人大信訪制度的法律、政策依據及評價

□宋箐

本文擬從法律及政策兩個層面，考察人大信訪制度的依據所在，并在此基礎上，對人大信訪制度現有的法律、政策依據給予分析和評價，明晰人大信訪制度在法律層面的不足與缺陷，提出對人大信訪制度功能與定位的兩點認識以及完善有關人大信訪制度的法律、政策依據的幾點建議。

文中所列法律層面的依據，主要包括法律、行政法規和地方性法規三類。因篇幅所限，有鑒于法律、行政法規作為上位法，對地方立法的影響更為直接，而其他各省、自治區和直轄市的地方性法規，雖有借鑒之效，卻因多數立法以國務院信訪條例為直接依據，內容上難有大的突破，故這一部分著重論述法律和行政法規類的依據，對地方性法規只作概述。

文中所列政策層面的相關文件及領導人的講話，主要是以時間為線索，按照人大信訪制度發展的脈絡編排。同時，將信訪工作劃分為八個階段，則是在參考《人民信訪史略》的有關提法的基礎上，做了調整和細化，以使各個階段的特征更為突出。

一、現行主要法律、法規依據概覽

截至2010年10月，現行有關人大信訪的法律、行政法規及地方性法規主要有：憲法、地方組織法、監督法、集會游行示威法、治安管理處罰法、突發事件應對法、國務院信訪條例以及24個省、自治區、直轄市的信訪條例或信訪工作若干規定。

（一）憲法

憲法是人大信訪制度的最根本的效力來源。憲法第四十一條明確規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”

這一條既賦予了人民群眾權利，又明確了人大常委會的職責權限。人民群眾通過信訪，對有關機關及其工作人員提出批評、建議和意見，或對其違法失職行為進行控告、申訴、檢舉，這是憲法賦予人民群眾的基本權利。中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人大常委會作為國家權力機關，依法受理人民群眾的來信來訪，維護群眾的合法權益，這是憲法賦予人大的職權，也是各級人大及其常委會的職責。

（二）法律

地方組織法第四十四條第六款規定“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見”，是縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會應當行使的職權。這一條規定，是地方各級人大常委會開展信訪工作的基本法律依據。各級人大由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督，而各級行政機關、審判機關、檢察機關，由各級人大選舉產生，對人大負責，受人大監督。信訪作為一種監督渠道與監督手段，是人民行使國家權力的重要途徑。

監督法第九條規定，“人民來信來訪集中反映的問題”是“常務委員會聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告的議題”之一。第二十二條規定：“各級人民代表大會常務委員會參照本法第九條規定的途徑，每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規實施情況組織執法檢查。”由此，監督法明確了人大信訪可作為人大監督工作的重要內容，通過將一些具有典型性、代表性、群眾集中反映的信訪問題列為常委會議題，以督促“一府兩院”依法行政和公正司法，確保憲法和法律得到正確實施。這一條的規定，從另一角度看，也是人大信訪職能在監督法中的法定化、具體化。

集會游行示威法、治安管理處罰法以及突發事件應對法主要是涉及信訪秩序的維護、信訪人在非正常信訪中所需承擔的責任的規定。這類法律雖然在一定程度上為規范信訪工作的有序開展、保障社會秩序穩定提供了法律依據和保障，但并非人大信訪制度的直接依據和淵源。同時，由于條款分散于同一層級不同的法律之間，適用上存在交叉，這些法律在信訪實踐中發揮的作用也是有限的。

（三）行政法規

國務院信訪條例作為行政法規，有觀點認為其不能作為人大信訪的法律依據，但其中涉及人大信訪方面的內容，可視為是對行政機關信訪受理范圍的界定和對信訪人信訪行為的約束，其在實踐中對人大信訪具有重要影響。如第十五條規定：“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出，并遵守本條例第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條的規定。”

筆者認為，按照立法法的相關規定，行政法規是地方性法規的立法依據。立法實踐中，現有的地方性法規大多也是以國務院信訪條例為直接依據的。不但如此，在具體人大信訪實踐工作中，國務院信訪條例所規定的受理、辦理、督辦等工作環節，也是地方人大信訪工作開展的法律依據。觀點的爭議、暴露的是當前人大信訪工作行政化的傾向和問題；另一方面，也暴露了人大信訪在基本法律依據上的不足。

（四）地方性法規

據統計，全國已有24個省、直轄市、自治區人大常委會制定了信訪條例或者若干規定。其中，有些制定在國務院信訪條例之前、且未予修改；有些制定在國務院信訪條例之前但已做修改；還有些制定在國務院信訪條例之后。從立法體例及內容的規定上看，大體有四種模式：一種是依照國務院信訪條例的框架結構做細化，章節排序以信訪事項的提出、受理、辦理和督辦、法律責任為主線；一種是在國務院信訪條例的基礎上，增加了信訪人的權利和義務、信訪機構的職權、不同國家機關的受理信訪事項范圍、信訪秩序等實體性規定，立法體例上比較全面；再一種是將法規調整對象明確為“信訪工作”，強調的是程序和規則的規定，比較典型的是《天津市信訪工作若干規定》；第四種則是以“各級人民代表大會常務委員會”命名的信訪條例，專門適用及調整人大信訪的相關事項。

上述四種模式中，值得關注的是第四種。盡管這一模式僅限于內蒙古、廣東、福建、海南四省、自治區，但這些地方立法依據的是憲法、地方組織法，明確的是人大常委會的受理范圍、機構設置與職能、工作原則、辦理程序、信訪秩序及法律責任等內容。某種程度上說，這些立法才是真正意義上的有關人大信訪的法規依據。

此外，從內容上看，各地之間的立法也并不一致，在受理范圍、程序性規定等內容上都各有不同。比如：受理范圍上，有些只包括對“一府兩院”的建議與意見，而不包括“申訴”，有些則不然；程序規定上，多數對“聽證”提及，但多為一種手段或途徑，少數對“聽證”加以程序化和規范化，不單是手段，更是賦有效力的法定程序。

二、歷屆領導人講話及中央文件的相關規定

（一）新中國信訪工作的初創階段（1949～1956年）

1951年5月16日，毛澤東同志在《關于處理群眾來信情況的報告》上作了“必須重視人民的通信”的批示。批示中提到：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態度。”

1951年2月28日，劉少奇同志在講話中強調：“各級人民政府和政協委員會要設立專門的有能力的機構來適當處理人民向政府所提出的每個要求，答復人民的來信，并用方便的辦法接見人民。”[1]

根據毛澤東同志的批示與劉少奇同志的講話，1951年6月7日，在周恩來同志的主持下，政務院制定和發布了《關于處理人民來信和接待人民來訪工作的決定》[2]（以下簡稱《決定》），對當時迫切需要解決的五個問題作了明確的規定：

（1）處理信訪工作的指導思想。《決定》開頭指出：“各級人民政府應該密切地聯系人民群眾，全心全意地為人民服務；并應鼓勵人民群眾監督自己的政府和工作人員。”

（2）信訪工作的機構設置。《決定》第一條要求縣（市）以上各級人民政府必須指定專人處理人民來信；建立接待室或問事處，接待來訪群眾；領導同志要經常性進行檢查和指導。

（3）信訪工作的處理原則。《決定》第二條規定，“凡是本機關能夠辦理的，必須及時辦理”；“需要轉交下級機關或其他有關部門辦理的，應及時轉送”；“如系上級機關交辦者，應及時辦理”；“若有特殊情況不能及時處理，亦應告知來信本人及原交辦機關”。這些處理辦法，貫穿了及時、認真、負責的精神，同時具有“分級負責、歸口辦理”的雛形。

《決定》第二條還要求，對于人民群眾所反映的問題，有了處理結果應及時通知本人。

（4）信訪的歸檔與報告。《決定》第四條與第六條分別對此作了規定。

（5）保護來信來訪人的權利。《決定》第三條中規定：“凡屬控告機關或工作人員的事件，應交人民監察機關處理。嚴禁被控告機關或人員采取報復行為；如有報復者，應予以處分。”

該《決定》的制定，勾勒出了我國信訪制度最初的框架，包括信訪工作的指導思想，信訪機構的設置、性質及其作用，信訪干部的配備及其工作方法，領導同志的責任，以及信訪工作的分工等內容，其主要精神至今仍適用。

《決定》頒布不久，1951年7月19日，中國人民政治協商會議全國委員會第二十五次會議通過了中國人民政治協商會議全國委員會暨省、市協商委員會《關于處理人民意見的試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）。這個辦法要求各級政協委員會把接收與處理人民意見的工作，視為自己的“重要工作，并指定專人管理”；人民的意見，“無論是口頭或書面提出，均須認真處理，務使有著落，有交代”；其處理原則為，應視為人民意見的性質，“自行處理或分別交由人民政府、民主黨派、人民團體等有關負責機關處理”；要答復人民的意見；制定了催辦制度；等等。

《試行辦法》同時要求縣各界人民代表會議常務委員會及大城市的區各界人民代表會議協商委員會也參照這個辦法處理人民意見。

《決定》和《試行辦法》的影響力持續了6年，直到1957年第一次全國信訪工作會議制定并頒布了《國務院關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》。但在這一階段，人大并未作為處理來信和接待來訪的部門主體，政府和政協委員會是主要受理部門，人大只是參照了上述兩部文件。

（二）信訪工作的初步完善（1957～1961年）

1957年5月，鄧小平同志在批發中央轉發楊尚昆、習仲勛同志《關于各機關接見來訪群眾的報告》中指出：“接待群眾來訪和處理人民來信，是黨和人民政府聯系群眾的重要形式之一。”[3]

1957年5月28～31日，第一次全國信訪工作會議召開。會議討論了《國務院關于處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草稿）》與《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作的暫行辦法（草稿）》，著重解決了信訪工作中的兩個根本問題：一是領導重視問題；二是克服官僚主義、提高認識的問題[4]。

同年11月19日，國務院頒發了《關于處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》（以下簡稱《指示》），其主要內容是：

（1）規定省、自治區、直轄市政府和中央各部委及其他各級國家機關都必須有一位領導同志親自掌管本機關的信訪工作，其他領導同志也要批辦群眾來信，接見來訪群眾。

（2）規定了處理群眾來信來訪的原則。一是對工作上的批評和意見，凡屬正確、可行的，應當認真采納；與當前政策有抵觸的，或者難以實行的，應當進行解釋。二是對群眾的具體要求，凡屬合理的，目前可以解決的，應當及時處理；凡屬不合理的，目前不能解決的，要耐心解釋，取得群眾諒解。三是控告國家機關干部不良作風和違法亂紀行為的，應認真處理，需轉交時，應交被控告人的上級領導機關或監察部門，并及時查問結果。

（3）處理信訪工作，要實行專人負責和大家動手相結合。縣級以上人民政府一定要有專職人員或專職機構。

（4）正式提出了“歸口交辦”的原則。

（5）建立健全必要的手續制度，提高工作效率。

與第一階段中的《決定》相比較，這一階段，信訪工作的主體擴大到了“各級國家機關”，同時，《指示》首次規定了“必須有一位領導負責信訪工作，其他領導同志要批辦”，正式提出了“歸口交辦”的原則，并細化了“處理來信來訪”的原則。《指示》在全國貫徹、落實后，信訪工作更趨規范，可操作性也增強。由此，信訪數量逐年有大幅下降，一直延續到1961年初。

（三）信訪工作的發展階段（1961～1966年）

1961年2月8日，中央機關信訪工作會議召開。會議傳達了劉少奇同志關于加強人民來信來訪工作的指示，對個別基層單位扣留群眾來信、封鎖消息的錯誤做法進行了批評，端正了對信訪工作的認識，并對其進行了總結。5月19日，中共中央辦公廳、國務院秘書廳遞交了《關于人民來信來訪工作的情況和改進意見的報告》，提出三點改進意見：一是保護人民民主權利，堅決反對對來信來訪人進行打擊迫害；二是加強領導，健全信訪機構和制度；三是加強調查研究，及時反映情況。

1962年，周恩來同志在《政府工作報告》中也對信訪工作中的一些錯誤現象進行了嚴肅的批評:“國務院有些部門，有些地方的人民政府，不重視人民群眾經過來信來訪和其他方式提出的意見和批評，對人民群眾的民主權利尊重不夠。”

通過這一次中央機關信訪工作會議，確立了信訪作為民主權利的地位，并使各級領導從思想上認識到信訪工作在民主生活中的重要性，更加重視信訪工作。在此基礎上，1963年9月20日，劉少奇、周恩來同志共同簽發了中共中央、國務院聯名下達的《關于加強人民來信來訪工作的通知》（以下簡稱《通知》），并附《關于人民來信來訪工作的情況和改進意見的報告》《關于中央機關接待和處理人民來訪的幾項規定》兩個文件。《通知》對前幾年的信訪工作進行了總結，對當時的信訪形勢作了分析，并對下一步來信來訪工作提出了要求，明確了指導原則。

《通知》的下發，具有不同以往的政治意義。過去，有關信訪工作的文件，或以中共中央的名義、或以國務院的名義頒發，而《通知》是由黨政最高領導機關聯名頒發，不但文件的層級提高了，而且與以往有關信訪工作的文件相比，還具有以下突出特點：

（1）要求各級黨政領導同志將信訪中的重要問題，提到本機關會議上研究解決。

（2）對信訪干部配備、信訪機構設置的要求，越來越符合客觀實際。

（3）強調省、地應當“多辦少轉”、縣應當“只辦不轉”，并指出這是做好信訪工作的基礎。

（4）專門提到了如何做好來訪的問題[5]。

1964年，國務院秘書廳起草了《人民來信來訪工作的基本經驗（草稿）》，標志著信訪工作研究從一般的經驗總結，發展到對全國信訪工作經驗進行理論上的探討，這是信訪工作的一大進步與飛躍。在這一草稿中，對信訪工作作了以下五點經驗總結：

（1）領導認真抓是做好信訪工作的關鍵。

（2）專員公署以上各級國家機關，要進行明確分工，推動各級、各部門的信訪工作。

（3）做好縣級信訪工作，是做好整個信訪工作的基礎。

（4）“三結合”的處理方法，即結合業務工作、結合政策研究、結合中心工作處理信訪問題。

（5）配備一套“班子”，是做好信訪工作的必要條件[6]。

這一階段，盡管信訪工作有了總結和進一步發展，但其強調的仍是黨政系統的信訪工作，總結的經驗，也多為政府行政機關所長。

（四）非常時期的信訪工作（1966～1977年）

“十年動亂”沖擊、破壞了我國的正常秩序，也直接影響了信訪工作。這一期間，國務院辦公廳和有關部門研究制定了《關于中央黨政軍各部門歸口接待來訪群眾的幾點意見（試行）》。在當時那種處理來信來訪工作處于無秩序的情況下，起了維護接待來訪工作正常秩序的作用。

（五）信訪工作秩序的恢復階段（1978～1982年）

粉碎“四人幫”后，信訪量上升幅度較大。1978年9月18日，第二次全國信訪工作會議召開，以制定政策平反冤假錯案為主要議題。

1978年下半年，國務院又制定了《中央各機關接待和處理人民來訪分工的暫行規定（草稿）》，標志著信訪部門的撥亂反正已初見成效[7]。

1980年7月7日，中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳和國務院辦公廳草擬了《關于中央各部門歸口分工接待群眾來訪的暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。《暫行辦法》撤銷了中央聯合接待室，標志著接待人民來訪工作進一步正規化，恢復并建立了全國人大常委會辦公廳接待室，同時也開始明確了人大信訪的職責[8]。

1980年8月22日，國務院頒布了《關于維護信訪工作秩序的幾項規定》（以下簡稱《規定》），開宗明義地提出要維護信訪工作秩序，必須抓“頂著不辦”與“無理取鬧”，即一方面要求各級國家機關及工作人員對人民來信來訪工作的重要意義要有正確認識，重申了信訪工作的重要性；另一方面明確了來訪人的義務，即應當自覺遵守國家的政策和法令、遵守信訪部門為保障上訪工作的順利進行所制定的有關規章制度[9]。

1981年5月8日，中共中央辦公廳發出了《關于防止和糾正對人民群眾來信來訪進行打擊報復問題的通知》（以下簡稱《通知》），以確保信訪渠道的暢通，維護有正當理由的上訪群眾的利益。

這一時期頒布的《暫行辦法》《規定》及《通知》，重心都在信訪秩序的維護上，強化了人大的監督、信訪人的義務等規定。這也是歷經“十年動亂”后，秩序與規則重新恢復的需要。這一階段還有一個突出的特點，即全國人大實質性地介入了《暫行辦法》的草擬工作，而且《暫行辦法》中重新明確了人大的信訪接待職能與機構設置，并寫入了人大監督職能發揮的內容。由此，信訪形勢逐漸趨于正常。

（六）信訪工作趨穩時期（1982～1986年）

1982年2月22日，第三次全國信訪工作會議召開。會議討論通過了《當前信訪工作形勢和今后任務》與《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》（以下簡稱《暫行條例》）。其中，《暫行條例》于1963年完成，由于“文化大革命”，制定信訪條例的工作曾一度中斷。“文化大革命”結束后，這項工作才又提上日程，經第三次全國信訪工作會議審議通過，以中共中央辦公廳、國務院辦公廳的名義下發。主要內容如下：

（1）總則部分主要闡述信訪工作的意義及影響；明確處理信訪工作要實事求是，實行“分級負責、歸口辦理”的原則。

（2）確定了縣以上各級黨政機關都要設信訪機構，明確了機構的規格和任務。

（3）總的原則是正確貫徹黨的方針、政策；分級負責，歸口辦理；件件有著落，有結果；要依法辦信訪。

（4）加強縣一級黨委和政府的信訪工作。

（5）規定了信訪工作人員必須遵守的規則[10]。

《暫行條例》第一次明確提出了“依法辦信訪”的原則，將信訪工作納入法治建設中，對我國的民主與法治建設具有深遠意義。

1986年5月15～21日，全國信訪工作座談會召開。會前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒發《關于加強信訪工作的通知》，對當時的信訪形勢作了恰當的分析，要求各級領導提高對新時期信訪工作的認識，并加強基層信訪工作和基層信訪機構的建設，提高信訪干部素質，從而明確了全國信訪工作座談會的主導思想。胡耀邦同志也對召開這次會議作了如下批示：“做好信訪工作是中央書記處要抓緊指導好的一項長期的大事。”全國信訪工作座談會研究討論了以下問題：

（1）總結1982年初至1986年初的信訪工作。習仲勛同志評價說：“我國出現這樣好的安定團結的局面，做信訪的同志是有一份功勞的。”

（2）在繼續落實政策的同時，注意改革開放中的新問題、新情況、新信息。

（3）依法辦理信訪。其中對人大常委會的信訪工作作了如下要求：它是實施法律監督的一項重要的日常工作；既要堅持依法辦事，又不越俎代庖；既需要領導支持，又需要信訪工作人員以滿腔的熱情對待人民的正當要求，敢于主持正義，維護法律的尊嚴；堅持依法辦事的另一個環節是注意多辦實事，真正解決問題。

（4）繼續端正信訪工作的指導思想[11]。

上述座談會研討后形成的結論，為人大信訪工作的開展提供了依據，對人大信訪有著重要的意義。

（七）信訪工作的成熟階段（1987～2003年）

1988年7月，在七屆全國人大常委會工作要點中，就加強人大信訪工作和人大信訪工作機構問題提出了明確要求：“要認真受理人民群眾的申訴、控告和檢舉。凡屬直接控告全國人大及其常委會選舉、決定和任命的國家工作人員違憲情節嚴重的，由常委會責成有關部門查清事實進行處理。其他申訴、控告或者檢舉交由最高人民法院、最高人民檢察院、監察部及地方人大常委會處理，限期向常委會報告處理結果。常委會要健全和完善公民申訴、控告和檢舉制度，恢復接待人民來訪的工作。”這一要求對各級人大信訪的受理范圍作了明確界定，同時也明確了人大信訪的受理主體是各級人大常委會。

1989年8月19日，江澤民同志在中辦、國辦信訪局《關于信訪工作情況和存在的問題》的報告上作了如下批示：“信訪工作是我們黨和政府發揚民主、體察民情、聯絡群眾的重要渠道。各級黨委和政府要切實加強對信訪工作的領導，使其在加強社會主義民主與法制的建設中，在密切黨和政府與人民群眾的關系中，發揮更大的作用。”

1990年，黨的十三屆六中全會召開，在江澤民總書記的主持下，中共中央作出了《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》（以下簡稱《決定》），第一次將信訪工作寫入中央全會的決定中。《決定》中提出：各級黨組織要十分重視群眾來信來訪。對于群眾反映的情況，要認真研究分析，區別情況，正確處理。需要查處的，應提交或責成有關機關查證核實處理。凡涉及領導干部的重要案件，要按照干部管理權限和有關規定，由相應機關負責查辦，嚴禁壓置不理、層層照轉、互相推諉、不了了之。

為適應新的形勢，使人大信訪工作進一步規范化、制度化，全國人大常委會辦公廳于1990年12月17日至20日召開了新中國成立以來首次全國人大系統信訪工作會議，對黨的十一屆三中全會以來的人大信訪工作進行了初步的總結和交流。這次會議明確了人大信訪工作的指導思想，即：“以黨的基本路線為指導，密切全國人大及其常委會與人民群眾的聯系，為履行憲法賦予人大及其常委會的職權，實施法律監督和工作監督服務，為促進國家民主法制建設服務，為人民服務。”通過這次會議，加強了全國人大常委會與地方人大常委會信訪部門之間的聯系，推動了人大信訪工作的發展[12]。

1995年10月27～30日，第二次全國人大信訪工作會議召開。會議強調，隨著我國社會主義民主與法制建設的發展和人大監督工作的加強，人大信訪工作只能加強，不能削弱。

2002年9月26日，李鵬同志在人大信訪工作座談會上的講話對人大信訪工作的定位與意義作了歸納，并對其工作重點與工作方法提出了要求。講話中指出：人大信訪工作是黨領導下的信訪工作的一個重要組成部分，是人大工作的一個重要方面，做好人大信訪工作，對于推動人大工作，推動依法治國有著重要意義。

人大信訪的工作重點是：人大信訪工作的重點首先要抓住為人大常委會履行各項職責、處理好與人大立法和監督工作有關的那些來信來訪，特別是直接關系法律制定、執行方面的問題；其次是社會普遍關注的熱點問題，這些問題處理好了，可以起到舉一反三的效果；還有一些個別的但在社會上會引起較大反響的事件，也要及時處理。

最后，講話還提到：人大信訪工作應當規范化、程序化，要按照科學的程序，用法制化的手段處理好人民來信來訪。

在這一階段，以江澤民同志為核心的第三代領導人對信訪工作非常重視，作了一系列重要指示，尤其是在對人大信訪的認識上，有了較大的突破。對人大信訪的定位、作用、工作重點、受理范圍的界定等，在一定程度上指明了方向。

（八）新時期下的信訪工作（2003年至今）

2004年，全國人大常委會委員長吳邦國同志在全國人大信訪工作經驗交流會上指出：人大信訪工作是人大依法行使監督權的一項基礎性工作。具體內容是：從監督工作來看，人大信訪工作是受理公民、法人和其他組織的申訴、控告和檢舉的重要途徑，是人大及其常委會監督憲法和法律實施，監督國家行政、審判、檢察機關及其組成人員的重要手段。認真做好人大信訪工作，可以使人大及其常委會通過群眾信訪所反映的具體事件或案件，了解黨和國家的路線、方針、政策的貫徹情況，了解憲法、法律、行政法規、地方性法規以及人大決議、決定的實施情況，了解政府及其工作部門、法院、檢察院在法定職權內開展工作的情況，了解國家機關工作人員遵紀守法的情況，從而能夠更有效地監督憲法和法律的實施，監督行政、審判、檢察機關的工作，監督國家機關工作人員。

以胡錦濤同志為總書記的黨中央從全局和戰略的高度，對信訪工作作出了一系列重要決策部署。2006年8月，胡錦濤同志就信訪工作作出重要批示：信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。信訪工作要承擔起為構建社會主義和諧社會不斷增加和諧因素，最大限度地化解不和諧因素的任務。力求把一些問題解決在初始階段，把絕大多數矛盾和問題化解在基層，以減輕政府和社會的壓力。

在這樣的背景下，中共中央、國務院下發《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》（以下簡稱中發〔2007〕5號文件）。中發〔2007〕5號文件提出，要構建黨委統一領導的信訪工作大格局，“各級人大、政協、法院、檢察院以及工會、共青團、婦聯等人民團體”要在堅持黨委的統一領導下，“切實抓好各自職責范圍內的信訪工作”。這份文件是新中國成立以來，中共中央第一次專門部署信訪工作的綱領性文件，為今后整個國家的信訪工作指明了方向。

2007年8月，為貫徹落實中發〔2007〕5號文件，全國人大常委會辦公廳制定了《關于加強同省級人大信訪工作聯系的辦法（試行）》（以下簡稱《試行辦法》）。《試行辦法》對申訴類、求決類、建議類、控檢類信訪件與異常信訪、群體性來訪的處理辦法分別作了規范，并要求會同省級人大信訪部門共同完成有關重要的綜合分析和調查研究任務，從而為全國人大常委會開展立法和監督工作提供信息。此外，《試行辦法》還規定全國人大常委會辦公廳每年召開一次信訪工作座談會，交流人大信訪工作經驗，促進各級人大機關信訪工作。

三、關于人大信訪制度主要法律、政策依據的評價

（一）關于現有法律、法規依據的評價

1.有關人大信訪制度的法律體系尚未形成。信訪制度作為我國一項重要的政治參與機制，從立法階位上看，目前直接的法律依據只有國務院信訪條例和地方性法規，這與其在社會生活中的重要性不相適應。同時，鑒于人大信訪制度的職責主體是人大及其常委會，作為國家權力機關，其制度依據盡管可在憲法、地方組織法、監督法中找尋，但系統的制度體系并未建立，這與其所擔負的監督“一府兩院”的職責也不相適應。

2.具有人大信訪特色的程序性規定缺乏。盡管國務院信訪條例不論是在章節的設置上，還是具體內容的規定上，都不乏程序性的規定，但其調整范圍局限于行政機關，對人大信訪的規定涉及甚少，因而，具有人大信訪特色的程序性規定明顯缺乏。同時，地方性法規多以國務院信訪條例為制定依據，盡管調整范圍等實體性規定有所不同，但在程序上的規定，趨同性較明顯，主要還是對登記、轉送、交辦的時間期限，聽證、復查、復核環節的規定，沒有針對人大信訪特色的程序性規定。

3.人大信訪機構的設立缺乏法律依據，法律地位也比較模糊，信訪機構缺乏獨立性和權威性。憲法第二十七條、第四十一條是信訪制度的法律依據，但信訪機構沒有憲法依據。如果說，行政信訪機構設立的法律依據是國務院信訪條例，司法信訪機構設立的依據是《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》（1980年6月20日發布）和《最高人民檢察院發人民檢察院控告申訴檢察工作細則》（1986年12月10日發布）的話，人大信訪機構的設立依據還不明確，法律地位也比較模糊。

不但如此，從我國憲法有關“國家機構”的規定來看，信訪機構不是單獨序列的國家機構。國務院信訪條例第六條明確的是“縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構”，它把信訪部門定位為國家行政機構的工作機構；人大信訪機構目前也多是常委會辦公廳（室）下設的一個機構。這一非獨立的機構設置，也帶來了該機構權威性不足的問題。

按照信訪條例的制度設計，信訪機構并沒有獨立處理問題的權限，只能承擔“上傳下轉”的程序性功能。沒有行政權力的依托，其權威性約束力自然差很多。各地的地方性法規亦如此。它們大都以信訪條例為上位法依據，盡管不少省、自治區、直轄市在具體條款上單列了人大及其常委會的受理信訪事項范圍，但在信訪機構的處理權限上，依舊沒有創新和突破，尤其是沒有明確人大信訪作為人大監督“一府兩院”的法定途徑的定位、內容及應具有的效力。由此，人大的信訪機構，也不具有權威性。

4.行政主導和權力本位傾向明顯。從國務院信訪條例看，該條例的制定主體以及該條例事實上成為其他國家機構制定信訪法規的依據和范本這一事實，表明了行政主導的傾向，行政化管理的痕跡明顯。與此同時，從內容上看，保護信訪人權利的條款較少而有關信訪人義務的規定較多，行政權力本位和信訪人的義務本位傾向也很明顯。

5.信訪事項的提出范圍過于空泛。國務院信訪條例第十四條規定的信訪事項提出范圍很寬泛，在現實生活中往往會出現“什么都管，什么都管不了，什么都不能不管理，什么也都可以不管”的隨意性。地方性法規的制定中，雖有不少省、自治區、直轄市在受理事項上根據不同的國家機關性質及職能做了細化和列舉，但在人大及其常委會受理的范圍上，并不一致。比如：《重慶市信訪條例》第二十四條中列舉的受理事項范圍，第（四）項對“一府兩院”的工作監督只限于“建議和意見”，并未包括“申訴”，第（六）項的“申訴”僅指針對人員的“違法失職行為”。而在《湖北省信訪條例》第二十條的規定中，人大及其常委會受理的事項包括第（四）項列舉的“對行政機關、審判機關、檢察機關遵守執行憲法、法律、法規情況的意見、建議、申訴”，這一表述不僅包括了“申訴”，而且“申訴”并不局限于“人員的違法失職行為”。由此可見，在全國沒有統一立法的情況下，各地有關“受理范圍”的認識并不一致。這在事實上也造成了信訪事項提出范圍的空泛。

（二）有關政策、文件的評價

從歷屆中央、全國人大文件有關信訪工作的內容變化中，筆者對人大信訪功能與定位的形成以下兩點認識：

1.人大信訪的特有功能和定位，是在黨政信訪工作的成熟與發展過程中逐步得到確立和重視的。

綜觀前述八個時期的信訪工作，（1）“初創階段”中，《關于處理人民來信和接待人民來訪工作的決定》和《關于處理人民意見的試行辦法》有著重要的影響力，但前者明確的是人民政府的信訪工作制度框架，后者明確的是“各級政協委員會”的信訪工作職能。人大及其常委會的信訪工作，僅在后一文件中明確為“參照”。由此可見，此時的人大，并未作為信訪工作的主體。（2）“初步完善階段”中，國務院《關于處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》明確了“各級國家機關都必須有一位領導同志親自掌管本機關的信訪工作”，由此，人大也被納入其中。但是，行政主導及領導負責制的特點，已然顯現。（3）“發展階段”中，中共中央、國務院聯名下發的《關于加強人民來信來訪工作的通知》，將信訪工作提升到“黨政機關的工作”，在強化黨政系統信訪工作的同時，并未突出人大在信訪工作中的地位和作用。（4）“文革時期的信訪工作”，難有秩序可言。但在“文革”之后，20世紀80年代初的“信訪工作秩序的恢復階段”中，由中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳和國務院辦公廳共同起草的《關于中央各部門歸口分工接待群眾來訪的暫行辦法》，重新恢復了“全國人大常委會辦公廳接待室”的設置，明確了人大信訪工作的機構與職責。（5）“信訪工作穩定時期”，中共中央和國務院聯名下發了《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》，第一次明確提出了“依法辦信訪”的原則，盡管仍停留在“黨政”系統，但將信訪工作納入法治建設中，這一意義深遠。之后，在1986年召開的全國信訪工作座談會上，就這一原則進行了深入研討，進而對人大常委會的信訪工作給予了“它是實施法律監督的一項重要的日常工作”的定位。（6）“信訪工作的成熟階段”，在七屆全國人大常委會工作要點中，明確了各級人大信訪的受理范圍，也明確了人大及其常委會是受理信訪的主體。到了1990年12月，通過召開首次全國人大系統信訪工作會議，明確了人大信訪工作的指導思想，也加強了人大系統之間全國與地方的聯系。這一時期，人大信訪的地位不但得到進一步確認，而且得到加強。（7）“新時期下的信訪工作”，對人大信訪而言，可引用吳邦國委員長的講話：“人大信訪工作已是人大依法行使監督權的一項基礎性工作。”此時，與人大常委會的監督權相聯系，使人大信訪工作作為監督“一府兩院”的重要手段，已成為人大信訪特有的功能和定位。

2.人大信訪制度的功能和目的，已由最初的聯系群眾，擴展到作為開展監督工作的重要內容。查閱歷屆全國人大常委會的工作報告，有關信訪工作的總結性表述發生了如下變化：七屆全國人大常委會一次會議上，信訪工作是“糾正一些違法現象”的渠道；二次、三次、四次會議上，信訪工作是放在“加強同人大代表和人民群眾的聯系”這一部分來作總結。在八屆全國人大一次會議上，信訪工作是作為“開展對法律實施的檢查，改進監督工作”的一項措施來表述的，接著的二次、三次會議上，對信訪工作的總結同于“加強同人民群眾的聯系”，四次會議上，提出了“通過信訪工作……同時也為常委會的立法、監督工作提供了大量信息”。九屆全國人大一次會議上，將“加強信訪工作制度建設”放在“加強制度建設，促進常委會工作逐步規范化制度化”部分加以總結。同時，九屆全國人大二次會議上，進一步提出了“辦理人民群眾的來信來訪……也是國家權力機關接受群眾監督的有效形式”。到了十屆全國人大常委會，其工作報告都將信訪工作放在“關于監督工作”這部分中加以表述。十屆全國人大三次會議開始，包括第四、五次會議上，都進一步強調“要加強對來信來訪的綜合分析，把人民群眾反映強烈的熱點問題和帶有普遍性的問題作為監督工作的重要內容”。由此，人大信訪的功能定位也在發生著變化，最主要的就是人大不僅要把重視群眾來信來訪、做好信訪工作視為聯系人民群眾、了解社情民意的重要渠道，而且要把其作為開展監督工作的重要內容。

四、完善與人大信訪制度相關的法律、政策依據的幾點建議

綜上可知，從法律、政策依據上看，信訪制度尚處于邁入法治國家的過渡階段，并未真正成為法律層面的制度。為此，筆者有以下三點建議：

一是健全法律體系，使信訪制度法制化。關于這一點，有學者提出了三種模式：第一種，制定信訪法，提高信訪立法的層級和階位，并進而效仿法院兩審終審制，確定信訪終結制，將其納入法制化軌道。第二種，修改現行的國務院信訪條例，通過加強信訪機構的權力，擴大調整范圍，全面規范我國信訪工作。第三種，具體制度的改革，比如建立聯席會議制度，處理跨部門、跨行業、跨地區的突出問題及群體性事件。

筆者認為，在《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》中，對新時期信訪工作的目標任務，提出了“推進信訪工作的制度化、規范化和法制化”。法制化，即是要有法律制度的支撐和配套。因此，由全國人大常委會適時制定信訪法，明確信訪機構的法定職權與地位，是法制化的必然趨勢。鑒于國務院信訪條例有其制定主體的局限性，若要通過修改這一行政法規實現調整范圍擴大至人大、法院、檢察院，已超出行政機關的職權范圍，似有違立法法的規定，而單純加強信訪機構的權力，會使原本已經濃重化的信訪權力的行政化運作更趨強化，不利于人大信訪功能的體現和發揮。至于第三種，因其不具備體系化、制度化，所以只能作為補充手段，而非理想的模式。

二是加強具有人大信訪特色的程序性規定。比如：根據監督法的規定，人大信訪是人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告議題的六個來源之一，此即明確了人大信訪制度在常委會履行監督職責中的重要作用。但這一重要作用卻缺乏程序性和制度性的配套規定，尤其是在地方立法層面上。由此，這一缺陷在事實上阻礙了人大信訪在常委會履行監督職能中的作用的發揮。又比如：與程序相關的“組織聽證”、“調查權”、“建議權”等，它們啟動的條件、需要經過的法定程序以及具備何種效力等問題，在現有的法律、法規中都缺乏明確規定，這些不足之處，需要立法予以加強。

三是明確人大信訪的功能定位，使其于法有據，減少多樣性，突出重點。實踐中，人大信訪工作的功能定位具有多樣性，包含了密切聯系群眾、監督“一府兩院”、化解社會矛盾、反映社情民意、維護社會穩定、給予權利救濟等等。但這些功能定位中，有明確法律依據的，主要還是密切聯系群眾和監督“一府兩院”。這在憲法、地方組織法、監督法以及前述的關于歷屆中央文件及全國人大常委會工作報告中有關信訪工作的表述評價中可有證明。與此同時，從機構的職能設置與權力配套上看，信訪機構并不具有行政、司法的職能和權力，也沒有獨立處理問題的權限，甚至也不是單獨序列的國家機構，因而，賦予其過多的功能定位，只能帶來“責重權輕”“不堪重負”的結果，不但錯誤地抬高了百姓的預期值，而且使這一制度的良好運行缺乏可行性保障，最終導致工作機制低效，國家公信力受損。因此，人大信訪作為常委會履行職責的重要途徑，其功能定位應主要體現在“密切聯系群眾”和“監督人民政府、人民法院和人民檢察院”上。

注釋：

[1]《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版。

[2]《中央人民政府法令匯編》，人民出版社1953年版。

[3]鄒伯鈞：《鄧小平信訪觀探微》，載《當代秘書》2001年第10期。

[4][5][6][7][8][9][10][11]刁杰成著：《人民信訪史略》，北京經濟學院出版社1996年版，第101、173、191、228、257、234、270、319頁。

[12]狄濟洪：《聯系群眾 反映民意——全國人大信訪工作回顧》。