進一步完善房地產(chǎn)調(diào)控政策的建議

■ 鄧郁松

房地產(chǎn)市場運行中存在的突出問題

1998年住房制度改革以來，我國房地產(chǎn)市場得到快速發(fā)展，城鎮(zhèn)商品房新開工面積持續(xù)快速增長，施工和竣工面積顯著增加，居民居住條件持續(xù)改善。房地產(chǎn)業(yè)是典型的終端需求型產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)市場持續(xù)較快發(fā)展不僅直接改善了居民居住條件，也對經(jīng)濟發(fā)展形成較強的帶動作用。但在房地產(chǎn)市場持續(xù)較快發(fā)展的同時，也必須看到，房地產(chǎn)市場運行中存在兩方面的突出問題。

一是近年來房地產(chǎn)市場大幅波動的問題。特別是“十一五”時期，是我國房地產(chǎn)市場波動幅度最大的五年，房地產(chǎn)投資、銷量、價格等主要運行指標均出現(xiàn)了大幅波動的情況，且主要運行指標的波動幅度均明顯大于“十五”時期。以全國住宅銷售均價為例，2008年全國城鎮(zhèn)新建商品住宅銷售均價為3576元/平方米，比2007年下降了69元/平方米，降幅為1.89%，這是住房制度改革以來商品住宅銷售均價首次出現(xiàn)下降的情況。2009年，全國商品住宅銷售均價比2008年上漲了898元/平方米，漲幅為25.11%，這也是住房制度改革以來商品住宅銷售均價漲幅最大的一年。為應(yīng)對房地產(chǎn)市場在短期內(nèi)出現(xiàn)的大幅波動，“十一五”時期我國對房地產(chǎn)調(diào)控政策進行了多次調(diào)整，但從房地產(chǎn)市場運行情況看，調(diào)控政策還不能說已取得成功。

二是北京等部分城市房價顯著高于正常水平的問題。住房制度改革以來，我國城鎮(zhèn)商品住宅銷售均價總體呈持續(xù)上漲趨勢。2010年，全國城鎮(zhèn)新建商品住宅銷售均價為4724元/平方米，為2000年的2.42倍，是2005年的1.57倍。雖然全國房價總體上漲，但由于我國經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展，居民收入正處于較快增長階段。2010年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19109.44元，是2000年的3.04倍，是2005年的1.82倍。總體看，全國城鎮(zhèn)居民人均收入增速高于同期城鎮(zhèn)新建商品住宅銷售均價漲幅，城鎮(zhèn)居民的實際購房能力總體保持穩(wěn)定。雖然全國城鎮(zhèn)商品住宅價格的上漲幅度總體略低于同期城鎮(zhèn)人均收入漲幅，但北京等部分熱點城市房價漲幅顯著高于同期居民收入增速。以北京為例，2010年，北京市新建商品住宅銷售均價為17151.13元/平方米，是2005年的2.78倍。2010年，北京市人均可支配收入為29072.83元，是2005年的1.62倍。北京房價的漲幅遠高于同期居民收入增速。從房價收入比觀察，2001-2006年，北京的房價收入比均值為11.88倍。從2007年開始，北京的房價收入比開始快速上升，2007-2009年房價收入比均值為17.35倍，顯著高于此前6年的均值水平。2010年，北京的房價收入比已高達21倍，為2000年以來的最高水平，且顯著高于歷史均值水平。可以認為，目前北京等部分城市的房價明顯偏高，存在泡沫成分。

造成房地產(chǎn)市場運行中一些突出問題的深層原因

房地產(chǎn)市場運行中存在的問題是多種因素綜合作用的結(jié)果，理清造成房地產(chǎn)運行中一些突出問題的深層原因，是采取更具針對性的調(diào)控政策，保障房地產(chǎn)市場穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)和前提。

1.金融政策、特別是利率政策的調(diào)整是房地產(chǎn)市場短期大幅波動的主要原因

表1：不同利率下貸款100萬元每月還款額（元）（按20年等額本息還款方式）

由于購買住房多需要借助銀行的信貸，因此，金融政策、特別是利率政策變化對房地產(chǎn)市場的波動具有重要影響。當名義利率上升時，購房者的月供支出將增加，會抑制房地產(chǎn)市場的需求；而當利率下降時，購房者的月供支出將減少，實際支付能力提高，將擴大對房地產(chǎn)市場的需求。需要指出的是，利率政策的調(diào)整對房地產(chǎn)市場的影響具有滯后性，這種影響通常在連續(xù)加息或持續(xù)降息后才會顯現(xiàn)出來。以美國為例，2001年前后，美國經(jīng)濟因網(wǎng)絡(luò)股泡沫破裂而陷入衰退。美國聯(lián)邦儲備委員會采取了持續(xù)降息的政策以刺激經(jīng)濟。從2001年1月3日到2003年6月25日，美聯(lián)儲13次降息，使聯(lián)邦基金利率(即銀行間隔夜拆借利率)降至1%，為40年來低點，一直保持到2004年6月30日。利率的大幅下降大大刺激了住房消費，股票市場資金外撤也激發(fā)了對房地產(chǎn)的投機需求。金融支持力度較大、實際需求也增長較快使美國的房價和銷售量經(jīng)歷了空前的上升。而從2004年6月30日到2006年6月30日，美聯(lián)儲連續(xù)17次加息，利率水平總計上升了4.25個百分點。利率大幅上升成為美國次貸危機爆發(fā)的直接誘因，并隨之出現(xiàn)房地產(chǎn)銷售量的下降和房價的下跌。

我國貸款利率的變化對房地產(chǎn)市場需求的影響也較為顯著。住房制度改革以來，我國住房貸款利率（按五年期以上貸款利率計算）經(jīng)歷了下降—上升—下降—上升的過程，目前正處于新一輪利率上升周期。從1998年以來房地產(chǎn)市場變化情況看，在每一輪利率大幅變化后，房價的波動都非常顯著。2004年之后，貸款利率持續(xù)上升，2007年9月15日，五年期以上貸款基準利率提高到7.83%，這也是1999年以來的最高水平。2007年9月27日，《中國人民銀行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》決定對二套房實行1.1倍基準利率的政策，1.1倍利率和當時的優(yōu)惠利率相比，相當于加息196個基點。利率政策的調(diào)整對房地產(chǎn)市場需求產(chǎn)生較大抑制作用，2007年四季度，住宅銷售面積增速開始回落，2008年全國房地產(chǎn)銷售面積出現(xiàn)了住房制度改革以來的首次負增長，2008年全國新建商品住宅銷售均價也較2007年下降了0.27%，這也是住房制度改革以來唯一一次出現(xiàn)房價下降的情況。2008年四季度，為應(yīng)對國際金融危機，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，銀行利率持續(xù)降低，2008年12月23日最后一次降息后，五年期以上貸款基準利率只有5.94%，較2008年9月15日的利率水平下降了189個基點。從2008年10月27日開始，中國人民銀行決定對首套房實行0.7倍的優(yōu)惠利率，對屬于改善型的二套房也比照首套房實行優(yōu)惠利率。按照2008年12月23日調(diào)整后的五年期以上貸款基準利率5.94%計算，七折后的利率只有4.158%，處于住房制度改革以來的最低水平。實際利率的大幅下降大大降低了購房者的還款壓力，也擴大了購房人群。以購買住房使用100萬元銀行貸款為例，按20年等額本息計算，同樣是100萬元貸款，在2008年9月15日之前和2008年12月23日之后，還款利息總額的差距最高達625149元，每月還款額的最高差距達2604元（見表1）。如按照銀行信貸規(guī)定，每月還款額不超過其收入的50%計算，在貸款額度不變的情況下，還款額的降低將使從月收入8748元的購房人群擴大到月收入6144元的購房人群，既能夠支付100萬元購房款的人群將大大擴大。由于市場供給能力無法在短期內(nèi)大量增加，需求人數(shù)大大增加的結(jié)果必然是顯著推高房價。由于低利率一直持續(xù)到2010年10月。低利率政策意味著購房人短期內(nèi)的支付能力顯著提高，這也是為什么2010年調(diào)控政策頻出，但房價并未出現(xiàn)實質(zhì)性回落的根源所在。

2.供求失衡是北京等部分城市高房價的主因

2003年以來，針對部分城市房價上漲過快等問題，國家先后出臺了一系列調(diào)控政策。但從調(diào)控效果看，北京等部分城市房價上漲過快問題并未得到根本解決，甚至在調(diào)控政策不斷加大的2010年，北京的房價再次大幅上漲。在持續(xù)、頻繁的政策調(diào)控之后，北京房價持續(xù)上漲且顯著高于合理水平的狀況，可能表明以往的調(diào)控政策并未完全針對北京等熱點城市房地產(chǎn)市場的特殊性。回顧近10年北京等部分熱點城市房地產(chǎn)市場的變化，特別是2007年之后房價明顯偏離正常水平的狀況，可以發(fā)現(xiàn)，北京等部分城市的高房價除了與總體寬松的金融政策、特別是低利率政策有關(guān)外，主要還與三方面因素有關(guān)。

第一，供給不足是北京等部分熱點城市高房價的主因。2010年，北京市常住人口總數(shù)為1961萬人，較2000年增加了604萬人。在人口總量較快增長的同時，北京市住宅的新開工面積在2003年達到歷史峰值，從2004年開始逐年下降，2009年北京市住宅的新開工面積只相當于2003年的54.9%。新開工面積的下降意味著后續(xù)銷售面積和竣工面積的下降。2005年，北京市商品住宅銷售面積達到歷史峰值2823.65萬平方米，此后開始快速下降，2008年北京市商品住宅銷售面積只有1031.43萬平方米，只相當于2005年銷售面積的36.5%。2009年，北京商品住宅銷售面積為1880.45萬平方米，雖然比2008年大幅增長了82.3%，但也只相當于2005年北京市商品住宅銷售面積的66.6%。上海市商品住宅新開工面積和銷售面積的變化趨勢和北京比較相似。上海商品住宅新開工面積的峰值出現(xiàn)在2004年，當年商品住宅新開工面積為2668.84萬平方米，此后也開始出現(xiàn)回落趨勢，2009年上海市商品住宅的新開工面積下降到1721.02萬平方米，相當于2004年的64.5%。商品住宅新開工面積的變化趨勢意味著后續(xù)商品住宅新增供應(yīng)量的變化，在熱點城市的人口繼續(xù)增長時，新增住宅供應(yīng)量的下降必然會不斷推高房價。

第二，土地供應(yīng)量不足直接制約了住房供給的增加。2003年之后，北京商品住宅新開工面積的持續(xù)下降，其根源并不在于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)缺乏資金，而在于商品住宅土地供應(yīng)量的不足。2003年以來，北京多次未完成住宅供地計劃。比如，2005年，北京土地供應(yīng)計劃中住宅用地計劃為1950公頃，實際供應(yīng)880公頃，完成率為45%；2006年，土地供應(yīng)計劃中住宅用地計劃為1900公頃，實際供應(yīng)為1318公頃，完成率為70%。2008年，北京住宅供地約863公頃，完成計劃的51%。住宅用地供應(yīng)量的下降，不僅意味著后續(xù)開發(fā)規(guī)模的下降，也顯著推高了住宅用地價格。2005年之后，住宅用地價格顯著上升。

第三，投資投機性購房比例過高進一步推高了北京房價。在新開工面積下降的同時，北京等部分熱點城市投資投機性購房的比例卻明顯高于其他地區(qū)。住宅新開工面積的下降造成新增住宅供應(yīng)量的下降本身就會推高房價，而投資投機性購房比例過高意味著支付能力更強的高收入者在需求端又進一步推高了本已偏高的房價。

進一步完善房地產(chǎn)調(diào)控政策的建議

房地產(chǎn)市場是受政策變化影響較大的市場，金融、土地、稅收等政策的變化都會直接影響到房地產(chǎn)市場的供給和需求，進而造成短期內(nèi)供求形勢的變化，如果政策調(diào)整不當，將可能加劇房地產(chǎn)市場的短期波動。進一步完善房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，核心是要解決房地產(chǎn)市場頻繁大幅波動問題及部分城市房價過高的問題，要在找準房地產(chǎn)市場大幅波動和部分城市高房價成因的基礎(chǔ)上，將短期調(diào)控政策和長期發(fā)展政策有機結(jié)合起來，加強金融、土地、稅收等各項政策協(xié)調(diào)配合，提高調(diào)控政策的科學(xué)性和預(yù)見性。具體來說，要從四方面著手。

一是要明確住房是居住品，在此基礎(chǔ)上，制定長期可持續(xù)的、以滿足自住型需求為主，抑制投資性需求的制度和政策。要通過進一步完善需求方面的調(diào)控政策，使住房市場真正成為服務(wù)于自住型需求的市場。在具體的政策設(shè)計上，可有兩種選擇：一是可以對目前北京等城市出臺的限購等政策進行總體評估基礎(chǔ)上，將鼓勵自住型需求（包括首次置業(yè)和改善型需求）、抑制投資投機性需求的調(diào)控政策進一步完善，使限購政策既能夠切實抑制投機投資性需求，又不影響正常的首次置業(yè)和改善型需求。二是在不實行限購政策的情況下，通過在持有環(huán)節(jié)實行抑制投資投機性需求的稅收政策，防止少數(shù)人利用資金優(yōu)勢囤積住房買而不住。

二是宜實現(xiàn)中性的住房金融政策。從國內(nèi)外房地產(chǎn)市場波動的歷程看，住房金融政策的變化將直接造成購房者支付能力的變化，進而帶來房地產(chǎn)市場需求波動和價格的變化。因此，要保障房地產(chǎn)市場在短期內(nèi)需求不發(fā)生大的波動，必須防止住房金融政策在短期內(nèi)發(fā)生大的變化。保持住房金融政策的穩(wěn)定有兩種選擇：一是可以借鑒德國在住房金融政策方面的做法，實行固定的首付和貸款利率政策，即住房貸款的首付和利率在相當長的時期內(nèi)保持不變；二是實行首付和利率反向調(diào)節(jié)的政策，即利率降低時，增加首付比例；利率提高時，降低首付比例。通過利率和首付的反向調(diào)節(jié)，使購房人不因住房金融政策的變化而造成支付能力的變化。

三是根據(jù)人口總量和結(jié)構(gòu)變化情況，進一步完善土地供應(yīng)市場化的政策體系。住房市場歸根結(jié)底要滿足人的居住需求，人口總量和結(jié)構(gòu)變化情況對住房需求情況具有重要影響。而住房供應(yīng)情況則主要取決于土地供應(yīng)情況和金融支持情況。因此，要根據(jù)人口總量和結(jié)構(gòu)變化情況，確定未來住宅需求變化趨勢，在此基礎(chǔ)上確定住宅供應(yīng)計劃，并出臺與之配套的土地、金融方面的政策。

四是要實行有利于住房流轉(zhuǎn)的稅收政策。提高住房資源配置效率，必須適當提高住房的流轉(zhuǎn)性，使居民能夠通過換購住房持續(xù)改善居住條件。為此，有必要進一步調(diào)整完善現(xiàn)行住房流轉(zhuǎn)方面的政策，建立起有利于住房流轉(zhuǎn)的稅收政策。