關于甘肅人大的立法聯系點制度

□ 趙遵國

公民參與立法是現代民主政治的重要體現，是人民群眾依法參與國家事務和社會事務管理、向立法機關反映民意的重要途徑。甘肅人大的地方立法工作在走群眾路線、堅持民主立法方面,形成了一套獨具特色的民主立法制度,保證和促進了全省地方立法工作的順利進行。其中,常委會的立法聯系點制度將公眾參與直接引入立法全過程,無論是全國人大征求意見建議的法律草案，還是省人大常委會立法規劃、計劃草案和立法后評估方案以及地方性法規征求意見建議的草案，都把征求修改意見建議聯系的觸角延伸到了基層廠礦企業、機關學校、鄉鎮社區等單位；甚至深入到車間班組、學習課堂、田間地頭，與各行各業的老百姓面對面地交流討論，征詢意見，切實將廣大人民群眾的意愿滲透于法律法規的條款章句之中,使沒有立法權的基層人大和難以接觸立法工作的廣大民眾通過立法聯系點這種形式和平臺有序地參與到地方立法工作中來；又通過立法聯系點負責人列席省人大常委會會議、法制委員會會議等，把基層群眾的立法意見和建議直接帶到立法機關中來，使我們的法律法規盡可能地真正體現廣大人民的意志，促進立法質量的提高。回顧起來，甘肅人大的立法聯系點制度從無到有，歷時10年，經過了探索、試點、規范、鞏固和發展的歷程，為地方立法的民主化、科學化另辟蹊徑，走出了一條符合甘肅實際的新路子。

建立立法聯系點制度的成因及過程

法國思想家盧梭在其《社會契約論》中指出：“立法權是屬于人民的，而且只能是屬于人民的。”我國是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，民主立法是社會主義民主的應有之義。我國立法法明文規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”通過一些什么樣的方法和形式廣泛征求和聽取社會各方面對有關法律法規草案的意見，尤其是傾聽來自基層群眾的意見和呼聲，使各方利害關系人充分陳述自己的觀點和理由，表達自己的意愿和要求，發表對立法的意見和建議，切實做到集思廣益，使制定的法規充分體現廣大人民群眾的共同意愿，增強法規貫徹實施的群眾基礎，讓立法的過程成為人民群眾廣泛參與的過程，成為各方利益主體充分溝通和協商的過程，成為民意的自由表達與集中匯集的過程？這是各級立法機關一直在思考、探索的問題。在甘肅，歷屆省人大常委會也一直都在尋找解決的辦法。甘肅，有其特殊的省情。自從改革開放，國家授予省級、較大市和特區人大及其常委會立法權以來，甘肅由于經濟欠發達，14個市（州）只有省會蘭州市人大及其常委會具有制定地方性法規的權力，只有兩個民族自治州和7個民族自治縣的人民代表大會才有制定自治條例和單行條例以及變通個別法律法規的權力。11個市、79個縣的人大機關與地方立法工作沒有關聯，立法，對這些地方的人民群眾來說，更具有一層神秘的色彩。甘肅地處黃土高原、內蒙古高原、青藏高原交匯處，分屬黃河、長江、內陸河三大流域。地形呈狹長狀，是一個幅員遼闊、地理環境多樣的省份，各地氣候差別很大，生態環境復雜多樣，有河東農業區、老區，有甘南的草原和林區，還有河西的荒漠、戈壁、冰川地區等，生活在這些地區的人民群眾的生產生活習性千差萬別，他們對法律法規的利益訴求也就不盡一致。甘肅又是一個多民族的省份，全省現有54個少數民族成份，少數民族總人口219.9萬，占全省總人口的8.7%。世居甘肅的少數民族有回、藏、東鄉、裕固族等16個少數民族。其中，東鄉族、裕固族、保安族為甘肅的獨有民族。省內現有甘南、臨夏兩個民族自治州，有天祝、肅南、肅北、阿克塞、東鄉、積石山、張家川7個民族自治縣，還有39個民族鄉，民族自治地方土地面積17.9萬平方公里，占全省面積的39.8%。這些少數民族地區的人民群眾大都生活在全省的邊緣、陰濕高寒山區和荒漠地區，加之由于宗教信仰的不同，生活習俗的巨大差別，對法律法規及其自治條例和單行條例的理解、認知程度也就不一樣，特別是對綜合性法律法規的利益訴求更有具體區別。同時，由于全省地理環境、氣候條件的差別，民族宗教信仰的不同以及資源分布差異等原因，全省的經濟發展很不平衡，有的進入了溫飽水平，有的還是國扶省扶貧困地區，不同生活水準的老百姓對法律法規的利益訴求也是不在一個層面上的。怎樣知道、掌握、理解上述這些不同的訴求，如何收集、運用好這些訴求中的民情、民意、民智，甘肅人大逐步采用、建立了面向公眾征集立法規劃計劃建議項目、向社會公布法規案草案征求修改意見建議、設立立法研究會、建立立法顧問制度等等，雖是能夠解決一些問題，但仍感不夠全面、不夠深度、不解渴！大家還在思考、探索：還有什么好的辦法沒有？

2002年的初夏，省人大常委會法制工作委員會的一個立法調研組就國家治安管理處罰條例修訂草案赴部分市（州）、縣征求修改意見和建議，返回蘭州途中在定西市的臨洮縣吃中午飯。飯桌上說起此行目的，該縣人大常委會有關領導及其辦公室的同志就治安管理工作結合基層實際你一言我一語地議論起來，提出了不少他們的看法和意見，其中不乏許多真知灼見。調研組把他們的有關建議反饋到全國人大以后，得到了國家立法機關的肯定，其建議被2005年修訂出臺的治安管理處罰法吸收采納了好幾處。這件“無心插柳”的事情讓省人大立法機關的同志們心里一顫，眼前一亮：沒有立法權的地方人大機關具有參與地方立法的潛能！如果通過他們搭建一個平臺，把國家和地方的立法活動與各個層面的老百姓聯系起來，使法律法規的制定過程能夠與人民群眾面對面，不就是民主立法的很好實踐嗎？！之后，省人大機關有意利用書面征求意見、去組織立法調研座談會、請他們派人參加省人大常委會機關組織的立法論證會等多種形式，考察了臨洮縣人大常委會組織人民群眾參與立法工作的實際情況和能力，結果是他們很上路，工作做得井井有條，提出的法律法規修改意見建議很有特色，反映的情況很有代表性。據此，法工委向主任會議建議，試行常委會的立法聯系點工作。經主任會議討論決定，在省會蘭州市周邊選擇幾個農業縣（區）作為立法聯系的試點。這樣，涼州區、永登縣、永靖縣、臨洮縣、靜寧縣的人大常委會作為首批地方立法聯系點，組織所屬人民群眾走上了參與國家和地方立法的政治舞臺，在全國首開了建立立法機關立法聯系點工作的先河。隨著省人大常委會立法聯系點工作機制的摸索建立，經驗的總結推廣，保障措施的不斷跟進，省十屆人大常委會又將張掖、白銀、平涼3個地級市的人大常委會擴充為立法聯系點。到省十一屆人大常委會，實行了對立法聯系的動態管理，根據全省立法工作實際情況，更加合理布點，將聯系點調整擴充到10個，東到長江水系的農業山區縣文縣，西至地處荒漠戈壁地區的國家老石油工業基地玉門市，南有富有草原農牧和少數民族地區特色的甘南藏族自治州夏河縣和臨夏回族自治州的積石山保安族、東鄉族、撒拉族自治縣，北有緊靠騰格里大沙漠的武威市涼州區，還有立法聯系點的發源地臨洮縣和地處蘭州市中心地帶、擁有88萬人口的全省政治、經濟、文化中心蘭州市城關區。天水、平涼、張掖3個地級市以點帶面，一字拉開，加上省會市和兩州7縣的民族自治地方，形成了一個立體的全省立法聯系網絡，搭建起了溝通各個地區、各個民族、各行各業人民群眾立法信息的平臺，找到了甘肅人大科學立法、民主立法的又一條新路子。

立法聯系點制度的內容和作用

為了使立法聯系工作走上制度化、規范化的軌道，省人大常委會主任會議于2004年2月下旬討論通過并下發了《省人大常委會地方立法聯系點工作制度》。2009年3月，結合深入學習實踐科學發展觀活動，又將制度作了進一步的修訂。

制度首先闡明了設立地方立法聯系點的目的是：為了在地方立法工作中全面貫徹“三個代表”的重要思想，貫徹科學發展觀，樹立以人為本的立法理念，使人民群眾的立法熱情和具體的立法建議通過立法聯系點的渠道反映到立法機關，進一步整合立法資源，提高地方立法質量，支持和組織人民群眾有序參與立法活動，省人大常委會決定設立地方立法聯系點。

其次，規定了地方立法聯系點的主要職責范圍：對省人大常委會編制的全省立法規劃（草案）和年度立法計劃（草案）在本轄區內廣泛征求意見，提出修改意見和建議；對地方性法規的執行情況進行跟蹤調查，研究提出貫徹實施意見，反映實施中遇到的新問題；對地方性法規提出修改和完善意見；對全國人大委托征求意見的法律草案進行討論，提出修改意見建議；積極參與省人大常委會機關組織的立法課題研究。

第三，規定了立法機關對立法聯系點的條件保證，要求省人大常委會機關做到：要定期向立法聯系點通報省人大常委會立法工作情況。用書面或口頭形式，每年通報一次年度立法計劃編制情況和全省立法計劃完成情況。及時通報對重要的地方性法規的調研、論證、起草、修改、審議情況，以便立法聯系點掌握相關立法信息。在將法律草案征求意見的情況上報全國人大常委會的同時，抄送立法聯系點，使立法聯系點能及時了解掌握國家法律制定的動態信息。尤其要將來自立法聯系點上修改法律、法規的意見、建議的采納情況及時進行反饋。要將列入年度立法計劃項目的法規起草稿、政府草案稿、人大修改稿和審議稿及時下發立法聯系點征求意見。要對立法聯系點反饋的意見和建議進行認真研究，根據情況，專題赴聯系點進行調研、座談，廣泛征求意見，引導聯系點參與地方立法工作。要將有關立法的相關資料定期寄送立法聯系點，建立地方立法資料庫，并在適當時機，聯系點和省人大常委會機關電腦聯網，及時傳送立法信息。每年為立法聯系點開展工作提供一定的經費補助。要不定期地、有針對性地在立法聯系點上舉辦法制講座、業務培訓和法律宣傳。并根據需要，在召開有關會議和考察調研時，邀請立法聯系點的同志參加，在省人大常委會會議審議有關法規時，邀請立法聯系點的同志列席。

第四，規定了對立法聯系點的要求：地方立法聯系點所在市、縣（市、區）人大常委會應有一名副主任負責聯系點的工作。在沒有設立相關機構的地方，應確定一名聯絡員，具體負責聯系點的日常工作，并與省人大常委會機關保持經常聯系。地方立法聯系點要建立長效立法聯系機制。與相關單位建成固定的立法聯系網絡，注意吸收一批有一定法律基礎知識、有實踐工作經驗、熱心地方立法工作的同志，共同參與地方立法聯系點的工作。地方立法聯系點要注意總結地方立法聯系工作的經驗，及時向省人大常委會相關機關通報情況。

幾年來，各立法聯系點按照省人大常委會對立法聯系點工作的要求，緊密結合基層人大實際，積極建立完善工作機制，不斷優化工作思路，努力改進工作方式，深入開展立法調研，做了大量卓有成效的工作。幾年中，全省10個聯系點約有2000多人參與了立法活動，撰寫了做好立法聯系點工作的理論研究文章60余篇，對全國人大常委會法工委下發征求意見的法律草案和省人大常委會征求意見的地方性法規草案50余部提出了近500多條修改意見，對省十、十一屆人大常委會的立法規劃草案和各年度立法計劃草案提出70多條立法建議。許多意見、建議很有價值，得到了采用。通過上述積極努力的工作，聯系點制度得到了鞏固和加強，使甘肅人大民主立法的路子越走越寬。

幾點建議

誠然，立法聯系點制度的設立在立法工作中確實發揮了積極的作用，但它畢竟是一項新事物，目前仍處于起始、探索階段，受時間、環境、人員等多方面因素的影響和制約，在制度建設、工作創新等方面都有待于研究和改進，有待于進一步的發展。為將這一制度進一步推向深入，使之更加完善，筆者以為，應以細化、完善立法聯系點制度，建立聯系點制度的長效機制為重點進一步探索創新。

一是要設立相對穩固的工作機構、人員。尤其是在立法聯系點工作的“總控室”——省人大常委會機關里，要有專門的人員常年堅持做這項工作。不管常委會的組成人員如何變化，不管各聯系點及其人員怎樣調整，只要立法聯系點制度存在，就應該有立法聯系點工作的崗位和專門的工作人員、研究人員存在。各個聯系點的人大常委會換屆以后，也應該及時調整補充立法聯系點工作領導小組及其工作人員，溝通和保持聯系，以保證這項工作一直都能落在實處，保證立法聯系點制度的長效性。

二是建立、完善立法聯絡員定期培訓的新機制。要提高立法聯系點的工作水平和立法質量，必須在提高立法聯系點工作人員能力水平上下工夫。從當前各個聯系點的實際情況來看，90%的立法聯系點工作人員均非學法律專業的出身，參與地方立法的實踐也較少。為此，人大立法部門應建立健全立法聯絡員培訓的新機制，進一步加大對立法聯系點工作人員和立法聯絡員的培訓力度。在每年的立法項目確定后，應組織聯系點的分管負責人、立法聯絡員等相關人員進行業務培訓，使他們明確地方立法應遵循的基本原則、權限和程序等規定，了解、掌握法規起草的技術規范常識。省人大常委會機關召開與立法工作相關的專業會議、研究會議、進行講座的時候，應堅持吸收聯系點立法聯絡員參加。要定期舉辦有針對性的比較系統的立法理論培訓班，輪訓各個立法聯系點的工作人員，使他們加深對法律法規的理解，擴大知識面，開闊視野，提高綜合素質。做到盡管聯系點可能是輪換的、動態的，聯系點的工作人員是變化的，但我們的培訓機制是相對固定的、經常的，確保聯系點的工作能夠一直高質量地正常展開。

三是建立立法信息公開制度。目前，立法機構與立法聯系點之間信息不對稱，即聯系點對地方立法的基本信息知之不多，對參與立法的途徑和方法不甚了解。由于立法信息的不夠透明，使行政執法部門的立法話語權與立法聯系點、普通民眾的立法失語狀態更是不對稱。尤其是地處偏遠地區，交通閉塞、信息不通的個別聯系點更是如此。信息公開程度低，聯系點無法了解立法的背景情況，就很難對法規草案進行評價，提出自己的意見、建議。信息公開程度低，他們即使對法規草案提出了自己的意見、建議，這些意見、建議也可能是建立在局部的、甚至是錯誤的信息之上，其結果也可能會誤導立法工作。為此，人大立法部門應從實際出發，深入調查研究，探索建立立法信息公開制度，即以擴大立法聯系點有序參與地方立法活動為基礎，通過定期工作會議、培訓、立法調研考察、列席各種立法相關會議等面對面交流的機會。通過電話、郵寄、傳真等傳統的通訊方式，通過建立快捷、高效、方便的計算機信息交流網絡機制，將立法項目、法規草案文本、立法說明、相關背景資料等立法信息向聯系點公開、公示。必要時，還可將立法過程中的各種議事、發言記錄等提供給有關聯系點。向聯系點盡可能清晰展示地方立法的全過程，以便他們了解、掌握全面情況，提出準確可行的高質量的立法意見和建議。

四是建立立法聯系點工作與人大其他本職工作相結合、相促進的工作方式和機制，推進人大立法、監督、決定重大事項、任免以及代表履職和自身建設的全面建設上新的臺階。各立法聯系點參與立法工作，絕對不是“額外負擔”，恰恰是一塊應該精耕細作的人大職責范圍內的“責任田”，它的豐富內容就蘊藏在基層人大的學習宣傳法律法規和黨的政策、深入細致地視察調研、嚴肅認真的執法檢查、規范周到的信訪監督等項具體日常工作之中。聯系點的立法工作與人大的其他工作決非兩張皮，而是息息相關的，許多高質量的立法意見和建議都來自于這些具體的日常實際工作之中。只要我們不是孤立地看問題，不是就事論事，脫離實際，閉門造車，冥思苦想立法意見和建議，而是大家都做有心人，時刻不忘立法聯系點職責，結合基層人大工作，深入實際，深入群眾，日積月累，經驗就會越來越豐富，參與立法工作的質量就會越來越高。

五是開闊視野，科學選點，推動立法聯系點深入發展。要根據需要，不拘泥于目前只在全省人大系統內和單位上布點，立法機關可以將具有一定行業或區域代表性的、社會公信力比較強的學校、科研機構、企業、社區、鄉村、機關以及對地方立法工作頗有見解的公民個人等確定為聯系點或聯系人，加強經常性聯系、溝通和信息互動交流，納入立法聯系點制度管理，豐富立法聯系點工作，增強民主立法的廣度和深度。