森林生態服務供給機制探析

劉飛

(西北農林科技大學經濟管理學院，陜西 楊凌 712100)

森林生態服務供給機制探析

劉飛

(西北農林科技大學經濟管理學院，陜西 楊凌 712100)

基于對森林生態補償機制的理論缺陷的深刻反思，從改進的森林生態服務理論基礎出發，提出了森林生態服務供給理論和森林生態服務供給機制，分析了森林生態服務供給機制的基本框架、構成要素和配套條件，并且對構建和完善森林生態服務供給機制提出了政策性建議:調整多類型區域供給政策、完善多元化供給主體體系、發展多渠道資金籌集體系和改進多條件價格形成機制等。

森林;生態服務;公共產品;供給機制

森林生態補償機制的提出與實施，標志著中國林業經營思想有了重大轉折，森林生態服務的公益價值得到了社會的肯定，森林生態建設取得了巨大的成效。但是由于森林生態補償機制的理論基礎存在重大理論缺陷以及在實踐中存在著未解難題，嚴重影響著森林生態環境政策的實施。基于對森林生態補償機制理論的改進，本文提出了森林生態服務供給機制理論。構建和完善森林生態服務供給機制，對于有效彌補生態補償機制的缺陷，實現森林生態服務充分供給，促進生態經濟社會全面協調可持續發展，具有重要的理論意義和實踐價值。

一、森林生態服務供給機制的理論基礎分析

森林生態供給機制是為了保護森林生態環境，改善和發揮其對經濟社會可持續發展的生態服務功能，運用經濟學理論、生態學理論、管理學理論，借助于森林生態恢復和發展潛力，采用政府和市場手段，調節生態服務利益相關者之間生態經濟利益的一種公共制度安排。森林生態服務供給理論是森林生態補償機制理論的反思和改進。

(一)森林生態補償機制的理論缺陷

生態補償機制沒有解決庇古理論與科斯理論的“共融”問題。生態補償的理念來源于20世紀初著名福利經濟學家阿瑟·庇古提出的“庇古稅”和科斯提出的“科斯定理”。庇古理論強調政府調節，運用稅收和補貼手段;科斯理論強調市場機制，運用產權界定和產權交易手段。這2種理論在思考方式、理論依據、產權強調、外部效應的范圍等方面有區別［1］。比如，當一個污染主體依照科斯定理使外部性行為內部化之后，是否還必須接受征稅庇古懲戒。由于庇古理論與科斯理論前提和假設不一致，森林生態補償機制不可能同時建立在2種理論基礎之上。當前，森林生態補償機制還沒有清晰的理論基礎，森林生態補償機制還存在嚴重的理論缺陷。

生態補償機制違反了公平和效率原則。森林生態系統具有正外部性，因此需要將森林生態服務外部性內部化，這是森林生態補償的一個重要理論依據。但需要思考的一個問題是:凡具有正外部性的經營活動都應該獲得補償嗎?具有正外部性的生產經營者因其外部性行為而使自身受到損失或應當獲得而未獲得報酬，但受益者并不存在故意侵害行為，他的獲益是無意的。因此，他對生產者的“損失”不存在過錯［2］。外部性理論會受到公平正義原則的挑戰。

生態補償機制沒有吸收森林生態學理論。生態環境建設方面存在著“誤區”，比如，前蘇聯“斯大林改造大自然計劃”、阿爾及利亞“綠色壩項目”、美國“羅斯福工程”號稱人類有史以來的世界級造林工程，然而除了“羅斯福工程”后來調整策略(護土、還草、人退、放棄造林)，取得成功外，其余工程收效是不大的，甚至加速了生態退化。國內“三北防護林”工程中的很多地區以干旱半干旱區為主，不適宜大面積森林分布。西北地區經過幾代人的努力，長出了不少樹木，但這個代價是動用了后代的水資源。根據生態系統形成規律，在年均降水量低于350 mm的地方，造林必須付出消耗地下水的代價，并付出大量的人力與物力［3］。因此，建立和完善生態補償機制需要進一步吸收生態學理論。

森林生態補償機制難以避免“公地悲劇”的產生。森林生態資源的保護就如同燈塔的修建、道路的維修一樣，是一種非排他性的公共產品的提供。由于缺乏排他性的產權，森林資源難以自由地投向最有效的領域，所有人都可無節制地爭奪有限的森林資源，最終導致了“公地悲劇”的發生［4］。森林生態產品的持續供給只能由政府通過對所有使用森林生態產品的使用者按一定標準收取稅費的方式來實現森林生態服務產品的持續生產。森林生態補償機制的設計沒有體現出森林生態服務公共產品的性質，沒有持續有效的動力機制，而且又由于是事后補償，導致生態產品供給不足。森林生態效益補償存在明顯的理論缺陷，有必要重新構建一套新的機制彌補森林生態補償機制的缺陷。

(二)公共產品理論的結構性改進

(1)公共產品理論。森林資源及其提供生態服務的公共產品屬性能夠幫助我們確定供給主體以及各個利益相關者的責任和義務。根據現代公共產品供給理論，對生態區域的保護可以根據其受益范圍決定由哪一層級的政府來提供:對于關系全國的生態區域生態產品應作為國家事權，對關系地區的生態區域生態產品應作為當地政府事權。生態環境作為公共產品，具有很強的外部性，其產生的外部經濟性及其所處區域位置不可改變性，決定了多個區域共享生態利益而本區域承擔環境保護成本的不現實性，需要財政轉移支付這樣一種協調機制和均衡制度解決地方公共產品生產和提供問題。因此，關系全國生態利益的生態產品供給由中央財政直接撥款來解決，而關系地方生態利益的生態產品供給通過轉移支付手段來解決。現實中很難對森林生態服務在市場體系中自由交易，在多數情況下一般運用公共財政對森林生態外部性進行補償。

(2)經濟外部性理論。外部性理論明確提出應該對森林生態功能存在的外部性進行補償。森林生態產品的生產一般具有正的外部性，因此需要將其外部性內部化，對相關生產活動進行補貼，彌補市場價格未能反映生態服務的價值。外部性問題的解決，必須堅持公平和正義的原則，森林生態服務正外部性的來源，一是人類的活勞動，二是自然的力量。對于森林生態服務正外部性的解決是基于森林生態服務成本的補貼或補償，而不是基于生態價值或生態效益的“全額”購買。

(3)生態價值理論。生態服務功能是指人類從生態系統獲得的效益，生態系統除了為人類提供直接的產品以外，所提供的其他各種功能，包括供給功能、調節功能、文化功能以及支持功能等可能更為巨大。生態價值理論是促進生態環境保護的一種經濟和行政手段，也是實施生態供給的理論依據。森林的生態產品具有正外部性，要把這種正外部性內部化，就需要對森林生態產品進行生產成本支付，這樣才能保證森林生態服務產品的持續供給。

(4)森林生態學理論。森林生態系統具有自然屬性，森林生態學是研究森林生物之間及其與森林環境之間相互作用和相互依存關系的學科。森林生態產品供給機制也只有建立在森林生態學理論基礎之上，才能充分發揮森林的生態功能。在人類的參與下，生態系統也可以從自然干擾和人為干擾所產生的失衡狀態中得到恢復，生態系統的結構和功能得以逐步協調。生態服務供給機制就是根據生態學原理，充分利用科學技術和生態系統的自然規律，通過自然和人工的結合，以及向森林生態系統的投入來恢復和重建森林生態系統的生態生產和建設活動。

(三)森林生態服務供給理論的提出

本文提出的森林生態服務供給機制是基于保證森林生態產品持續充足供給的一種制度安排:第一，森林生態服務屬于公共產品，提供森林生態服務的責任理應歸屬于公共部門，市場機制在一定范圍和一定條件下起輔助作用［5］;第二，森林生態公共產品生產者為社會提供的生態服務需要一定的成本，需要通過一定的政策手段實行森林生態服務外部性成本的內部化，讓森林生態產品生產或提供者獲得持續的動力;第三，森林生態服務供給機制反映人與人的利益關系，要建立利益相關者責任機制;第四，森林生態服務供給價格需要科學量化。總之，要建立真正反映森林自然屬性、社會屬性和市場屬性的價格競爭和調整機制，為森林生態服務持續供給提供一個可交易的平臺。

二、森林生態服務供給機制的框架和要素解析

(一)森林生態服務供給機制的基本框架分析

為了使森林生態產品供給機制有效運行，必須完善森林生態產品供給組織運行體系，包括供給政策制定機構、供給計量機構、供給管理機構、供給流通網絡體系等，以解決供給主體、供給資金、供給價格、供給途徑、供給范圍、供給客體、供給監管等諸多環節的問題(圖1)，確保森林生態供給活動持續運行，即應在生態產品的供給主體與供給客體間建立起商品貨幣關系，實現森林生態服務的科學合理的持續的生產和供給［6］。根據改進的公共產品理論，完善國內森林生態服務供給機制，具體包括以下要素:(1)供給主體，即解決生態產品由誰購置、誰來買單的問題;(2)供給對象，即解決生態產品由誰生產的問題;(3)供給范圍，即解決什么類型的森林生態產品需要購置問題;(4)供給資金，即解決購置生態產品資金來源問題;(5)供給成本，即解決生態產品的價格問題;(6)供給途徑，即供給主體解決用什么樣的途徑將供給資金交付供給對象的問題;(7)供給規則，即解決生態產品供給機制的法律和政策問題。

(二)森林生態供給機制的構成要素分析

1.供給主體

圖1 森林生態服務供給機制示意

森林生態環境在受益的非排他性上具有明顯的公共產品屬性。公共產品意味著政府應當在提供這類物品上發揮主要作用，否則就會出現供給不足的問題。各級政府可以通過非市場途徑，比如直接給予財政補貼、財政援助、優惠貸款、減免收費、實施利率優惠、勞保待遇等提供森林生態服務，財政轉移支付、稅收減免或征收“生態稅”、發放補貼等，都是生態服務供給的具體方式。在市場經濟國家，政府是公共產品或服務的主要提供者。政府作為森林生態產品的主要供給者，并不排斥生態產品市場供給的輔助作用。市場供給主體可以在政府制定的各類生態環境標準、法律法規的范圍內，利用經濟或非經濟手段，通過市場行為改善生態環境活動。因此，森林生態服務的供給主體是政府直接供給或者一定條件下政府主導的市場供給。

2.供給范圍

生態公益林是以保護和改善人類生存環境、維持生態平衡、保存物種資源、科學試驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經營目的的森林、林木、林地。生態公益林作為森林生態服務的主要森林類型，應納入森林生態供給機制供給范圍。

森林生態供給范圍的問題一直是爭議的難點問題之一，原因在于商品林是否應納入生態供給機制范疇。如果商品林的生態服務不是商品林經營者有目的、有意識地增加了投入，而是在商品林生產經營中伴隨的無意識的產物，就沒必要對商品林進行相應的補貼。如果為了公共利益，要求商品林生產經營者增加額外投入，以增加商品林的生態服務，就有必要對商品林進行補貼。商品林是否納入供給范圍，要看商品林是否為了公共利益而增加額外的生態服務供給。

無效林業區域是指這樣一些特殊森林區域，其生態效能的發揮很少依賴或很少直接地依賴任何投入。市場的供求和政府的政策在一定限度內對這一區域內的森林沒有任何影響，林業經濟學稱其為無效林業區域。因此，對于這一類型的公益林，由于公共物品的提供主要是由自然力完成的，所以不應該在森林生態服務供給的范圍之內。

3.供給客體

政府是森林生態產品的提供者，但并不一定是森林生態服務的生產者。政府應當提供生產資金給生產者以維持森林生態服務的生產。這些森林生態服務的產權所有人由于接受政府供給資金生產生態產品，我們稱之為供給客體。供給客體主要應當指向公益林林權主體即所有者或經營者。

(1)公益林國有林業企業。國有林業企業、單位受國家委托負責森林生態資源的管理與經營，與國家形成了委托代理關系，是國有產權的代表。隨著現代林業經營戰略的轉變，市場經濟體制的逐步推進，國有林業企業在20世紀80年代中后期進入企業化改革領域，不少國有林業企業改制，實行多種經營方針，自負贏虧，但是國家對國有林業企業投入明顯不足。作為森林生態服務的主要生產者，應將國有林經營單位生態公益林列入主要供給客體。

(2)公益林集體林業企業。20世紀80年代的林業“三定”改革，使集體林經營權從集體向農戶手中轉移，集體林區形成了3種基本的集體林產權結構:集體經營模式、分林到戶模式和林業股份合作制。從森林產權制度而言，集體經營模式的供給客體應確定為集體法人;分林到戶模式的供給客體應確定為林業經營者;林業股份合作制模式應按照股份確定供給客體。只有采用最能調動產權所有者或經營者積極性的政策和制度，才可以使森林生態服務機制有效建立起來。

(3)公益林私人經營者。這主要是指“四荒”拍賣過程中承包、租賃荒山荒地發展起來的造林大戶，比如石光銀等造林大戶。迄今為止，在這種造林業政策之中，最為成功的是始于1995年的“四荒拍賣”政策。通過這個政策，民眾可以在一些國家無力建設的地區自主開發，所得歸自己所有。

4.供給價格

森林生態服務供給價格是森林生態服務供給機制的核心問題。森林生態服務供給價格不僅受到社會經濟發展水平的制約，同時也受到社會經濟發展對于森林生態環境的需求程度以及社會公眾對于森林生態服務供給資金的承受能力限制［7］。

(1)理論上的最高供給價格。理論上的最高標準是基于對森林生態功能的生態效益計算，包括涵養水源、固土保肥、改良土壤、凈化環境、生物多樣性維護和森林景觀價值等最大量供給法就是通過計算森林生態功能效益的供給法，且方法和理論還很不成熟，國際上也很少采用理論上的最高標準。

(2)理論上的最低供給價格。生態供給的最低標準應該包括生態保護者的直接投入和實施生態保護導致的機會成本，生態保護過程中的組織管理費用、生態破壞的恢復成本。隨著人們對森林生態產品需求增加和國家供給能力的提高，可以不斷提高供給標準。

(3)供給價格的標準確定。生態公益林的供給標準，從根本上說應該基于成本因素;只要把公益林的直接經營成本，連同部分或全部機會成本返還給生產者，生產者就可以獲得足夠的動力參與生態公益林的經營與發展事業。確定供給價格的標準有了3種原則:直接投入成本原則、直接投入和機會成本之和原則、協商原則。

對于直接投入成本原則，可以適用于國有產權公益林經營模式和集體產權公益林—集體經營模式。

國有林業企業承擔供給森林生態效益公共產品的職責，主要依靠政府投資運行。而政府是森林生態效益公共產品的供給主體。因此，國有產權公益林供給標準采用成本原則。集體林業企業同樣承擔供給森林生態效益公共產品的職責，主要依靠公共投資運行。因此，集體經營模式—集體產權公益林供給標準同樣采用成本原則。

直接投入和機會成本之和原則可以適用于集體產權公益林—分林到戶模式和集體產權公益林—林業股份合作制模式。以上2種模式集體產權公益林實質體現私人經營原則，而私人沒有提供生態服務公共產品的義務，在考慮直接投入成本的前提下，還應該考慮私人經營的機會成本。因此，采用直接投入和機會成本之和原則為宜。

協商原則適用于森林生態效益市場化的情況。對于森林生態效益市場化部分，可采用協商的辦法確定生態服務的供給價格。

5.供給資金

根據公共產品理論，森林生態產品供給機制資金來源可以由以下來源組成:

(1)征收排污費。積極探索森林生態補償收費的實踐，制定嚴格的征收標準，實行收支2條線管理，征收的森林生態補償費應該專款專用，用于森林生態恢復和補償。

(2)征收生態稅。開征森林資源稅和草場資源稅;逐步提高稅率，對非再生性、稀缺性資源課以重稅;按實際產量或者使用的資源量計稅，以促進資源開發者珍惜和節約資源;開征森林生態補償稅，以污染物的排放量和生態占用量計稅，從而促進企業減少排污和生態占用。

(3)發行國債。發行國債可以長期穩定地籌資，有利于生態公益林的建設投入。隨著社會經濟的發展，人們收入水平提高，人們對未來生態環境要求也將提高，那時人們愿意且國家也有能力還債。

(4)發行生態彩票。生態彩票有巨大的籌資功能，彩票的“公益性”和偶然獲利的“功利性”，使人們樂于接受。

(5)社會捐助。基金的來源主要是接受國際組織、外國政府、單位、個人的捐助或援助，接受捐助的單位可以是公益部門。

6.供給途徑

根據外部性理論，森林生態服務供給途徑分為兩大類型:一是庇古思路，征“庇古稅”;二是科斯思路(市場機制)。由于森林生態服務的公共產品性質，生態服務供給機制主要政府供給或政府指導下的市場供給。

(三)森林生態服務供給機制的配套條件分析

(1)良好的生態意識。公民生態道德意識的缺乏是現代生態悲劇的深層次根源。只有大力培育全民族的生態道德意識，使人們對生態環境的保護轉化為自覺的行動，才能解決生態保護的根本問題，才能為生態文明的發展奠定堅實的基礎。是否具有良好的生態道德意識，是現代社會衡量一個人的全面素質發展的重要尺度，也是衡量一個國家和民族文明程度的重要標志［8］。

(2)完善的供給規則。生態服務供給機制制度規則是涉及生態供給機制權利、責任、益處的制度安排。要進一步加強森林生態服務法律法規制度建設，完善對各利益相關者權利和義務責任界定，形成權威、高效、規范的管理機制。

(3)科學的評價體系。要把環境保護作為各種評估、考核、獎懲的重要依據，對于民間自發的環境保護宣傳和環境保護組織要予以鼓勵和支持，在環境保護方面作出突出貢獻的個人和組織要予以獎勵;破壞環境的組織和個人要依法嚴懲。

三、森林生態供給機制的體系重構

(一)多類型區域供給政策的調整

(1)完善森林分類經營管理體制。要建立和完善生態公益林動態調整機制，實現生態公益林和商品林分類經營，針對不同森林的生態屬性，合理劃分和動態調整生態公益林范圍。完善商品林部分生態服務補貼政策，可根據生態服務需要，購買商品林的部分經營權。

(2)完善生態公益林產權政策。清晰地界定產權林是相當重要的，界定清晰的產權可以有效避免外部性、搭便車的行為，從而使資源的配置和利用更加有效率。對于不同產權不同經營方向，實行不同的激勵政策，對森林生態服務產權擁有者形成有效的激勵和約束，使森林生態功能服務最優化。

(3)積極探索重點公益林收購政策。根據國家生態安全的需要，對部分生態地位極其重要的區域由非國有投資主體投資營造的重點公益林，由國家進行征收或贖買，轉變其所有制形式，以保障投資造林者的合法權益，保護其參與生態建設的積極性，確保森林生態產品有效供給。

(二)多元化供給主體體系的完善

(1)構建以政府為主導的多層次的行政分級供給機制。政府應該在森林生態產品供給政策中發揮主導性作用，制定和實施生態供給相關政策要遵循“損害者付費，受益者供給，保護者受益”的原則，有利于保護地區與受益地區共同發展。建立中央與地方政府在利益供給中的合理分工，構建多層次的生態供給財政分擔體系。

(2)完善以市場為補充的多元化供給機制。由于中央財政和地方財政尚難以支撐如此巨大的供給資金，在未來林業公共產品供給市場供給制度安排和國內目前林情和國情條件下，林業公共產品供給應以政府為主導，以市場供給機制為補充，這樣才能確保現階段森林生態效益公共產品充分有效供給。

(三)多渠道資金籌集體系的發展

森林生態服務供給資金來源上主要有3種形式:一是征收森林生態稅;二是征收森林補償費;三是政府預算。總體而言，森林生態稅要優于森林生態補償費和政府專項預算，但是完整意義上的森林生態稅制是不可能在較短時間內確立。政府手段仍是當前國內公益林生態效益補償的主要措施。在條件成熟的情況下，建立綜合統一的生態供給專項資金平臺，引入社會化運作管理模式，構建多渠道、多層次、多形式的能廣泛吸引資金的吸納機制即綜合投入體系，促使各類生態供給基金項目的規范管理并有效運作，最終邁向森林生態稅供給體系。

建立完備的森林生態產品供給機制，完成森林生態補償資金籌集體系，需要“三步走”戰略:

(1)補償基金完善階段。在最近階段，建立森林生態產品補償基金，逐步擴大補償的規模和范圍，建立森林生態投入和管護制度。這一階段的特征是形成全方位、多層次的投融資體系。

(2)補償基金與生態稅雙軌并行階段。在中長期階段，在運行森林生態效益補償基金機制的同時，盡快研制并實施以稅收或稅收附加為主要形式的森林生態供給制度，并以法律或法規的形式將其固定下來。

(3)生態稅獨立運行階段。在長期階段，進一步完善森林資源管理模式和補助資金管理機制，為森林生態供給建立一個來源穩定、來向清晰，并且數額巨大的資金庫，使森林生態資源管理逐步走向規范化、科學化和制度化，實現森林生態效益補償機制逐步向森林生態稅機制過渡。

(四)多條件價格形成機制的改進

一是對于產權比較容易界定、受益主體較為明確的生態服務和環境產品，有關部門應鼓勵受益方和生產方通過雙邊協議加以解決。二是在確定供給標準時，可以引入招標、拍賣、掛牌等方式，在部分領域引入市場競爭機制來制訂供給標準的試點，并在不斷總結經驗的基礎上加以推廣。三是積極引導社會各方參與到環境保護和生態建設當中來。培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化，使環境要素的價格真正反映它們的稀缺程度，可達到節約資源和減少污染的雙重效應，積極探索資源使用權、排污權交易等市場供給模式。引導和鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態供給。

(五)多層次配套機制的構建

(1)建立和完善生態環境宣傳教育制度。公眾生態意識的提高對于建立和完善區際生態補償制度具有重要意義。要通過日常的教育和各種媒體公眾了解人和自然具有一定的整體性、關聯性，才能使公眾了解政府生態投入的合理性，同時也能提高公民個人的各種生態投入。

(2)完善森林生態供給法律體系。有必要制定專門的法律法規，將生態供給機制的指導思想、主要原則、基本框架、構成要素、配套措施等以法律法規的形式確定下來，明確責任與權利，解決相關法律法規之間的矛盾，強化管理，使森林生態供給工作得到系統、有效的實施。

(3)建立科學的政績評價體系。按照主體功能分區的要求，根據重點生態功能區的經濟社會發展定位，制定生態功能區科學合理的干部考核和政績評價體系，把生態保護與建設、生態供給實績作為評價地方黨委和政府工作的重要依據，實行目標責任制，并納入年度考核中，從干部評價與使用導向上加強森林生態文明建設的力度。

四、結語

森林生態服務外部性問題與經濟外部性問題存在著不同的解決思路。森林生態服務供給機制是生態補償理論與實踐的一種反思和改進。森林生態服務供給的目的在于維持森林外部性的持續存在與發展，而不是以一種真實的市場交易行為去“全額購買”森林提供的生態產品。應根據森林生態服務公共產品的特性，改進森林生態服務的理論基礎，構建森林生態服務供給機制，調整森林生態服務多類型區域供給政策，完善多元化供給主體體系，多渠道籌集供給資金、完善多條件價格形成機制和多層次配套機制，使森林生態服務供給步入科學化軌道。

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［3］劉鑒強，曹筱凡.自然比科學家的力量更大［N］.南方周末，2005-07-21(6).

［4］吳偉光，顧蕾，沈月琴.森林生態效益補償若干問題的思考［J］.浙江林學院學報，2002(3):296-300.

［5］董小君.建立生態補償機制關鍵要解決四個核心問題［N］.中國經濟時報，2008-01-03(5).

［6］梁丹.全球視角下的森林生態補償理論和實踐:國際經驗與發展趨勢［J］.林業經濟，2008(12):7-15.

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［8］郭亨孝.建立生態補償機制促進生態文明建設［J］.四川林業科技，2009，30(6):1-6.

Discussion for supply mechanism for forest biology service

LIU Fei
(School of Economics and Management，Northwest A＆F University，Yangling 712100，Shaanxi，China)

After reconsidering the theoretical deficiency in the compensation mechanism of forest biology，the author puts foward the supply theory and supply mechanism for forest biology service on the basis of the improvement of forest biology service.The paper also discusses the basic framework，the constitution elements and necessary conditions of the supply mechanism for forest biology service.As to the construction and perfection the supply mechanism，the author proposes his suggestions，they are:working out different policies according to different regions，perfecting multi-supply mechanism，developing multichannel fund-collecting sources and improving price-forming mechanism for different conditions.

forest;biology service;public product;supply mechanism

F316.23

A

1671-6248(2011)04-0062-06

2011-03-16

劉飛(1974-)，男，河北邯鄲人，管理學博士研究生。