油、天然氣開采及生產(chǎn)業(yè)利潤高達1129億元，占到全部利潤的7.5%。

總之，我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度沒有充分體現(xiàn)對所有者利益的保護，所有權(quán)收益補償標準較低，企業(yè)和個人在獲得礦產(chǎn)資源開采權(quán)之后，迅速獲得超額開采收益，形成“暴利”，國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)收入變相轉(zhuǎn)化成礦產(chǎn)資源開采者和部分壟斷性國有企業(yè)的超額利潤。

二、產(chǎn)權(quán)制度不完善導(dǎo)致的后果

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善的后果

1.造成理論上的混亂

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論和市場經(jīng)濟理論，產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，而所有權(quán)是最根本的，它決定了收益權(quán)和其他權(quán)限。另外，在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)是可以進入市場的，通過市場交易進行產(chǎn)權(quán)的買賣和轉(zhuǎn)讓。按理說，國家（政府）作為政權(quán)機構(gòu)和行政管理者，無權(quán)參加農(nóng)村集體土地的買賣和直接參與其產(chǎn)權(quán)收益的分配。但在目前我國的情況下，由于國家壟斷了土地市場，農(nóng)村土地不能直接進入市場，實質(zhì)上，是國家在進行農(nóng)村集體土地的買賣和轉(zhuǎn)讓，這顯然與產(chǎn)權(quán)理論和市場經(jīng)濟理論相違背。如果政府為了“公共利益”的需要，可以征用農(nóng)村土地，但原則上應(yīng)該按市場價格給予補償，而不能用極低的價格虧待農(nóng)民，因為“公共利益”是政府為向全民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品而舉辦的事業(yè)，它由全民享用，就應(yīng)該由納稅人繳納的稅金來支付，有什么理由讓處于弱勢群體的農(nóng)民作出犧牲呢？更何況大量被征用的農(nóng)地不是用于“公共利益”，而是被轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，從中獲取巨額的土地出讓金收入，這顯然是不應(yīng)該和不合理的。在這方面，極度注重私有財產(chǎn)保護的香港，為內(nèi)地做出了表率。在香港高鐵的征地過程中，對于收回菜園村的27公頃土地，政府高官曾多次對話，最后只得推出高達8600萬元的“天價”賠償終極方案，合格住戶都可獲60萬港元的特惠津貼，較原先的13萬元高了近4倍③。

2.擴大了城鄉(xiāng)收入差距

我國城鄉(xiāng)收入差距在不斷擴大，1985年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均純收入的比值為1.86:1，2009年這一比值達到了3.33:1，為改革開放以來的最高值。如果考慮到實際購買力和享受政府提供的公共服務(wù)水平的不同，這一比值實際是5:1，甚至是6:1。

城鄉(xiāng)差距是造成我國居民收入差距過高的最主要來源。分城鄉(xiāng)來看，居民收入差距并不算高。2008年，城鎮(zhèn)居民高收入戶人均可支配收入是低收入戶的5.7倍，農(nóng)村高收入戶人均純收入是低收入戶的7.5倍，而城鎮(zhèn)高收入戶人均可支配收入則是農(nóng)村低收入戶人均純收入的23.1倍。另外，從衡量收入的基尼系數(shù)來看，農(nóng)村和城鎮(zhèn)各自的基尼系數(shù)雖然近些年來有所上升，但都低于國際警戒線0.4的水平（2007年農(nóng)村為0.38，城鎮(zhèn)為0.36），也低于全國的基尼系數(shù)0.47（2008年）。根據(jù)收入差距貢獻分解，城鄉(xiāng)收入差距對全國收入差距的貢獻率約為48%。可見，我國居民收入差距偏高，很大程度上反映的是城鄉(xiāng)收入差距問題。④

3.加大了解決三農(nóng)問題的難度

胡錦濤在中共“十七大”報告中指出：“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”。并且提出，要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。

“三農(nóng)”問題、城鄉(xiāng)差距，在各國經(jīng)濟社會發(fā)展中都曾存在過，但象我國如此之嚴重卻不多見。通常，在工業(yè)化初期，要求農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市，但在工業(yè)化發(fā)展到一定階段后，就應(yīng)該工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)材。但在我國長期以來，實際執(zhí)行的是一條對農(nóng)村“多取少予”的政策。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，1952－1978年，我國工業(yè)化汲取農(nóng)業(yè)剩余總量合計為4464.7億元，占同期國民收入積累額的42.3%。汲取的方式，主要采取工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“差刀差”的方式，平均占汲取總量的80%左右，農(nóng)業(yè)稅和收費占20%左右。改革開放以來，對農(nóng)村的“多取少予”政策事實上仍一直存在。據(jù)統(tǒng)計，從1979年到1994年通過“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”，從農(nóng)業(yè)部門抽取了15000億元人民幣；還通過提供不需教育、不需養(yǎng)老的廉價勞動力和圈地運動，給城市提供了14萬億人民幣。長期的制度性歧視，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)民陷入群體性的貧困之中。⑤

國外衡量政府與農(nóng)民的關(guān)系用“生產(chǎn)者補貼（PSE）”這一指標，它表示政府從每100元農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者價值中抽取或補貼的資源數(shù)量：正值表示為補貼，負值表示為抽取，零值表示為平衡。我國80-90年代，PSE值一直是負值（抽取），例如，1986年發(fā)達國家PSE平均為51%，發(fā)展中國家平均為6%，其中，印度為14%，即都為正值（補貼），而我國為－38.5%，1993年為－24.1%。進入新世紀以來，政府加大了對農(nóng)業(yè)的投入，但相對每年政府從農(nóng)村汲取上萬億元的土地出讓金來看，政府對農(nóng)民恐怕仍然是汲取大于補貼，這些年來城鄉(xiāng)差距不是縮小，而是繼續(xù)在擴大就是證明。農(nóng)村土地是農(nóng)民的基本或唯一財產(chǎn)，是農(nóng)民生存和發(fā)展的命根子。本來，隨著這些年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展，土地在大幅度升值，如果把這種升值的好處全部或大部分歸還給農(nóng)民，則會大大有利于三農(nóng)問題的解決，可以建立起“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制”，但我國目前實行的農(nóng)村土地出讓金制度，則與此背道而馳，它加大了解決三農(nóng)問題的難度。

4.扭曲了地方政府行為

目前我國財政體制的一個突出問題是地方財政、特別是基層政府財政相當困難，地方稅制不完善，缺乏主體稅種，在此情況下，地方政府靠賣地、借債和亂收費來維持，其中，賣地取得土地出讓金收入是主要手段。表2，反映出2003－2008年我國東、中、西部地區(qū)土地出讓金收入相當于財政收入比重情況，其中，東部地區(qū)土地出讓金收入總額較大，平均約占地方財政收入的51.47%，浙江88.14%、天津70.11%。2010年全國土地出讓金收入2.9萬億元，相當于地方本級財政收入的80.3%，這表明地方財政對土地出讓金依賴的嚴重程度。而土地不是無限的，不具有可持續(xù)性。可見，目前地方政府行為被嚴重扭曲。

表2 2003—2008我國東、中、西部地區(qū)土地出讓金收入占財政收入比重情況

5.影響社會穩(wěn)定

除了經(jīng)濟影響之外，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也有著顯著的社會影響。農(nóng)村土地征用過程中的群體性事件已經(jīng)對社會穩(wěn)定造成嚴重威脅。政府利用行政權(quán)力侵蝕農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，由于缺乏利益訴求的表達方式，農(nóng)民很容易采取群體抗爭的方式來保護自己利益。據(jù)統(tǒng)計，因征地引起的農(nóng)村群體性事件已占到全部農(nóng)村群體性事件的65%⑥。

（二）國有資本經(jīng)營收益分配制度不完善的后果

1.造成行業(yè)間收入差距拉大

國有企業(yè)憑借行政性壟斷地位獲取了巨額利潤，由此導(dǎo)致的壟斷行業(yè)收入過高成為行業(yè)間收入差距不斷擴大的重要原因。改革開放之初，我國各行業(yè)間收入水平差異不大，最高與最低之比為1.8倍，隨后呈逐步擴大趨勢，2000年達到2.63倍。據(jù)人力資源和社會保障部研究報告顯示，按大行業(yè)劃分看，2009年我國職工平均工資最高的金融業(yè)工資是最低的農(nóng)林牧漁業(yè)工資的4.7倍；按細分行業(yè)看，職工平均工資最高的證券業(yè)是最低的畜牧業(yè)的15.93倍。如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際收入差距更大。當前我國行業(yè)間的收入差距很大程度上是壟斷因素導(dǎo)致的。

2.國有企業(yè)高管的職務(wù)消費過高

本來國企高管人員的工資收入就比普通職工高很多。據(jù)上市公司年報分析，208家國企高管與一線職工的收入差距，從2006年的6.72倍擴至2008年的17.95倍；同時，對一些國企高管人員的職務(wù)消費管理基本呈失控狀態(tài)，職務(wù)消費標準非常混亂，已經(jīng)成為國企高管龐大的隱性收入。據(jù)新華網(wǎng)援引自半月談網(wǎng)的有關(guān)資料⑦，中石化原總經(jīng)理陳同海，在職期間日均花費公款超4萬元；原建行老總張恩照，一次舞會便花掉115萬元；10年之前，國家電力公司在武漢召開內(nèi)部會議，其時任總經(jīng)理住6萬元的特大套房，午休另有8000元／天的總統(tǒng)套房。由此可見，很多國有企業(yè)高管的職務(wù)消費難以得到控制，對收入分配秩序形成不利影響。

3.國有企業(yè)將大量自留利潤投資于房地產(chǎn)、興建豪華樓堂館所等非公共領(lǐng)域，違背國有企業(yè)的經(jīng)營原則。2009年除16家以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企外，還有78戶不以房地產(chǎn)為主業(yè)的央企開展了房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，將大量自留利潤用于房地產(chǎn)開發(fā)，很多還成為“地王”。國有企業(yè)的這種行為違背國有企業(yè)經(jīng)營也要遵循公共性的原則。

（三）礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度不完善導(dǎo)致的后果

1.礦業(yè)安全問題突出，環(huán)境污染嚴重、資源利用效率低下

文中前面部分已經(jīng)分析到，我國礦產(chǎn)資源成本補償不完全，礦產(chǎn)資源的價格成本只包括礦產(chǎn)資源開采成本，而礦區(qū)居民的生活補償、環(huán)境治理成本、生態(tài)恢復(fù)成本、安全成本以及資源耗竭之后的轉(zhuǎn)型成本等等補償標準非常低，沒有彌補所有資源開采過程所產(chǎn)生的所有外部成本，導(dǎo)致出現(xiàn)濫采濫挖礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象，礦產(chǎn)資源產(chǎn)出率和利用效率低，礦難層出不窮。據(jù)新華網(wǎng)有關(guān)資料顯示⑧，目前，中國煤礦平均資源回收率為30%，不足世界先進水平的一半。山西省煤炭平均資源回采率只有40%左右，該省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅為10%~20%，每挖1噸煤要消耗5噸-20噸資源。美國、澳大利亞、德國、加拿大等發(fā)達國家，資源回收率能達到80%左右，他們每挖1噸煤只消耗1.2噸-1.3噸資源。

2．導(dǎo)致一部分群體“暴富”，擴大了不同群體的收入差距

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的不完善成為一部分資源開采者取得暴利的重要原因，也導(dǎo)致不同階層之間的收入差距急劇擴大。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站的資料，據(jù)估計，如果將煤炭開采過程中造成的資源、環(huán)境成本等都納入煤炭生產(chǎn)成本，噸煤平均增加成本約50元；其它部分礦種成本增加可能更多。綜合估算，目前被湮沒的礦產(chǎn)品單位成本約在50—100元，總成本達到3000—6000億元。應(yīng)該說，不完全成本是目前煤炭行業(yè)取得暴利的最主要原因，也是“煤老板”們超常致富的奧妙之一。

此外，資源稅率過低也是造成相關(guān)行業(yè)獲取暴利的原因之一。

3．拉大了區(qū)域發(fā)展差距

盡管我國中西部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，但由于礦產(chǎn)資源成本補償不足，使得中西部礦產(chǎn)資源豐富地區(qū)并沒有將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成財政優(yōu)勢，反而由于地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化而背負了巨大的治理成本，生態(tài)環(huán)境的惡化也導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展環(huán)境的惡化。很多東部地區(qū)企業(yè)利用中西部的大量資源獲得巨額利潤，而所付出的資源成本是較低的。這意味著中西部地區(qū)的資源利益被源源不斷地轉(zhuǎn)移到了東部地區(qū)，東中西部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展差距呈現(xiàn)不斷擴大之勢。

三、改革和完善產(chǎn)權(quán)制度、解決收入分配不公的政策建議

（一）改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體。上一部分已經(jīng)分析到我國農(nóng)村土地制度的主要問題在于產(chǎn)權(quán)主體較為模糊，因此，明晰產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)村土地制度改革的首要問題。屬于村農(nóng)民集體所有的農(nóng)村土地，應(yīng)由各村民行使各自承包土地的所有權(quán)；屬于農(nóng)村內(nèi)部多個農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)由村民小組集體擁有土地所有權(quán)。既然農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸屬于農(nóng)民，那么土地出讓金作為農(nóng)村土地進入市場的價格，其收入應(yīng)該全部歸屬于農(nóng)村土地所有者——農(nóng)民。

2.在完善所有權(quán)基礎(chǔ)上，擴大農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)能。承認農(nóng)民對農(nóng)村土地的所有權(quán)就必須賦予其農(nóng)地處置權(quán)和收益權(quán)，這兩項權(quán)利是土地所有權(quán)的體現(xiàn)，允許農(nóng)民將農(nóng)地出售、抵押、出租、轉(zhuǎn)包、入股等，以此獲得市場價值補償。

3.創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營組織形式，提高農(nóng)民土地經(jīng)營的參與度。目前農(nóng)民這個群體的文化素質(zhì)差異較大，個人在市場交易的談判能力無法適應(yīng)市場化發(fā)展趨勢。為了保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)村土地經(jīng)營的效益，應(yīng)該設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營組織，將股份制理念融入其中，農(nóng)民憑借自己的土地所有權(quán)入股，然后成立類似于企業(yè)董事會行使的所有權(quán)執(zhí)行機構(gòu)，依法經(jīng)營土地，所獲土地收益用于農(nóng)民分紅，這種組織形式可以發(fā)揮農(nóng)民土地經(jīng)營的規(guī)模化效益，保證農(nóng)民獲得穩(wěn)定的分紅收入。

4.對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓取得的收入，政府可以通過征稅（商品稅、所得稅等），參與分配。

（二）不斷完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度

1.提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的法制化。為了提高國有資本經(jīng)營預(yù)算的法制化，應(yīng)該修訂現(xiàn)行預(yù)算法，對國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財政預(yù)算的關(guān)系，國有資本經(jīng)營收益的使用方向、上繳比例和管理制度進行明確規(guī)定，改變國有資本經(jīng)營預(yù)算支出“封閉運行”問題，以體現(xiàn)國有資本經(jīng)營收益的公共性特征。

2.擴大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算試點范圍。現(xiàn)有國有資本經(jīng)營預(yù)算制度僅包括了少數(shù)央企，金融、鐵路、交通、教育、文化、科技、農(nóng)業(yè)等部門所屬大部分央企未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。應(yīng)該盡快將該制度推廣到所有國有及國有控股企業(yè)。

3.完善國有資本收益收取政策，適當提高國有資本收益的收取比例。總體來看，目前國有資本收益收取比例過低，這不利于遏制央企盲目投資和國企結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，更不利于實現(xiàn)公平分配和全民共享改革發(fā)展成果。確定上繳比例應(yīng)該把握好以下幾點：一是要兼顧全局與局部之間的關(guān)系。國有資本及其收益屬全民所有，它的再投資應(yīng)符合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體要求，它的收益分配應(yīng)體現(xiàn)社會公平和全民共享的原則。如果比例低，會影響到全局利益，而比例高又會影響到企業(yè)的積極性。二是要區(qū)別對待。從行業(yè)來看，壟斷行業(yè)占有國家的壟斷資源，獲得超額利潤，上繳的比例應(yīng)該高，一般競爭行業(yè)收取的比例可以低一些，要有利于企業(yè)在市場上公平競爭。從地區(qū)來看，東部沿海經(jīng)濟發(fā)達的省份收取的比例可以高一些，西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)比例應(yīng)該低一些。總體來看，應(yīng)提高收益收取比例。從地方國有資本經(jīng)營預(yù)算試點來看，上海市和廣州市對出資企業(yè)資本性收益按凈利潤20%收取，深圳市按不低于凈利潤30%收取。全國可以根據(jù)利潤率的高低規(guī)定一個幅度比例，比如10%—30%。

4.適當調(diào)整國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的使用方向。要堅持“資產(chǎn)全民所有，收益全民共享”的原則，收益不僅可以用于社會保障，也可用于與民生有關(guān)的其他項目。

（三）完善礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)制度

1.建立礦產(chǎn)資源權(quán)利金制度

現(xiàn)在很多國家都建立了完善的礦產(chǎn)資源權(quán)利金制度，該制度可以根據(jù)國家擁有的礦產(chǎn)資源所有權(quán)使國家獲得應(yīng)有的財產(chǎn)權(quán)利。權(quán)利金是礦產(chǎn)資源所有者根據(jù)其所有權(quán)向礦產(chǎn)資源開采者收取的租金，它是財產(chǎn)所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。這種制度將礦產(chǎn)資源經(jīng)濟收益在所有者和使用者之間進行了平衡，而且這種制度將礦產(chǎn)資源稅、費、租之間關(guān)系進行了厘清。可以將目前向礦產(chǎn)資源開采企業(yè)收取的礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費和價款等合并成為所有權(quán)權(quán)利金。

2.科學(xué)合理確定權(quán)利金的比例

根據(jù)礦產(chǎn)資源所處的地理位置、不同質(zhì)量、有效物質(zhì)含量、不同開采條件、不同環(huán)境破壞程度、不同礦種的市場需求狀況等相應(yīng)設(shè)置比例。如果礦產(chǎn)資源地理位置、開采條件、市場需求狀況越好，環(huán)境破壞程度越大，那么應(yīng)該將權(quán)利金比例定一個較高比例，反之亦然；權(quán)利金也應(yīng)該根據(jù)區(qū)域發(fā)展的不同特點確定比率，西部地區(qū)的權(quán)利金比例可以適當降低，東中部地區(qū)的權(quán)利金比例適當提高；權(quán)利金制度也應(yīng)該建立一套特殊辦法，對于一些具有國防、經(jīng)濟安全等戰(zhàn)略意義的保護性礦產(chǎn)資源可以實行國家專營的制度，權(quán)利金實行100%的歸國家；建立權(quán)利金比例與資源利用水平相掛鉤的浮動費率制度，綜合考慮礦產(chǎn)資源開采企業(yè)的資源利用水平和技術(shù)裝備水平，對企業(yè)權(quán)利金比例進行動態(tài)調(diào)整。

3.建立礦產(chǎn)資源權(quán)利金的中央和地方分享機制，使地方政府得到合理補償

為了調(diào)動地方政府的積極性，支持礦產(chǎn)資源開采地的經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)該增加地方政府權(quán)利金的分享比例，除此之外，也要明確省級及以下（省、市、縣）地方政府的分享比例，將地區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟和財政優(yōu)勢。

4.全面推廣資源稅改革

現(xiàn)行資源稅制存在征稅范圍窄、資源稅制“綠化”程度低、稅率設(shè)計不合理等問題，為此需要對資源稅進行較大幅度的調(diào)整和改革，應(yīng)在新疆等地資源稅改革試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，應(yīng)盡快在全國推廣。改革的主要內(nèi)容應(yīng)包括：

（1）擴大資源稅征稅范圍。第一，進一步將所有不可再生資源或者再生周期較長、難度較大的資源納入征稅范圍，這包括耕地資源、灘涂資源、地?zé)豳Y源等；第二，將我國較為稀缺的再生資源納入征稅范圍。例如，針對當前水資源嚴重浪費的現(xiàn)實，可將水資源納入征稅范圍，這包括河流、湖泊、地下水、人工水庫等資源；第三，將資源供給缺乏，不宜大量消耗的綠色資源產(chǎn)品納入征稅范圍，提高資源稅制的“綠化”水平，加大資源稅對環(huán)境保護的力度，包括草原資源、森林資源、海洋資源等。

（2）提高資源稅稅率水平。對資源稅稅率的設(shè)計應(yīng)該考慮到籌集財政收入、調(diào)節(jié)負外部性作用和促進可持續(xù)發(fā)展等，并綜合考慮我國的稀缺資源類型和現(xiàn)行的稅收征管水平。

（3）將現(xiàn)行的資源稅定額稅率改為比例稅率與定額稅率相結(jié)合。對于隨著經(jīng)濟發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)高級化的發(fā)展，需求量不斷擴大、價格不斷攀升的資源品實行比例稅率，包括石油、天然氣、煤炭、非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、水資源等；對于需求量比較穩(wěn)定、價格波動不大、主要用于居民消費的資源產(chǎn)品實行定額稅率，包括鹽、海洋資源、森林資源等。

注：

①劉成軍：《充分認識我國農(nóng)民對改革開放的三大貢獻及有關(guān)的三點建議》，載財政部財政科研所編 《熱點與對策2005－2006年度財政研究報告》，中國財政經(jīng)濟出版社2006年版。

②2010年6月13日人民網(wǎng)刊登了全國政協(xié)委員、清華大學(xué)蔡繼明教授的文章《我國當前分配不公的成因和對策》，其中明確提到了這一點。

③胡健：《由香港高鐵遲遲不開工想到的》，人民網(wǎng)http://hm.people.com.cn/GB/42490/10814691.html。

④余斌、陳昌盛：《我國收入分配改革的思路和政策建議》，中國發(fā)展研究基金會報告。

⑤劉尚希：《謹防鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革落入“循環(huán)改革”陷阱》，載財政部財政科研所編 《熱點與對策2005－2006年度財政研究報告》，中國財政經(jīng)濟出版社2006年版。

⑥資料來源：http://finance.sina.com.cn/review/20060223/034323651 36.shtml陳錫文：農(nóng)村集體使用土地不能直接進入市場。

⑦資料請見http://news.xinhuanet.com/politics/2010-11/22/c_12802404.htm

⑧請見新華網(wǎng)有關(guān)報道http://news.xinhuanet.com/fortune/2007-04/20/content_6001502.htm。

［1］安體富，竇欣.我國土地出讓金：現(xiàn)狀、問題及政策建議[J].南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué).社會.科學(xué)版），2011，（1）.

［2］陳斌.碳稅對中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)的影響與效應(yīng)[J].稅務(wù)研究，2010，(7).

［3］黃然.基于公共財政視角的土地出讓金研究[J].經(jīng)濟研究參考，2006，(94).

［4］呂雁琴，李旭東，宋嶺.改革現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度，加快建立生態(tài)補償機制[J].經(jīng)濟研究參考，2010，(24).

［5］翟一達.農(nóng)地征用、群體性事件和新農(nóng)村建設(shè)[EB/OL].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=102539，2007-01-19.

［6］賈康，劉微.提高國民收入分配‘兩個比重’遏制收入差距擴大的財稅思考與建議[J].財政研究，2010，(12).

2011－09-12

安體富（1938－），男，河南沁陽人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院首任院長，教授，博士生導(dǎo)師。教育部高等學(xué)校經(jīng)濟學(xué)學(xué)科指導(dǎo)委員會委員。中國財政學(xué)會副會長，中國稅務(wù)學(xué)會副會長、學(xué)術(shù)委員，中國人民大學(xué)中國財政金融政策研究中心學(xué)術(shù)委員會主任，中國國際稅收研究會理事，全國財政教學(xué)研究會副理事長。北京市稅務(wù)學(xué)會副會長，北京市國際稅收研究會副會長。國內(nèi)多家大學(xué)兼職教授。1996年入選英國劍橋傳記中心《國際名人錄》。

出版著作和教材十多部，發(fā)表論文一百多篇。主持科研課題主要有：國家教委博士點項目：《教育投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益研究》；“九五”國家社科項目：《稅收流失及對策研究》；“十五”國家教委重點社科項目：《國家財政“兩個比重”問題研究》；“十五”國家社科項目：《“十五”期間財政政策轉(zhuǎn)型研究》；“十五”教育部，北京市社科項目：《電子商務(wù)引發(fā)的稅收問題及對策研究》；教育部重點研究基地重大項目：《中國稅收負擔與稅收政策問題研究》等。

最近幾年獲獎作品主要有：《關(guān)于宏觀稅率與稅制結(jié)構(gòu)問題的思考》，獲全國第三次稅收學(xué)術(shù)研究優(yōu)秀成果一等獎；《關(guān)于稅收負擔問題的研究報告》，獲全國第三次稅收學(xué)術(shù)研究優(yōu)秀成果一等獎；《社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政本質(zhì)》，獲第三次全國優(yōu)秀財政理論研究成果特別獎；《評析臺灣地區(qū)實施的“兩稅合一”稅制》，獲全國第三次國際稅收優(yōu)秀成果一等獎；《當前中國稅收政策研究》，獲全國第四次稅收學(xué)術(shù)研究優(yōu)秀成果一等獎；《當前世界減稅趨勢與中國稅收政策取向》，獲中國財政學(xué)會第四次全國優(yōu)秀財政理論研究成果特別獎等。

2004年1月，安體富教授被我院聘請為學(xué)術(shù)顧問。