公民旁聽制度研究

□ 李尚坤

公民旁聽人大常委會會議制度，簡稱公民旁聽制度，是指人大常委會期間，無法定參與義務的公民憑有效證件，通過自愿申請、組織者邀請等方式，經批準后，參與旁聽人大常委會會議的制度。按照監督法的規定，各級人大常委會行使監督職權的情況，向社會公開。各地人大常委會就此做了不少探索，公民旁聽就是人大工作向社會公開、公民參與民主政治的重要途徑之一。但由于我國法律未對公民旁聽作出明確規定，各地在具體實施中存在一定差異，學界對公民旁聽的理論研究，也還不是很深入。本文擬對旁聽制度進行全面研究和探討（本文研究的對象主要限于地方各級人大常委會會議期間普通公民參與的旁聽），期待起到拋磚引玉之效果。

一、公民旁聽制度的建立和現狀

（一）公民旁聽制度溯源

一般認為，我國旁聽制度源于全國人大常委會1988年7月1日通過的《七屆全國人大常委會工作要點》決定的“要積極創造條件，建立常委會和專門委員會會議的旁聽制度”，及1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》第十八條規定的“大會全體會議設旁聽席。旁聽辦法另行規定”。而實際上，清末預備立憲期間，資政院建立的預備性議會就設置了旁聽席,并制定出規則。在近代中國憲政史上,資政院是第一個全國性代議機構,其對議場旁聽所制定的規則——《資政院旁聽規則》,亦即我國第一個議會旁聽規則。此規則規定了旁聽人的種類，即王公世爵、各國外交官、京外大員、普通旁聽人、報館主筆；規定了旁聽人取得旁聽資格的途徑，比如王公世爵類,應通過宗人府、陸軍部、理藩部咨行資政院,由資政院酌定。

我國地方人大常委會公民旁聽制度起步較晚。1995年8月，山東濰坊市人大常委會在全國率先實行公民旁聽常委會會議制度，當時被輿論盛贊為開啟了地方國家權力機關與人民群眾聯系的新渠道，找到了地方國家權力機關接受人民監督的新途徑。多年來，地方人大對公民旁聽人大常委會會議做了積極探索，目前大部分省級人大常委會已實行了這項制度，市、縣人大常委會也在逐步推行，但各地的做法卻并不一致，有的甚至大相徑庭。

（二）公民旁聽的基本情況（以C市人大常委會為例）

雖然全國各地執行旁聽制度不盡相同，但從執行的情況來看，其基本現狀大同小異。為此，筆者以C市人大常委會為例，略作說明。C市人大常委會于2008年6月通過《C市人大常委會會議公民旁聽暫行辦法》，同年7月，35位公民旁聽C市三屆人大常委會第五次會議全體會議。自此，C市人大常委會公民旁聽工作走上了規范化、常態化軌道。

1.公民旁聽的基本程序。主要是：（1）建立公民旁聽制度。由常委會會議或主任會議討論通過旁聽辦法，明確建立公民旁聽制度的意義，規范旁聽公民的條件、報名申請程序、旁聽的組織、公民建議的處理等事項，確保公民旁聽工作的規范有序。（2）發布公民旁聽公告。人大常委會會議召開之前，常委會辦公廳（室）通過當地新聞媒體向社會發布公告，有的還在城市廣場、集鎮等張貼公告，告知人大常委會會議舉行的時間、地點、議題和公民旁聽名額、申請程序等事項。（3）確定旁聽公民名單。人大常委會相關工作機構在規定時間、地點接受公民的旁聽申請，主任會議或有關工作機構對報名旁聽名單進行資格審查，最后確定參加旁聽的公民。（4）做好公民旁聽會務。發放旁聽證，安排好旁聽席，準備好旁聽人員所需的筆、紙張及相關文件材料，引導旁聽公民遵守有關法律法規和會議紀律，保障旁聽公民的權利和義務。（5）處理旁聽公民建議。通過書面形式收集旁聽公民的意見建議，部分地區在必要時組織召開旁聽人員座談會，聽取意見。對旁聽公民的意見建議，按人民來信來訪方式處理。

2.旁聽公民的基本情況。為了便于直觀了解參加旁聽公民的基本情況，筆者分別選擇了C市三屆人大常委第五次會議至第七次會議即執行前三次會議以及第十八次會議至第二十次會議的旁聽數據。具體情況如表1：

表1：C市三屆人大常委會部分旁聽公民數據（單位：人）

從表中可以看出：（1）參與旁聽的公民人數總體呈下降趨勢，前三次人數走高位（一般報名人數多出實際參加人數20%以上），后三次持續減少，及至寥寥無幾，表明公民參與旁聽的熱情受到負向影響，其原因可能是后期宣傳不到位，以及旁聽在群眾中的口碑尚未確立；（2）從旁聽的性別比看，男性的參政意識明顯高于女性；（3）年齡越大，對參與旁聽的熱情越高，年輕人對旁聽的熱情明顯不足，其原因可能是年輕人把更多經歷放在為生計和前途奔波上，年長者事業基本穩定，將注意力轉移到政治權益上；（4）學歷層次越高，參與旁聽的積極性越高；（5）非在職（含無業和離退休）參加旁聽的人較多，其原因可能是常委會會議通常在工作日召開，他們更有空閑時間參與。

此外，在職業構成上（限于篇幅，表格未列明），缺少與會議審議議題利益相關的行業公民，許多旁聽公民并非因為關注旁聽內容，而是因其他原因報名參加。

3.公民參與旁聽的動機。上文提到，公民對會議審議的議題缺少關注，那么，他們報名參與旁聽的動機是什么？筆者隨機抽取了C市三屆人大常委會第十一次、十三次和十六次會議旁聽公民在旁聽期間提出的意見和建議，如下表2：

表2：C市三屆人大常委會部分旁聽公民意見建議（單位：件）

從表中可以看出，旁聽公民對于旁聽制度和會議審議并不十分關注（所提意見建議只占總數的8.6%），正好印證上文所提：公民并不關注旁聽內容。而以旁聽期間可以提出意見建議的便宜，反映個人問題或遞交信訪類材料占大多數（52.2%）。而且從反映的問題和遞交的材料來看，多數屬于已屢次向各部門反映過。這表明，部分公民將旁聽視為信訪渠道。

4.公民意見建議的處理。雖然大部分地方都規定了要認真處理旁聽公民的意見，安排工作人員聯系旁聽公民，對旁聽公民提出的重要意見、建議，或具體答復，或交有關部門辦理，但對有關部門何時回復，有無義務回復都無制度上的規定。多數情況下，旁聽公民提出的意見和建議最后是不了了之。意見反饋不暢，缺少處理機制，直接影響到公民參與的熱情。

二、公民旁聽的問題與爭議

（一）公民旁聽制度的問題

公民旁聽制度執行以來，并未完全取得預期效果，除了因為一項新制度需要時間歷練外，該制度本身還存在不可忽視的問題。

1.立法工作滯后。對于人大會議是否設置旁聽席，我國至今沒有一個全國性的法律規定，也沒有出臺指導性意見。2009年4月24日，十一屆全國人大常委會第八次會議審議通過的《全國人大常委會議事規則修正案》沒有“旁聽制度”的相關條款，只在實踐中已做到讓工、青、婦等群眾團體派員旁聽常委會會議。官方稱因場地所限，還不能做到請普通公民旁聽人大常委會會議，待條件成熟時再作規定。這就給了公眾一個錯誤的導向，認為從國家層面講，并不主張普通公民參與旁聽。地方上，也基本沒有形成法規，各地只是見機行事，相互借鑒，行動相對保守，做法也不盡相同，容易被理解為一種臨時性的工作，公眾的參與愿望和熱情受到影響。

2.宣傳上做得不夠。一是對旁聽制度的宣傳缺乏。什么是旁聽，旁聽的內容是什么，哪些人可以報名參加旁聽等，這些常識層面的宣傳做得少，在公眾心目中，旁聽還沒有走下神壇。二是宣傳發動的輿論大氛圍也沒有形成。部分媒體商業化氛圍濃厚，導致對旁聽關注度降低，通常只是選擇性地刊登公告的部分內容，后續報道基本沒有跟上。因而，很多市民根本不知道有這回事，或者認為旁聽就是一種政治作秀，提不起興致。

3.對旁聽的限制過多。雖然各地的制度不盡相同，但限制都不同程度存在。一是年齡和名額的限制。如大部分只允許年滿18周歲的人員參加，名額設定上限等。二是身份的限制。有的地方只允許本市居民參加，有的地方規定只要是在本市居住滿1年的中國公民都可申請。而大部分地方還對外國公民關起大門（重慶市規定在渝居住的外籍人士亦可報名參加）。三是報名手續的限制。如規定公民只在指定時間到指定地方報名，審查手續過于嚴格等，造成一些特殊群體難以申請，繁瑣的程序也容易讓人產生錯覺，以為這只是作秀。四是旁聽范圍的限制。規定旁聽人員只可旁聽大會的全體會議，即是聽取幾大報告，不允許旁聽審議過程、選舉議程等。不少人認為幾大報告會后就公布了，沒有必要去趕這個“早市”。因不能“全程旁聽”，極大地挫傷了公民申請旁聽的積極性。

（二）關于旁聽的兩個爭議

1.關于旁聽的會議范圍。公民是否旁聽人大常委會所有的會議，各地在這方面的規定也不盡相同。有的規定只允許公民旁聽人大常委會部分會議，而不允許旁聽每次會議；有的規定只允許旁聽人大常委會的全體會議，而不允許旁聽分組會議；有的規定由主任會議根據常委會會議議題來決定。筆者認為，作出上述規定，主要是基于人大常委會會議的議題和組成人員的審議發言可能涉及一些所謂不宜公開的內容等方面原因的考慮。但這里面臨一個民主的公開性問題。人大常委會召開會議，就是以集體會議的方式，代表人民行使當家作主的權力。它如何代表人民，怎樣行使職權，這正是公民旁聽所要知道的內容。一般來說，地方人大常委會的會議內容大多不涉及國家機密，而恰恰是人民群眾普遍關心的重大問題，理應公開其議事、決策的全過程。如果人大常委會會議僅僅是部分公開，一遇上諸如人事任免和討論、決定重大事項之類的所謂敏感議題，就不允許公民旁聽，實際上并沒有給予公民完全的知情權，增加常委會會議的透明度就成了一句空話，實行公民旁聽制度也就失去了意義。既然我們已邁出了允許公民旁聽會議這推進民主的一大步，又何必猶抱琵琶半遮面呢？索性把旁聽的門敞得更大一些。

2.關于旁聽人員的發言權。旁聽人員是否擁有發言權，各地也有爭議。目前主要有兩種意見。一種意見認為，既然是旁聽會議，就不應該有發言權。有人認為，旁聽不同于列席，如果允許參與人參加審議和討論，允許其發言，他們就是列席。因此，旁聽人員在旁聽期間通常不被允許發言，如果對旁聽內容確有意見和建議，一般以書面形式反饋給工作人員，再由工作人員匯總和轉達。另一種意見則認為既然允許公民旁聽，就應讓他們在會上直接圍繞議題發表意見和建議，以便常委會及時采納，改進工作。筆者贊同后者，其一，參加旁聽的公民來自不同的崗位和職業，他們的意見是最真實的“原聲帶”，這樣更有利于提高決策的科學性。其二，無論是熱心政事，想提出自己的見解的公民，還是工作和生活中面臨問題和難題，想咨詢和解決問題的公民，都想開口表達，都有發言的愿望。因此，允許他們發言，能夠提高公民參與議政的積極性。此外，人大常委會會議期間，發言不再是特定人員的特權，允許公民發言，是對公民言論自由的最佳體現。旁聽與列席的區別不應建立在是否擁有發言權上，實際工作中，他們的本質區別在于是否有出席會議的特定義務。只有旁聽不再是“一聽了之”，公民真正的參與，旁聽制度才能根深葉茂、永葆青春。

三、國外公民旁聽的制度與形式

發達國家的議會幾乎都有公民旁聽制度。通常，議會設有專門的旁聽席，愿意參加旁聽的公民，只要到議會大廳領取一張旁聽證，即可參加旁聽。由于各國的具體情況不一樣，民眾參與的內容和繁簡程度也有所不同。

（一）法國的議事公開制度

議事公開是法國憲法對議會的要求，因此立法的公開性成為法國議會機構議事公開制度的主要特點。在實踐中，關于立法機關議事公開的較早的憲法規定，見諸法國1791年憲法。該憲法第三章第二節的第一條規定：“立法會議的討論應當是公開的；會議記錄應予付印。”在法國，議事公開意味著準許旁聽及發表意見。其作用在于：使人民知悉其所選出之代表是否履行其義務；使人民借議員的咨詢及政府的答復來了解政府的政策。

法國各級地方議會的會議可以接受公民旁聽。公民在旁聽中如果有什么建議和批評，可以通過選區的議員間接表達，也可向議會和政府提出書面質詢。各級議會和政府有相應的受理機構。例如，法國公民可以旁聽議會的預算審批辯論，若認為某項預算不合理可以向政府或議會提出書面質詢。

（二）英國議會的透明度規則

根據憲政原則，人民享有知政權與監督權。為此，下院的院會、委員會通常對公眾開放。一般的會議允許公眾旁聽，允許新聞記者采訪報道。若有一定數量的議員提議或者政府要求，經議院表決通過，可以舉行秘密會議，公眾不得旁聽。議會中的委員會議除聽證會等公開的會議外，一般實行秘密會議制度。公眾旁聽期間，會議的各類文件公開，只要是提交給下院的各種文件，或者供下院使用的各種印刷品，旁聽公民可以通過付費復印使用。

（三）日本的議會旁聽規則

日本民眾認為，議院會議公開的原則就意味著旁聽自由。旁聽雖然是自由的，但從維護會場秩序的觀點出發，限制人數，要求遵守旁聽規則也是自然的。因此，除兩議院議事規則對旁聽有所規定外，兩議院都分別制定了旁聽規則。現行的旁聽規則有以下主要內容：（1）眾議院的旁聽席分為貴賓席、外交官席、參議院議員席、公務員席、群眾席和新聞記者席；參議院分為皇族席、外國外交官席、眾議院議員席、公務員席、群眾席和新聞記者席。持旁聽證參加旁聽。旁聽人必須服從議長的院內警察權。議院的委員會會議除議員外，只有經委員長許可者才可以旁聽，兩院協議會不許旁聽。（2）旁聽人在旁聽證上必須記載其住所、姓名及年齡。旁聽人入場時在旁聽席入口處必須接受旁聽證及攜帶物品的檢查，警衛在旁聽證上加蓋驗訖章。（3）議長認為必要時可以下令警衛或警察官對旁聽者進行人身搜查，旁聽人必須接受。（4）對于持有武器及其他危險品者、帶酒氣者不得入旁聽席。管理上需要限制旁聽人數或旁聽席無空席時，即使持有旁聽證也不得入席。（5）旁聽人不得進入會場。（6）旁聽人在旁聽席必須遵守的事項：不得身著奇裝異服；不得著用或攜帶帽子、大衣、傘、手杖、手提包、包袱等；不得飲食或吸煙；對會場上的言論，不得表示贊成與否或鼓掌；不得妨礙以肅靜為宗旨的議事；不得打擾他人或做出不體面的行為。（7）所有的旁聽人必須聽從警衛的指示。（8）議院在作出召開秘密會議的決議時，旁聽人必須按照警衛的指示迅速退場。（9）旁聽人在違反旁聽規則時可以命令其退場。議長有權調動警衛執行其命令。（10）兒童只有在特別許可時才可以入旁聽席。

四、完善公民旁聽制度的建議

完善公民旁聽制度，需要在認識上進行深化、在立法上進行規范、在實踐中進行探索。只有這樣，才能使這項制度保持旺盛的生命力，跟上社會發展的步伐，在我國民主政治建設進程中發揮應有的積極作用。

（一）具體指導，強化公民旁聽制度的措施

各級人大常委會要始終做到思想統一，認識到位，站在全局的高度，對公民旁聽人大會議工作給予高度重視。各級領導要認真指導、指揮、協調、經常把關、過問工作情況，提出具體的指導意見，把公民旁聽人大會議工作列入重要議事日程，強化工作措施，認真研究和具體指導新時期、新形勢下的公民旁聽人大會議的工作。

（二）加大宣傳，深化對公民旁聽制度的認識

在我國，人大及其常委會是國家權力機關，也是民意機關。它代表廣大人民群眾行使當家作主的權力，決定本行政區域乃至全國的重大事項。旁聽是公民了解國家權力機關決策的最直接的形式。一是要加強對人民代表大會制度宣傳。讓人民群眾加深了解人大的性質和地位,增強參政議政意識,提高當家作主的責任感。二是要加強公民旁聽制度宣傳。宣傳公民旁聽制度的重要意義和實行辦法，宣傳人大常委會會議議題內容和與人民群眾利益的關系；運用新聞媒體，做好公民旁聽活動的專題報道，讓旁聽公民向社會表達自己的真實感受，吸引公民主動申請旁聽會議，直接了解人大常委會會議過程，激發公民有序政治參與的熱情。三是在技術層面上，要解決公眾了解和參與的渠道和途徑問題，比如全程電視直播、網絡直播，讓更多的民眾關注和監督會議的實效性。

（三）制度先行，加強公民旁聽的規范化建設

日本著名政治學家蒲島郁夫在其著作《政治參與》中曾指出：“如果制度準備不足，擴大政治參與可能導致政治不穩定。”因此，要保障公民旁聽作用的充分發揮，最重要的就是推進和完善其制度化建設，并逐漸上升為國家法律，使其獲得全民的認可和國家強制力量的保護。一是及時從國家層面出臺指導性意見，逐步推廣公民旁聽的做法，對公民參加旁聽資格的要求、申請手續、批準過程、會場紀律以及后續工作等環節作出指導性的規定，處理好人大會議正常活動與旁聽人員的組織管理之間的關系。二是將公民旁聽制度化。制定公民旁聽制度，避免各地隨意終止或者廢除該制度的情況發生，使公民在進行政治參與時有法可依，有章可循，最終在全國各級人大常委會實現公民依法參與旁聽。

（四）大膽創新，豐富旁聽的形式和內容

公民旁聽制度是實現公民充分知情權的重要手段，作為一個新生事物，它有其發展壯大的內在要求，只有不斷適應現實情況的要求，才能保持旺盛的生命力，發揮自身優勢，得到人民群眾的認同與支持。一是在人員參與上，要探索將旁聽建設成為我國民主法治建設的公開課堂，組織大中學生集體旁聽。二是在旁聽效果上，邀請與審議議題相關的人士參與，聽取法規制度受眾的意見，提升審議質量。三是組織常委會相關領導和委員看望旁聽公民，傾聽來自一線普通公民的聲音。四是簡化旁聽的程序，包括身份審查和報名限制，只要是關注各地民主法治建設，則不分身份一律允許旁聽；積極創設預約機制，探索會時直接參與模式。

（五）認真細致，提高公民旁聽的服務質量

要做好旁聽的服務工作，跟進旁聽室的配套設施，改善旁聽環境。要提升工作人員的素質，安排專業的工作人員接待旁聽公民。完善服務內容，比如給旁聽公民提供必要的會議材料，讓其了解會議工作的概況，熱情回答他們的詢問，悉心聽取他們的意見。對公民在旁聽會議時提出的意見建議，要認真進行整理分類，盡快予以反饋和落實。對就會議議題方面的意見建議，要及時研究采納，盡量吸收到會議審議意見中，并抓好督促落實。對給人大機關工作的意見建議，要研究吸納，改進工作。對給其他國家機關所提出的意見建議，要及時轉交有關部門，并督促認真辦理。對一些不可行的意見，要向旁聽公民做出必要的解釋，取得他們的理解。對所提意見建議的處理情況，要及時向旁聽公民反饋。只有這樣，旁聽公民的權利才能得到保障，民意得到尊重，旁聽制度的社會效應得到充分放大。

五、結論

公民旁聽作為人民行使民主權利和對人大及其常委會實施監督的一種形式，體現了我國憲法的精神，架起了人大與公民聯系的橋梁，為公民直接了解國家權力機關工作內容和運作方式提供了良好的平臺，這一制度值得肯定和推廣。雖然公民旁聽制度目前還處在探索階段，執行過程中有一定問題和困難，離民眾的要求還有一定差距，但我們相信，這一新生事物具有強大生命力，在實踐中必定會不斷改進和完善。

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