如何補貼中國農業？

■ 程國強

作者系國務院發展研究中心研究員。本文節選自作者主持完成的研究成果并以《中國農業補貼：制度設計與政策選擇》為名出版的著作前言

20年前，我的博士論文就將農業補貼問題作為研究的重點，是時中國的人均GDP不足400美元。當時令我困惑的是，為什么發達國家普遍給予農業高保護、高補貼，而大多數發展中國家則對農業實行歧視、征稅的政策？農業保護與經濟發展之間究竟有怎樣的關系？在經濟增長過程中，一個國家實現從剝奪農業向補貼農業的政策轉變的時機和條件是什么？如何順應經濟發展的客觀規律，及時調整政策傾向，支持補貼農業，避免經濟增長落入“李嘉圖陷阱”？

20年后的今天，中國工業化、城市化進入快速發展階段，中國人均GDP已超過4000美元。經濟發展的國際經驗表明，目前中國實行工業反哺農業、城市支持農村的條件已經成熟，總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段。不斷加大對農業的支持與保護，早已成為學術界乃至整個社會的共識。

進入新世紀以來，中國根據工業化、城鎮化發展的新形勢，不斷探索支持農業、補貼農業的機制與政策。如2002年以來，國家啟動良種補貼政策，從大豆試點開始，目前已擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯、花生、青稞、生豬、奶牛等農產品；建立糧食直接補貼制度，開啟了對農民直接補貼的先河，并且為農民提供農機購置補貼、農資綜合直接補貼。對水稻、小麥主產區實行最低收購價政策，對主產區的玉米、大豆、油菜籽等糧食品種實行臨時收儲政策。這些政策措施，對保護農民利益、提高農民種糧積極性，保持糧食生產穩定發展，確保國家糧食安全，發揮了極其重要的作用，也為中國建立和完善農業支持保護體系積累了難得的經驗。

然而，與工業化、城鎮化快速推進對農業發展的戰略需求相比，目前中國農業的基礎仍然十分薄弱，需要補貼的領域和環節較多，補貼資金需求巨大。但現階段中國國力財力相對有限，政府財政還不能完全承擔農業所需補貼。因此，當前和今后相當長的時期內如何補貼、支持和保護農業？如何對農業補貼制度進行頂層設計，有效利用有限的農業補貼資源，最大程度發揮政策的綜合效能？應構建怎樣的補貼政策體系？對這些問題的探索和研究，是本課題立項的基本出發點，也是本書付印出版的意義所在。

因此，我們試圖在系統評估中國現行農業補貼政策實施效果的基礎上，深入研究現階段中國農業補貼政策選擇的關鍵問題，探索設計工業化中期階段中國農業補貼制度的基本框架，初步構建適合中國國情，指向明確、結構合理、受益直接、操作簡便的農業補貼政策體系。這本書主要回答以下幾個問題：

第一，農業補貼的目標究竟是什么？一般而言，農業政策的主要目標包括糧食安全、農民收入、食品安全、環境保護和農業競爭力等內容。綜合考慮中國基本國情和當前所處的發展階段，農業補貼政策的目標重點究竟是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給（即“保供給”），還是增加農民收入（即“促增收”），或者保供給促增收兼而有之？保供給，是中國現階段和今后相當長的時期內農業發展的主要任務，促增收，始終是中國“三農”工作的根本任務，兩者互為基礎、互為前提，這是否應該成為中國農業補貼制度設計的出發點和落腳點？在具體政策設計中，如何確定補貼政策工具的目標指向？

第二，應該如何補貼？是全面覆蓋，還是突出重點？是均等普惠，還是集中使用？在中國目前的發展階段，政府還不具備大規模補貼農業的能力。從國際經驗看，即使是發達國家，也沒有哪個國家能夠完全承受巨額補貼資金需求，除美國、歐盟、日本等對農業提供較多的補貼支持外，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家，對農業只提供為數有限的補貼甚至不提供補貼，而采取其他方式對農業提供支持。

目前國內部分學者以及基層干部對現行農業補貼政策特別是種糧直接補貼、良種補貼等存有一些異議。有人認為，應把目前給予農民的補貼集中起來使用，為農村建設辦一些大事。也有人認為，補貼應該全面覆蓋到不同地區和不同農產品，不能只針對主產區和重點農產品。需要研究的是，在目前的發展階段，中國的農業補貼，是否應量力而行、循序漸進？是否應設計結構性補貼政策，先突出重點，經過相當長的時間后，再考慮轉向均等普惠、全面覆蓋？是否應著力增強補貼的針對性和有效性，提高政策實施效率？

第三，應該選擇怎樣的政策工具？發達國家經過多年的探索實踐，形成了各式各樣的補貼方法。現階段中國究竟應該選擇怎樣的補貼政策工具？學術界許多人提出中國應采取直接補貼措施，理由是價格支持措施被批評為扭曲市場、效率低下，而且被WTO國際規則所約束。但也有學者認為，中國近幾年對種糧農民直接補貼的政策實踐表明，直接補貼的生產效應具有邊際遞減特征，最終將失去刺激生產的作用，轉變為單純的收入支持政策。需要研究的是，若從中國的實際出發，在目前的發展階段，我們用直接補貼替代價格支持的條件和時機是否已經成熟？價格支持是否應該是今后相當長的時間內中國農業補貼政策的基礎性措施？

第四，政策如何操作？政策設計是否合理，最重要的檢驗標準是能否有效操作、執行，這直接決定著政策目標的實現。如有學者建議，為了克服目前補貼支持政策所出現的一些問題，中國應考慮建立差價補貼制度。國外經驗表明，差價補貼是從價格支持向直接補貼轉型的過渡性措施，既有價格支持的特征，也有直接補貼的性質。但政策操作的難點在于，政府部門必須掌握糧食主產區各農戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據，能夠準確甄別和確定各農戶的產量、種植面積等情況。而目前中國還不能有效掌握這些基礎數據，因此該政策雖受到決策層關注，但尚難以被提上議事日程。這意味著，政策設計必須從現階段基本國情出發，系統研究政策的適應性與可操作性，避免政策實施的走樣、漏損，防止出現逆向效應。

為了探究和回答這些問題，一年來，我們數度赴糧食主產區，深入鄉村、農戶和田間地頭進行實地調研，取得大量第一手實證數據。多次與有關部委、地方政府的領導以及科研院所的專家學者研究討論，最終形成課題研究的主要思路和觀點。在此，我們向所有為課題調研提供幫助和支持的同仁們表示真誠的謝意。