優化法制委、法工委立法工作流程的制度設計研究——以上海市人大為例

□ 上海市人大法制委、常委會法工委課題組

導論

法制委、法工委（以下簡稱兩委）作為地方人大立法的專門機構和綜合機構，其工作效率和工作水平的高低關系到法規審議的效率和法規質量的高低。而兩委工作效率和工作水平的提高又離不開具體工作中的科學管理和流程改進，通過完善相關工作制度，明確工作的各個階段、各個環節及相應的工作要求，能夠有效提高兩委工作的科學性和合理性。經過多年的地方立法工作實踐，兩委現已形成了立項論證、法規草案解讀、法規草案公開征求意見等立法工作流程的各項制度。但是，面對中國特色社會主義法律體系形成對提高地方立法質量提出的更高要求，依據《中共上海市委關于進一步加強人大工作的若干意見》對“科學立法、民主立法”的明確要求，兩委還需要進一步優化和完善立法工作流程，提高地方立法質量。為此，我們開展了本課題的研究，根據兩委參與立法的各個階段，對現有各項制度進行分析評估，在對兄弟省市相關制度進行比較研究的基礎上，提出優化兩委立法工作流程的若干意見和建議，并制作兩委參與立法工作流程圖，以期能為明確和細化立法工作程序、改進工作效率和工作水平、提高地方立法質量服務。

一、立項階段

在立法工作的立項階段，兩委的主要工作是編制立法規劃和年度立法計劃。

（一）現有工作情況分析

為了改變立法項目立法的盲目性、隨意性，2009年通過了《上海市人大常委會立法項目立項論證工作試行辦法》，規定了立項論證的適用范圍、論證內容、論證報告、聯合論證、立項決定等內容。該辦法自實施以來，取得了一定的成效。比如2010年和2011年度立法計劃編制過程中，擬列入正式項目的立法項目建議單位均被要求自行開展論證或委托相關研究機構組織力量開展論證，并提交立項論證報告，該報告成為判斷立法可行性和必要性的決策依據。又比如，2009年的立法計劃預備項目《上海市公共場所控制吸煙條例》在實際工作中開始了有關立項論證的探索，相關論證報告在提交主任會議討論后經主任會議決定從立法計劃的預備項目調整為正式項目，這是本市立項論證制度的第一次嘗試。

但是，兩委在編制立法規劃和年度立法計劃時作用發揮得不夠突出，主要停留在匯總有關部門上報的立項建議和立項論證報告、協調市政府法制辦和市人大各委員會共同開展論證上，未能做到從宏觀上、整體上對這些立項建議進行深入和系統的研究，也很難在顧及全局并做到全面的同時，區分輕重緩急合理安排立法項目的先后順序。除此之外，個別立法項目因調研論證不夠充分，導致不能按計劃完成，需要調整規劃和計劃，使規劃和計劃失去了應有的嚴肅性。

（二）優化現有制度的若干建議

要編制一個好的年度立法計劃，應當充分發揮法制委、法工委、各專門委員會和市政府法制辦的作用。

1.進一步發揮各專門委員會在立法規劃和年度立法計劃編制工作中的作用

各專門委員會應及時與其對口政府部門聯系，了解可能申報五年立法規劃或年度立法計劃的情況，及時反饋給法工委，并在規定期限內督促有立法需求的法規草案起草部門提交立項建議。同時，對申報材料進行初步審核，重點分析立項論證報告及草案完成情況，對政府上報的立項論證報告及草案進行進一步論證，形成初步的立項建議。

2.進一步明確立項的依據和要求

對于申報立項的法規，要充分研究其必要性和可行性。必要性方面關注立法的緊迫性、立法的背景依據以及立法的需求分析。可行性方面，關注前期準備工作、主要思路和可操作性。在對申報的立法項目進行研究時，要著重了解所要解決的重點和難點問題，明確是否已提出有效解決方案、方案是否具有可操作性、是否需進一步進行論證，確保法規一旦立項后能真正解決問題。

3.加強立法項目立項協調工作

兩委可以參照兄弟省市的做法，建立相應的立項協調制度，通過召開協調會溝通立法項目中可能遇到的難點問題。比如，浙江省對立法計劃草案初步征求意見后的協調會議作了明確規定，即“立法計劃草案初步方案征求意見后，應當召開由法制工作委員會、省人大各專門（工作）委員會以及省政府法制辦公室等單位參加的協調會議，對年度立法計劃草案的初步方案進行研究、協調”。

4.法規清理工作與立項工作相銜接

全面試行定期清理模式，使地方性法規清理直接與立法計劃編制工作相銜接。于每年第四季度同時開展這兩項工作，將清理結果作為計劃編制工作的依據之一，有關項目在編制下一年度立法計劃時予以優先考慮。在每屆常委會任期的最后一年回顧歷次清理中提出的處理意見的解決落實情況，如認為在本屆任期內難以完成有關修改或廢止工作的，應在編制五年立法規劃時予以重點關注。

二、立法審議階段

在立法審議階段，兩委的主要工作是法規草案的調研、修改和審議。

（一）現有工作情況分析

1.法規草案解讀、審讀制度

2005年通過的《關于法規草案解讀的若干規定》對法規草案解讀的有關問題作出規定，便于常委會組成人員提前了解法規草案中的重點和難點問題。法規草案經過常委會一審之后，法工委在改稿期間，會定期舉行法規草案集體審讀會，通過逐條審讀和修改法規草案，為常委會立法和法制委統一審議提供依據。

2.法規草案公開征求意見的若干制度

1999年通過的《關于地方性法規草案公開征求市民意見的暫行辦法》和2009年通過的《上海市人大常委會向社會公布法規草案工作程序》對本市法規草案公開征求意見工作作出了具體規定，兩委將經過常委會一審的法規草案通過新聞媒體和網絡予以公布，并書面印發部分市人大代表、區縣人大常委會和有關社會團體公開征求意見。這一舉措對完善法規草案起到了較大的作用。

3.立法座談會、論證會和聽證會制度

2007通過的《上海市地方立法聽證規則》就立法聽證活動作出規范，兩委會根據法規草案規定的內容、涉及的問題和立法工作需要，適時召開座談會、論證會和聽證會，充分聽取政府有關部門、專家學者和社會各方的意見和建議。2001年至今，兩委共召開立法聽證會12次、立法論證會6次，對于實現本市地方立法的公開、公正、民主、科學等方面起到了顯著的作用。

4.法工委與市政府法制辦、各委員會聯系制度

法工委與市政府法制辦從1998年起就形成了定期召開聯席會議的制度，2009年通過了《關于進一步完善市人大常委會法制工作委員會與市政府法制辦公室工作聯席會議制度的若干意見》，進一步加強法工委與市政府法制辦在立法、規章備案審查等工作中的溝通、協調和配合。與此同時，法工委于2008年制定了《關于加強法工委與各專門委員會和工作委員會聯系的若干意見》，進一步加強了立法項目分管領導與有關委員會的分工聯系。

5.督促制定配套規范性文件制度

2010年通過的《關于制定地方性法規配套規范性文件的試行意見》從制度層面規范了地方性法規配套規范性文件的制定工作。該意見的制定與實施加強了市政府和市人大常委會法制工作部門之間的溝通與協調，及時解決了配套規范性文件制定中的問題，從而有效保證了地方性法規的有效實施。

6.聘請立法的咨詢專家的幾點意見

2003年通過的《關于聘請立法等咨詢專家的幾點意見》，對于聘請專家學者參與立法調研等工作作出了規定。該制度的建立對于地方人大充分利用社會立法資源，有效地實現群眾路線和專家參與有機結合的立法民主具有重要意義。

（二）現有流程執行過程中的問題分析

1.兩委提前介入有關部門組織的立法調研活動時存在的問題

市人大各委員會在調研階段通常會邀請兩委的相關組成人員和工作人員提前介入，共同研究法規案存在的主要問題，分析、論證法規案草案提交常委會一審的立法必要性、合法性、可行性等條件是否成熟。如此做法的好處在于使兩委成員及時掌握立法信息，熟悉法規草案內容，為常委會審議打好基礎。但從另一方面看，地方立法涉及領域非常寬泛，兩委成員在對法規案尚缺乏深入了解的情況下，不適合輕易發表結論性意見，但若不提出意見又會被默認為沒有問題。

2.兩委開展立法調研工作時存在的問題

主要表現在，一是調研面略顯狹窄。面對政府職能部門的調研聽取意見多，面對行政管理相對人的公民、法人和其他組織的調研聽取意見少。二是調研形式以聽取意見反映的形式多，而深入基層實地察看的形式少。三是調研時定性分析多，定量分析少。

3.常委會審議法規草案時存在的問題

目前通常的做法是二審三表決，經過連續兩次常委會審議的法規草案一般都會提交下次常委會表決，但是兩次常委會之間的間隔有時僅一個月，對于修改完善一部法規草案而言略顯倉促。與此同時，常委會會期時間短、議題多，往往無法在分組審議時開展充分的研究和審議。

4.法制委統一審議存在的問題

截至2011年2月，本屆法制委共有12名組成人員，其中4人是專職的駐會委員，3人是專職非駐會委員，另有5人是兼職的非駐會委員。如此人員結構組成從一定程度上影響了法制委會議的出席情況，無法保證法制委會議的審議和質量。

5.兩委與各有關方面溝通立法工作時存在的問題

前文所述提前介入的諸多兩難困境造成了兩委未能全面、及時、準確地了解大多數法規草案的起草進展情況，大量立法協調任務積壓在法規草案審議階段完成，導致協調難度的增加和協調工作量的失衡。同時，由于存在政府部門職能交叉、部門利益沖突、對立法協調的認識不到位等現象，再次增加了審議過程中的協調難度。

（三）優化現有制度的若干建議

兩委作為地方人大立法的專門機構和綜合機構，其在立法審議階段工作效率和工作水平的高低關系到法規審議的效率和法規質量的高低。針對目前已開展工作中存在的問題對現有流程作進一步優化，有助于提升地方立法質量。

1.加強立法審議階段同各有關方面的溝通和協調

江西省專門制定了《江西省制定地方性法規協調制度》，全面規范了法規立項及起草、提請、審議、修改、批準整個過程中的立法協調活動，對各個階段立法協調的組織機構、意見的聽取和處理、重大爭議的聯系會議制度等作了較為具體的規定。兩委可以參照江西省的做法重點加強與相關部門的溝通、協調。

（1）加強同人大各有關部門的溝通與協調。兩委應與有關專門委員會共同確定法規草案的修改原則和思路，邀請他們共同研究確定法規草案修改的原則、思路和工作步驟，并就法規草案的重點和難點問題共同進行調研論證。同時，還應根據自身職責特點，適當提前介入專門委員會的審議活動。除此之外，法工委還應加強同辦公廳工作機構的溝通，合理安排法規草案的審次和常委會會議審議一部法規草案的時間。

（2）加強與市政府法制辦的溝通與協調。兩委在堅持與法制辦聯席會議的基礎上，應繼續做好以下兩方面的工作：一是邀請法制辦參與調研和對法規草案的修改，尤其是對草案中的重要問題更要聽取起草部門的意見和建議。二是尊重法制辦對涉及政府部門權限、職責所做的協調工作，一般在審議修改法規草案時不再對此類問題進行協調。

（3）加強與法規草案起草部門的溝通與協調。充分發揮起草部門的作用，各類改稿活動、調研活動、審議活動都應邀請草案起草部門參與或者列席會議，主動與其研究探討法規草案中的問題，請其提供相關的法律、法規、文件，解答專業方面的問題。

2.進一步加強立法審議階段的各項調研活動

（1）不斷豐富調研形式。根據立法的不同階段、調研的目的選擇合適的調研方式，逐步探索以下幾種工作模式：首先，通過媒體搭建互動平臺，選擇法規草案中的焦點問題和群眾普遍關心或有爭議的問題，通過制作專題節目面對面的形式逐一開展討論。其次，主動深入基層，進一步擴大征求意見的覆蓋面，在全市街道社區、企業、律師事務所等不同社會群體中設立立法調研聯系點。再次，探索利用互聯網征求意見，將法規涉及的主要問題設計成問卷或提供平臺讓網民隨時可以提出意見，發表評論。

（2）充分運用立法研究成果。注重立法課題與立法項目相互轉化時的有序銜接，明確課題報告不僅是研究立法可行性和必要性的立項論證報告，更能在審議法規草案期間作為參閱資料提供給常委會組成人員，以期更為全面地掌握前期立法動態和相關立法信息。重點調研的內容，可以按照調研工作時段要求分別形成專題調研成果，在《法制參閱資料》上刊登，供常委會和有關委員會參閱。比如，天津市專門制定了《天津市人大常委會法制工作委員會關于改進和加強立法調研工作的意見（試行）》對立法調研進行規范，其中對調研成果的利用作了明確規定。

（3）進一步完善專家咨詢制度。與北京市相比，上海市未建立法制建設顧問制度，雖然制定了《關于聘請立法等咨詢專家的幾點意見》，但該規定僅五條，對選聘專家、建議專家庫等內容未作具體的規定。為了發揮上海的智力資源優勢，推進常委會決策的科學化和民主化，提高工作質量，還需進一步完善專家咨詢相關制度。

3.加強立法審議階段意見、建議的處理工作

（1）重視對社會公眾意見的回復和處理。對于社會公眾意見采納與否都需要有回復，意見回復和處理方式可以更為靈活，比如口頭、書面反饋、網絡反饋等。征求到的社會公眾的意見，應當匯總、整理其中具有參考價值的內容編入法規草案的參閱資料，作為重要參閱資料，提供給常委會審議法規草案時參考；在相應的法規草案審議報告或者修改報告中，說明意見的征集和處理情況。

（2）重視常委會組成人員意見和建議的分析和吸納。兩委可以通過建立相關工作制度，規定法規案文件及有關資料的會前送達時間、各方面對法規草案的意見和建議歸納整理形成簡報印發組成人員參閱、常委會組成人員對法規草案的審議意見是否被采納及理由等內容，調動常委會組成人員參加立法的積極性，深化法規案審議工作，完善立法基礎性工作。

4.完善兩委工作職責

《北京市人大法制委員會工作規則》對法制委審議的基本原則，法制委的會議制度，法規審議過程，審議結果報告、法規草案修改稿和表決稿，辦事機構等內容進行規定。《天津市人大常委會法制工作委員會地方立法工作規程》對法工委在法規審議階段承擔的工作要求、工作程序作了具體規定。上海市雖然已制定了《上海市人大法制委員會工作職責》和《上海市人大常委會法制工作委員會工作職責》，但僅對兩委的工作職責作了規定，為此建議借鑒兄弟省市的做法，完善兩委的工作規則，對兩委參與立法工作的各個環節及其相應的工作要求，以及兩委委員和工作人員的工作行為加以規范，以促進兩委工作高效、有序地開展。

5.研究法制委組成人員的合理結構

法制委組成人員能否正常出席委員會會議，不僅涉及審議的質量，而且缺席過多還可能涉及會議的合法性問題。目前這種人員結構顯然不利于保證組成人員出席會議。當然要求組成人員多數駐會也有一定困難，因此需要研究總結歷屆法制委組成人員結構，提出建議，供有關部門參考。

三、法規公布實施階段

地方性法規的公布和實施階段，是兩委的主要工作，是法規的校核公布、匯編和配合有關部門做好宣傳的有效形式。

（一）現有工作情況分析

《上海市制定地方性法規條例》第五章對法規通過之后的公布和報備作了規定。兩委按照相關規定與秘書處、宣傳處、信息中心相互配合，保證了法規及時為公眾所知曉。與此同時，兩委為提升法規的公開性和透明度，會定期編輯法規匯編，通過常委會召開新聞發布會，與培工委共同舉辦培訓班和研討會，但這些做法均缺乏相關制度加以規定，并在實際操作中存在一些不足之處：

1.地方性法規的知曉度不高

每年，常委會法工委會將當年審議通過的地方性法規匯編成冊印發全體人大代表和有關部門，并在本市的主要新聞媒體、網絡和公報上予以公布。但由于印發范圍小、公布方式單一、公布單位受眾面不廣、法規宣傳和培訓不足等問題，新制定的地方性法規社會知曉度不高，普通群眾獲取法規的渠道有所局限，一定程度影響了法規的執行力。

2.法規執行情況未能及時掌握

法規通過后的一定時間內，市人大有關專門委員會會根據實際需要開展法規的執法檢查，第一時間掌握法規的實施情況，有效監督法規實施主管機關的執法工作。但是由兩委開展的執法檢查并不多，因此未能及時掌握法規的貫徹執行情況。

（二）優化現有制度的若干建議

規范法規公布、宣傳、實施、評估的工作流程，能夠提高法規的公開性、知曉度和實施效果，兩委應當充分掌握法規的實施績效和存在問題，形成及時修改完善法規、提高地方立法質量的良性循環。

1.制定地方性法規公布程序

《上海市制定地方性法規條例》第五十二條對于地方性法規的公布作出了規定，但仍需要結合實際情況和外省市做法，通過制定相關工作制度對法規公布的程序和職責加以規范。比如，北京市專門制定了《北京市地方性法規公布工作規程》，對公告及文本的簽發和刊登，報批法規文本的送交和告知，以及相應的時間要求作了規定，該制度促使各部門形成合力、提高辦事效率。

2.完善法規的宣傳和培訓工作

為了讓更多的社會大眾知曉本市地方立法情況，保障法規的順利施行，應加強對法規的宣傳普及工作。比如，召開新聞發布會，讓新聞媒介廣為宣傳；在本市主要媒體予以刊播，使通過的法規能夠盡快被社會公眾所知曉并遵守。與此同時，還可以同人大培工委合作，共同開展法規的培訓工作，通過邀請項目負責人授課等方式，提高對法規的理解力和認知度。

3.加強立法后評估工作

兩委可以將制訂年度評估工作計劃納入當年工作計劃，通過征求市人大各委員會、市政府有關部門和社會各界意見后，向市人大常委會主任會議提出立法后評估建議。除此之外，還應加強對本市相關的現行有效的地方性法規進行合法性審查，并對法規中與上位法相抵觸的內容提出處理意見。比如廣東省以專章對立法后評估的組織者、評估的重點、委托評估、評估方式、評估報告等作了規定，北京市則專門制定了《北京市地方性法規合法性評估工作規程》，具有一定借鑒價值。