如何科學(xué)建構(gòu)全國人大和省級人大常委會的關(guān)系——以內(nèi)務(wù)司法工作為例

□ 朱恒順

在我們國家的政權(quán)組織體系中，憲法、國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法對行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)上下級之間的關(guān)系都有明確規(guī)定，但沒有對權(quán)力機(jī)關(guān)上下級的關(guān)系作出規(guī)定。從上個世紀(jì)80年代初起，彭真同志在其一系列論述中，對上下級人大及其常委會之間的關(guān)系進(jìn)行了多次闡述。此后，實(shí)務(wù)部門和學(xué)界在實(shí)踐中對其繼續(xù)進(jìn)行探討研究，基本上都認(rèn)為將上下級人大及其常委會的關(guān)系定位為“監(jiān)督、聯(lián)系、指導(dǎo)”是比較科學(xué)的。但問題的實(shí)質(zhì)不在于從理論上如何定位，而在于在實(shí)踐中如何理清、把握和科學(xué)構(gòu)建上下級人大及其常委會之間的關(guān)系，從而提高人大工作水平，充分發(fā)揮人民代表大會制度的作用。本文擬結(jié)合2010年和2011年全國人大和各省（自治區(qū)、直轄市）人大及其常委會內(nèi)務(wù)司法方面的工作，對如何進(jìn)一步準(zhǔn)確定位、把握全國人大和省級人大及其專門委員會的關(guān)系，對全國人大和省級人大及其專門委員會的關(guān)系作進(jìn)一步探討。

根據(jù)憲法和相關(guān)法律，全國人大各專門委員會受全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)，在全國人民代表大會會議閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。各省級人大專門委員會受本省（自治區(qū)、直轄市）人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)，在本省（自治區(qū)、直轄市）人民代表大會會議閉會期間，受本省（自治區(qū)、直轄市）人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。在工作實(shí)踐中，人民代表大會及其常委會在內(nèi)務(wù)司法、財政經(jīng)濟(jì)、教育科技文化衛(wèi)生、環(huán)境資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等專業(yè)性領(lǐng)域的工作中，主要是由專門委員會來組織、承辦、實(shí)施和開展。但各專門委員會開展的工作，則可分為兩類，一類是列入代表大會或其常委會工作日程的，第二類是各專門委員會根據(jù)代表大會及其常委會有關(guān)規(guī)劃、計劃、文件精神，依據(jù)憲法和法律規(guī)定開展的、但是沒有列入當(dāng)年度代表大會或其常委會工作日程的，而從廣義上講，仍屬于本年度本級人民代表大會及其常委會工作中的內(nèi)容。為了論述方便，本文從廣義的角度，來列舉、闡述全國人大和省級人大及其專門委員會的有關(guān)工作，即不明確區(qū)分代表大會的工作、常委會的工作和專門委員會自行安排的工作，而將其一并列入本級人大(或者其常委會)的工作。

一、2010年、2011年全國人大和各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會內(nèi)務(wù)司法工作

2010年全國人大常委會在內(nèi)務(wù)司法方面的立法工作主要包括：行政監(jiān)察法(修正案)、人民調(diào)解法、保守國家秘密法（修訂）、村民委員會組織法（修訂）、社會救助法、志愿服務(wù)法等[1]；監(jiān)督工作主要包括：婦女權(quán)益保障法執(zhí)法檢查，聽取和審議國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全管理工作情況的報告，聽取和審議最高人民法院關(guān)于民事審判工作的報告，最高人民檢察院關(guān)于研究落實(shí)全國人大常委會審議意見改進(jìn)瀆職侵權(quán)檢察工作情況的報告，老年人權(quán)益保障法執(zhí)法調(diào)研，“五五普法決議”、禁毒法、監(jiān)獄法實(shí)施情況調(diào)研等[2]。

2010年各省級人大常委會在內(nèi)務(wù)司法方面的立法工作因省而異，主要涉及消防、殘疾人保障、未成年人保護(hù)、集體合同、企業(yè)工資集體協(xié)商、企業(yè)民主管理、志愿服務(wù)、老年人權(quán)益保障、就業(yè)促進(jìn)、社會治安綜合治理等方面。立法項(xiàng)目的數(shù)量上也有較大差異，有的省份涉及立法項(xiàng)目達(dá)七八項(xiàng)，比如江蘇、寧夏、內(nèi)蒙古、安徽等省區(qū)；有的則只有一兩項(xiàng)，比如遼寧、湖南、江西等。2010年各省級人大常委會在內(nèi)務(wù)司法方面的監(jiān)督工作則有較強(qiáng)的相通性，首先，各省級人大常委會都按照全國人大常委會要求開展了婦女權(quán)益保障法執(zhí)法檢查；其次，絕大多數(shù)省級人大及其常委會都聽取了“兩院”工作報告，而且聽取的“兩院”工作報告內(nèi)容上也有較多相同之處。

2011年全國人大常委會在內(nèi)務(wù)司法方面的立法工作主要包括：道路交通安全法(修正案)、人民調(diào)解法、身份證法(修訂)、老年人權(quán)益保障法、慈善法、社會救助法、工會法(修訂)等[3]。2011年全國人大及其常委會在內(nèi)務(wù)司法方面的監(jiān)督工作主要包括：老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查，聽取和審議國務(wù)院關(guān)于“五五普法”情況專項(xiàng)報告，聽取和審議最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)基層建設(shè)、促進(jìn)公正司（執(zhí)）法情況的專項(xiàng)報告，監(jiān)獄法執(zhí)法調(diào)研，禁毒工作情況調(diào)研，預(yù)防未成年人犯罪法執(zhí)法調(diào)研，婦女權(quán)益保障法執(zhí)法檢查后續(xù)監(jiān)督等等[4]。

2011年各省級人大常委會在內(nèi)務(wù)司法方面的立法工作主要涉及殘疾人保障、村民委員會選舉、加強(qiáng)法制宣傳教育、老年人權(quán)益保障、道路交通安全、社會治安綜合治理、未成年人保護(hù)、集體合同、企業(yè)工資集體協(xié)商、企業(yè)民主管理等等方面；監(jiān)督工作主要涉及聽取“兩院”專項(xiàng)工作報告、聽取政府關(guān)于“五五”普法情況的報告、老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查、殘疾人保障法執(zhí)法檢查、道路交通安全法執(zhí)法檢查等等。

二、2010年、2011年各省級人大常委會內(nèi)務(wù)司法工作的主要特點(diǎn)

（一）在立法方面，省級人大常委會立法對全國人大常委會立法有“追隨性”特點(diǎn)

這主要體現(xiàn)在上位法的制定和修改對下位法的影響上。全國人大及其常委會的立法活動對省級人大及其常委會立法主要有兩種影響：一是法律要求省級人大及其常委會制定新的地方性法規(guī)；二是對已有地方性法規(guī)進(jìn)行修改。2010年、2011年各省級人大常委會內(nèi)務(wù)司法方面的立法項(xiàng)目，許多與最近幾年全國人大及其常委會的立法有關(guān)。比如，2008年4月，全國人大常委會對殘疾人保障法進(jìn)行了修訂，2010年有9個省級人大常委會立法項(xiàng)目中涉及殘疾人保障地方性法規(guī)修改（見附表一）；2008年10月，全國人大常委會通過了修訂后的消防法，2010年，有19個省級人大常委會立法項(xiàng)目中涉及消防地方性法規(guī)修改（見附表二）；另外，2006年12月全國人大常委會修改了未成年人保護(hù)法，在2008年和2009年有十幾省（自治區(qū)、直轄市）制定或修訂了本地未成年人保護(hù)地方性法規(guī)后，2010年有10個省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會立法項(xiàng)目中涉及制訂或修訂本地未成年人保護(hù)地方性法規(guī)（見附表三）。2011年，各省級人大常委會立法項(xiàng)目也呈現(xiàn)出這一特點(diǎn)[5]（見附表四、附表五）。

附表一：2010年各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會立法項(xiàng)目一

附表二：2010年各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會立法項(xiàng)目二

附表三：2010年各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會立法項(xiàng)目三

附表四：2011年各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會立法項(xiàng)目一

附表五：2011年各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會立法項(xiàng)目二

同時，在部分立法項(xiàng)目上，各省級人大常委會之間也呈現(xiàn)出一定的相互借鑒性，比如，在集體合同、企業(yè)工資集體協(xié)商、企業(yè)民主管理有關(guān)的地方法規(guī)、志愿服務(wù)地方性法規(guī)方面，都是個別省份率先制定地方性法規(guī)，其他省（自治區(qū)、直轄市）陸續(xù)學(xué)習(xí)借鑒，開始制定本地有關(guān)地方性法規(guī)（見附表六）。

附表六：2010年各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會立法項(xiàng)目三

（二）在監(jiān)督工作上，全國人大常委會和省級人大常委會監(jiān)督項(xiàng)目有相當(dāng)?shù)慕菩?/p>

首先，在最近幾年，全國人大常委會和各省級人大常委會都聽取“兩院”專項(xiàng)工作報告，把對“兩院”的監(jiān)督作為經(jīng)常性項(xiàng)目，而且，在聽取的監(jiān)督報告內(nèi)容上，全國人大常委會和各省級人大常委會也有諸多相同之處。比如，2009年10月，全國人大常委會聽取了最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)民事執(zhí)行工作、維護(hù)法制權(quán)威和司法公正情況的報告和最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作、促進(jìn)依法行政和公正司法情況的報告；2010年10月，全國人大常委會第十七次會議聽取了最高人民法院關(guān)于民事審判工作的報告和最高人民檢察院關(guān)于改進(jìn)瀆職侵權(quán)檢察工作情況的報告。而2010年各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會都聽取“兩院”專項(xiàng)工作報告的內(nèi)容與全國人大常委會在2009、2010年兩年聽取的報告內(nèi)容有較強(qiáng)的相同性（參見附表七）。

附表七：2010年省級人大常委會聽取“兩院”專項(xiàng)報告和“兩院”監(jiān)督內(nèi)容

涉及“兩院”監(jiān)督項(xiàng)目省（自治區(qū)、直轄市）河北山西內(nèi)蒙古遼寧吉林黑龍江上海江蘇浙江安徽福建江西山東河南湖北廣東湖南海南聽取法院民事審判工作情況報告開展民事訴訟法執(zhí)法檢查和推進(jìn)預(yù)防職務(wù)犯罪工作行動聽取自治區(qū)高級法院關(guān)于法官隊(duì)伍建設(shè)情況的報告、自治區(qū)檢察院關(guān)于全區(qū)基層檢察院建設(shè)情況的報告對法院民事執(zhí)行工作情況開展專項(xiàng)檢查，跟蹤檢查《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對訴訟活動法律監(jiān)督工作的決議》落實(shí)情況聽取和審議省法院關(guān)于全省審判機(jī)關(guān)審判工作情況的報告，聽取和審議省檢察院關(guān)于全省檢察機(jī)關(guān)查辦和預(yù)防瀆職侵權(quán)工作情況的報告跟蹤監(jiān)督《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院民商事案件執(zhí)行工作的決定》《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》貫徹落實(shí)情況跟蹤監(jiān)督《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》執(zhí)行情況，聽取市檢察院關(guān)于反瀆職侵權(quán)工作情況的報告聽取省法院關(guān)于刑事審判工作情況的報告，和省檢察院關(guān)于刑事審判法律監(jiān)督工作情況報告聽取和審議行政審判、行政復(fù)議法、行政訴訟法實(shí)施情況報告，聽取關(guān)于加強(qiáng)全省法院民事執(zhí)行工作的決定落實(shí)情況報告，聽取刑事訴訟法律監(jiān)督工作情況報告聽取和審議全省法院民事執(zhí)行工作情況的報告，全省檢察機(jī)關(guān)訴訟法律監(jiān)督工作情況的報告聽取省市級法院關(guān)于民事審判工作情況報告和省檢察院關(guān)于刑事審判監(jiān)督工作報告聽取省市級法院關(guān)于貫徹落實(shí)人民陪審員制度工作情況的報告，開展《省人大常委會關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議》執(zhí)行情況檢查聽取省高級法院關(guān)于商事審判工作報告，聽取省檢察院關(guān)于全省檢察機(jī)關(guān)開展反瀆職侵權(quán)工作情況的報告聽取省高級法院、省檢察院關(guān)于切實(shí)改進(jìn)民事執(zhí)行工作和反瀆職侵權(quán)檢察工作的專項(xiàng)工作報告聽取和審議人民法院實(shí)施行政訴訟法情況的報告，對貫徹省人大常委會關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，視察省檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作情況聽取和審議省高級法院關(guān)于民商事審判工作情況報告，聽取和審議省人民檢察院關(guān)于對訴訟活動法律監(jiān)督工作情況的報告就全省檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動法律監(jiān)督工作進(jìn)行專題調(diào)研聽取和審議省高級人民法院關(guān)于民事審判工作的報告，聽取和審議省人民檢察院關(guān)于民事審判法律監(jiān)督工作的報告

省（自治區(qū)、直轄市）涉及“兩院”監(jiān)督項(xiàng)目重慶四川貴州云南西藏陜西聽取和審議市高級法院、市人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的報告聽取和審議省高院加強(qiáng)司法調(diào)解、推動構(gòu)建大調(diào)解體系情況的報告，聽取和審議省檢察院關(guān)于全省檢察機(jī)關(guān)查辦瀆職侵權(quán)案件情況的報告聽取和審議省人民檢察院關(guān)于查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作的情況報告聽取和審議省高院關(guān)于開展環(huán)境訴訟情況的報告，聽取和審議省檢察院開展訴訟活動法律監(jiān)督工作情況報告對法院民事執(zhí)行工作進(jìn)行專題調(diào)研，對檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)工作情況進(jìn)行專題調(diào)研跟蹤檢查省高院對常委會民事執(zhí)行工作報告審議意見的落實(shí)情況，聽取和審議省檢察院關(guān)于開展訴訟監(jiān)督工作的報告甘肅聽取和審議省高級法院關(guān)于開展民事審判工作情況報告，聽取和審議省檢察院關(guān)于開展涉農(nóng)職務(wù)犯罪工作情況報告、開展法律監(jiān)督情況工作報告寧夏聽取和審議自治區(qū)高院關(guān)于審判監(jiān)督機(jī)制建立與運(yùn)行情況的報告，聽取和審議自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)開展民事行政審判監(jiān)督工作情況的報告青海新疆聽取和審議人民法院執(zhí)行工作情況報告，聽取和審議省檢察院開展反瀆職侵權(quán)工作情況的匯報聽取和審議自治區(qū)高級法院關(guān)于全區(qū)法院行政審判工作情況的報告，聽取和審議自治區(qū)檢察院關(guān)于監(jiān)所檢察工作情況的報告

在2011年監(jiān)督工作中，全國人大和各級省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會都涉及聽取政府“五五”普法工作情況專項(xiàng)報告，并作出有關(guān)加強(qiáng)法制宣傳教育工作的決定，這進(jìn)一步印證了全國人大和省級人大常委會監(jiān)督項(xiàng)目有較強(qiáng)近似性的特點(diǎn)。

（三）省級人大常委會工作與全國人大常委會工作具有交融性

這主要表現(xiàn)在全國人大常委會對省級人大常委會工作的委托和部署上。雖然全國人大對省級人大沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是，全國人大常委會每年都以常委會辦公廳名義向各省級人大常委會部署和委托部分工作。比如，在內(nèi)務(wù)司法方面，2010年，全國人大常委會委托25個省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會開展婦女權(quán)益保障法執(zhí)法檢查工作，委托檢查的通知明確了檢查內(nèi)容、時間、結(jié)果等要求，受委托的25個省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會都按照通知要求，按時完成檢查工作，并將檢查報告報全國人大常委會辦公廳。2011年，全國人大常委會辦公廳又委托24個省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會開展了老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查工作。再比如，2010年，各省級人大常委會都按照全國人大常委會辦公廳要求，開展了地方性法規(guī)清理工作。值得一提的是，各省級人大常委會對全國人大常委會辦公廳統(tǒng)一部署的工作，都優(yōu)先列入工作日程，作為本年度重點(diǎn)工作認(rèn)真落實(shí)。另外，全國人大常委會在到地方開展立法調(diào)研、執(zhí)法檢查時，各省（自治區(qū)、直轄市）均會派員陪同工作，相關(guān)工作一般也會成為各省級人大常委會工作的一部分。另外，各省級人大常委會每年都會向全國人大常委會報送備案的地方性法規(guī)，許多地方人大常委會還會向全國人大常委會提出法律解釋、釋疑、答復(fù)的請求，這也會成為全國人大常委會日常工作的內(nèi)容。

（四）省級人大常委會創(chuàng)新性做法對全國人大常委會具有啟迪性

這首先表現(xiàn)在立法方面全國人大立法對地方人大立法經(jīng)驗(yàn)的借鑒上。實(shí)踐中，地方人大往往根據(jù)工作需要，在全國人大立法之前，先行制定了地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)在全國人大立法時，就為全國人大提供了很好的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。另一個方面，則是省級人大創(chuàng)新性做法引起全國人大關(guān)注，全國人大予以總結(jié)推廣，這其中一個典型的例子是各省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會陸續(xù)通過的加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定。2008年9月，在新一輪司法體制機(jī)制改革工作啟動之際，為強(qiáng)化法律監(jiān)督、完善監(jiān)督機(jī)制，北京市人大常委會通過了《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議》，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會全程關(guān)注這一《決議》起草進(jìn)程，在2008年12月召開的全國人大內(nèi)務(wù)司法工作座談會和2009年6月召開的全國人大內(nèi)務(wù)司法工作培訓(xùn)班上，請北京市人大內(nèi)務(wù)司法委員會負(fù)責(zé)同志向與會的其他30個省（自治區(qū)、直轄市）人大內(nèi)務(wù)司法委員會負(fù)責(zé)同志介紹了《決議》起草的背景、過程及實(shí)施過程中產(chǎn)生的社會效果。此后2年的時間，雖然全國人大常委會沒有通過類似決議，但全國有28個省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會陸續(xù)通過了加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定(有的名稱為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的決定)，從而將北京市人大常委會的經(jīng)驗(yàn)推廣至全國（詳見附表八）。

附表八：各省(自治區(qū)、直轄市)通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作決定的時間

三、關(guān)于科學(xué)建構(gòu)全國人大和省級人大常委會關(guān)系的思考

在上下級人大“監(jiān)督、聯(lián)系、指導(dǎo)”的關(guān)系上，在立法法和監(jiān)督法出臺后，上下級人大及其常委會之間的“監(jiān)督”關(guān)系已比較明確，而且，在監(jiān)督方式上也相對明確，但是，上下級人大之間如何有效地進(jìn)行“聯(lián)系”和“指導(dǎo)”，卻需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探討。在此，筆者結(jié)合前述全國人大和各省級人大有關(guān)工作，對二者之間應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)更加科學(xué)的工作關(guān)系作一粗淺討論。需要說明的是，為表述方便，在下面的表述中，有的地方，全國人大與全國人大常委會、省級人大及其常委會沒有作具體區(qū)分(當(dāng)然，法律上代表大會和常委會二者之間是有明顯區(qū)別的)。

（一）立法方面，全國人大及其專門委員會應(yīng)當(dāng)關(guān)注省級人大立法對全國人大立法的“追隨性”效應(yīng)，加強(qiáng)對省級人大制定配套法規(guī)的指導(dǎo)

實(shí)踐中，除少數(shù)法律外，全國人大及其常委會通過新的法律后，省級人大常委會往往都會制定配套性法規(guī)。但是，從實(shí)踐中看，各省級人大常委會在制定法律的配套性法規(guī)時，經(jīng)常存在立法速度緩慢、重點(diǎn)不突出、操作性不強(qiáng)等問題。同時，各省級人大常委會在制定配套地方性法規(guī)時也往往存在許多困惑和爭議，需要全國人大予以指導(dǎo)。因此，建議全國人大及其專門委員會應(yīng)加強(qiáng)對省級人大制定配套法規(guī)的指導(dǎo)。比如，2008年10月全國人大常委會通過了修訂后的消防法，2010年，有19個省級人大常委會立法項(xiàng)目中涉及本省（自治區(qū)、直轄市）消防地方性法規(guī)修改。2009年度，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會可以組織專門的培訓(xùn)活動，對消防法修改的過程、難點(diǎn)、重點(diǎn)、需要省級人大常委會在地方立法中解決的問題、省級人大常委會制定配套性法規(guī)需要注意的問題、省級人大制定配套性法規(guī)不宜涉及的內(nèi)容等予以講解，對于率先起草配套性法規(guī)的省份，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會更要加強(qiáng)指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并將其經(jīng)驗(yàn)推廣。在今后條件成熟時，全國人大有關(guān)專門委員會可以自行或者委托有關(guān)單位先行起草法律的示范性配套法規(guī)，以供各省級人大常委會參考。應(yīng)當(dāng)指出的是，目前雖然全國人大各專門委員會每年都舉辦培訓(xùn)班或座談會，也參加區(qū)域性的省級人大專門委員會工作座談會，但主題尚需進(jìn)一步明確，以充分發(fā)揮上級人大對下級人大的指導(dǎo)作用。

（二）在監(jiān)督工作上，全國人大和省級人大常委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)以發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效

從性質(zhì)上分，人大監(jiān)督基本上可以分為工作監(jiān)督和法律法規(guī)實(shí)施情況監(jiān)督兩大類，前者包括聽取“一府兩院”專項(xiàng)工作報告、審計和批準(zhǔn)審查和批準(zhǔn)預(yù)算決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告等，后者主要指法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查。最近幾年，全國人大及其常委會每年都會聽取10多個專項(xiàng)工作報告，對4至6部法律實(shí)施情況進(jìn)行檢查，各省級人大及其常委會也都安排聽取一定數(shù)量的專項(xiàng)工作報告，對若干部法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查。在聽取專項(xiàng)工作報告前，全國人大有關(guān)專門委員會或辦事機(jī)構(gòu)會組織專題調(diào)研，在開展執(zhí)法檢查時，一般都委托部分省級人大常委會在本行政區(qū)域內(nèi)開展檢查工作。根據(jù)監(jiān)督法，聽取專項(xiàng)工作報告內(nèi)容和檢查議題都是“關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題”，此類問題多屬于全國范圍內(nèi)的問題，如果能夠全國統(tǒng)一部署，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動，會更有效地推動法律實(shí)施，解決法律實(shí)施中的熱點(diǎn)問題。因此，建議全國人大常委會在確定監(jiān)督工作計劃前，責(zé)成各專門委員會加強(qiáng)和省級人大相關(guān)專門委員會溝通，在安排聽取專項(xiàng)工作報告、執(zhí)法檢查計劃時，通過法定程序，將一些全國性的關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，既列入全國人大常委會監(jiān)督工作計劃，也列入省級人大常委會監(jiān)督工作計劃。尤其是在聽取“兩院”專項(xiàng)工作報告等方面，更可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督題目的上下一致性。

（三）全國人大及其專門委員會應(yīng)當(dāng)及時指導(dǎo)、總結(jié)地方人大及其常委會創(chuàng)新性工作經(jīng)驗(yàn)

近年來，許多地方人大及其常委會依據(jù)憲法和法律，積極回應(yīng)人民群眾吁求，開創(chuàng)性地開展立法工作、監(jiān)督工作以及代表工作等。這些創(chuàng)新對于完善人大制度、發(fā)揮人大作用有重要意義。但是，由于缺乏可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，對憲法和有關(guān)法律理解上也不盡一致，有些創(chuàng)新可能存在爭議甚至存在合法性問題。因此，全國人大及其專門委員會應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注地方人大及其常委會的創(chuàng)新，對地方人大創(chuàng)新性工作給予及時指導(dǎo)，對于成功的經(jīng)驗(yàn)，則盡快予以推廣；對于其中需要規(guī)范的，可以通過一定方式提出意見，責(zé)成完善。比如，有的地方人大組織人大代表旁聽法院庭審，并對法庭審判進(jìn)行評議，這種做法雖有積極意義，但卻與法律規(guī)定相悖，全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志在一次省級人大常委會負(fù)責(zé)同志座談會上，明確提出了這一創(chuàng)新存在的問題，建議地方人大同志嚴(yán)格依法對法院工作進(jìn)行監(jiān)督，從而發(fā)揮了較好的效果。實(shí)踐中，有些工作如不加強(qiáng)指導(dǎo)可能會引發(fā)一些問題，比如，各地在陸續(xù)通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定過程中，有的省（自治區(qū)、直轄市）將名稱定為“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定”，有的則定為“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督工作的決定”，有的將其列入年度立法計劃，有的則將其列入監(jiān)督計劃。再比如，在接受全國人大常委會委托開展執(zhí)法檢查后，有的省級人大常委會對本省（自治區(qū)、直轄市）執(zhí)法檢查組形成的報告先進(jìn)行審議后再呈報全國人大常委會，有的則未經(jīng)審議直接呈報，這說明類似的問題需要全國人大常委會予以規(guī)范。而對于有些地方的創(chuàng)新性做法，比如廣州市人大公開代表出勤情況、銀川市加強(qiáng)代表與群眾的聯(lián)系等做法和經(jīng)驗(yàn)，則亟須全國人大以一定方式予以推廣。

（四）全國人大應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮典型示范作用，引導(dǎo)省級人大做好人大難點(diǎn)工作

人大有一些工作，比如信訪工作、司法監(jiān)督工作到底應(yīng)當(dāng)如何開展，學(xué)界和實(shí)務(wù)界有爭議，人大工作者內(nèi)部也有不同看法；對于一些近乎“休眠”的職權(quán)，如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、撤銷違法決定等，雖然在理論上沒有爭議，但實(shí)踐中多數(shù)地方人大普遍不愿或不敢行使，從而使人民代表大會制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。2010年6月，全國人大常委會10多年來首次開展專題詢問工作，并且將專題詢問常態(tài)化，這一做法發(fā)揮了很好的典型示范作用，此后半年內(nèi)，就有近10個省（自治區(qū)、直轄市）人大常委會開展了專題詢問。可見，對于人大工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)工作，需要全國人大更多地發(fā)揮典型示范和引導(dǎo)作用。今后，全國人大應(yīng)當(dāng)在重大事項(xiàng)決定、質(zhì)詢、人事任免等方面創(chuàng)造性地開展工作，以引領(lǐng)省級人大啟用這些幾近“休眠”的職權(quán)。從實(shí)踐看，如果全國人大不率先運(yùn)用這些權(quán)力，地方人大就很難用好這些權(quán)力。

（五）全國人大專門委員會和省級人大專門委員會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工作溝通、協(xié)調(diào)

全國人大和省級人大及其常委會的工作，主要是通過其專門委員會來完成的。全國人大和省級人大及其常委會之間“監(jiān)督、聯(lián)系、指導(dǎo)”關(guān)系處理得如何，主要是看全國人大和各省級人大專門委員會之間工作關(guān)系處理得怎么樣。尤其是，全國人大和各省級人大、上下級人大之間的“聯(lián)系”，主要是通過專門委員會之間來進(jìn)行的。因此，全國人大應(yīng)當(dāng)完善專門委員會工作規(guī)則，切實(shí)加強(qiáng)全國人大專門委員會與省級人大對口專門委員會的聯(lián)系、溝通，通過專門委員會之間的聯(lián)系、溝通，加強(qiáng)工作交流和指導(dǎo)，增強(qiáng)“聯(lián)系”效果，不斷提升專門委員會工作水平，以進(jìn)一步提升人大工作水平。

注釋：

[1]其中行政監(jiān)察法(修正案)、人民調(diào)解法、保守國家秘密法（修訂）、村民委員會組織法（修訂）列入了常委會會議日程，社會救助法、志愿服務(wù)法由內(nèi)務(wù)司法委員會組織調(diào)研。

[2]其中聽取和審議國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)道路交通安全管理工作情況的報告，聽取和審議最高人民法院關(guān)于民事審判工作的報告、最高人民檢察院關(guān)于研究落實(shí)全國人大常委會審議意見改進(jìn)瀆職侵權(quán)檢察工作情況的報告列入了常委會會議日程，老年人權(quán)益保障法執(zhí)法調(diào)研，“五五普法決議”、禁毒法、監(jiān)獄法實(shí)施情況調(diào)研由內(nèi)務(wù)司法委員會組織實(shí)施。

[3]其中道路交通安全法(修正案)、人民調(diào)解法、身份證法(修訂)列入常委會會議日程，其他由內(nèi)務(wù)司法委員會組織調(diào)研論證。

[4]其中老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查，聽取和審議國務(wù)院關(guān)于“五五普法”情況專項(xiàng)報告，聽取和審議最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)基層建設(shè)、促進(jìn)公正司（執(zhí)）法情況的專項(xiàng)報告列入常委會會議日程，其他由內(nèi)務(wù)司法委員會組織實(shí)施。

[5]由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)源于各省（自治區(qū)、直轄市）的匯報材料，各省（自治區(qū)、直轄市）在執(zhí)行過程中可能會有調(diào)整，此處統(tǒng)計可能與實(shí)際情況略有偏差，但不影響觀點(diǎn)的論證。另外，每個省（自治區(qū)、直轄市）當(dāng)然都會有雖列入立法計劃但未列入常委會日常的情況。