全國人大專門委員會代表議案處理制度簡析

□ 王培劍

提出議案是代表行使代議職能，表達民意的重要方式。為做好代表議案工作，發揮代表作用，全國人大常委會委員長會議2005年6月原則同意了《全國人民代表大會代表議案處理辦法》（下簡稱《辦法》），對代表議案處理制度作了較為詳盡的規定。

鑒于審議代表議案的實質性工作是由各專門委員會擔當的，本文以《辦法》規定的處理制度為基礎，通過考察2005年以來專門委員會代表議案審議結果報告及審議意見被采納的情況，對代表議案處理制度與運作績效作一簡要的介紹與評析。

一、征求意見與調查研究

專門委員會接到全國人大主席團交付審議的代表議案后，按照《辦法》規定，制訂工作方案，征求有關部門、提議案代表的意見，展開調研工作。

1.征求有關部門意見

《辦法》規定，代表議案涉及需要先征求有關機關、組織意見，再進行審議的問題時，應當將代表議案交由有關部門研究。有關部門應當在大會閉會之日起至遲不超過六個月內提出意見。

2010年財經委員會審議結果報告就提到，財經委員會在全國人大會議結束后不久即召開會議，邀請國務院24個部門和全國人大常委會預算工作委員會的負責同志，商議議案辦理工作，委托相關部門提出初步建議。除了法律委員會，其他專門委員會都會在報告的開頭部分明確提到征求有關部門意見的情況，并在審議意見部分說明有關部門對特定議案的意見反饋情況。

專門委員會可以借此了解代表議案所涉立法項目所處的狀態（如所涉立法項目有關部門已經起草完成、正在起草、調查研究等）及有關部門對代表議案的意見（如草案已反映或吸收代表議案建議的內容，有關部門贊同代表所提建議同意啟動調研起草等），也可有針對性地向有關部門提出如何對待代表議案的建議。

2.征求代表的意見

《辦法》規定，專門委員會審議代表議案時，應邀請議案領銜人列席會議、發表意見；還可以采取邀請提議案人參加立法調研、座談等多種方式，加強聯系與溝通，聽取提議案人對議案處理的意見。這與《辦法》通過之前是不同的。2010年法律委員會審議結果報告就提到邀請領銜代表參加座談會和有關問題調研、向領銜代表發函征求意見或當面交換意見、電話溝通聯系等多種方式，聽取代表意見。

征求代表意見，使專門委員會對代表議案有更準確的理解，也使代表對議案所涉問題有更加深入的了解，并對議案的最終處理發揮一定的影響，有利于代表認同專門委員會的審議意見。

3.調查研究

在辦理代表議案的過程中，專門委員會根據需要作一些調研工作。這些調研工作大體可分為三類：（1）專門委員會對已進入立法審議階段或正在負責起草的代表議案所涉及的立法項目進行調研工作。這類調研不是專為處理代表議案而進行的，但可就代表提出的建議作有針對性的調研，以回應代表議案。2010年法律委員會審議結果報告提到，法制工作委員會正抓緊就突發事件應對法修改的有關問題開展調研，就屬此例。（2）專門委員會進行執法調研，對代表議案進行研究。2010年內務司法委員會開展老年人權益保障法執法調研，對代表要求修改老年人權益保障法的議案進行回應。執法調研是專門委員會的常規監督事項，不是專為辦理代表議案而進行的，但可以與辦理代表議案相結合。（3）專門委員會對代表議案涉及的立法項目進行專門調研。2010年外事委員會為辦理修改外國人入境出境管理法、制定海洋基本法和陸地邊境管理法的代表議案，先后赴沿邊、沿海省區市開展調研。教科文衛委員會針對300多名代表提出的關于制定煙草危害預防控制法、煙害防治法和公共場所禁煙法的議案開展了專題調研。

通過調查研究，專門委員會可以收集第一手材料，為審議議案并提出適當的建議提供依據。

二、專門委員會開會審議并向全國人大常委會提出審議結果報告

完成準備工作之后，專門委員會提出處理意見，然后召開全體會議對處理意見進行審議，并形成《關于代表提出的議案的審議意見》文本。以《審議意見》文本為基礎，各專門委員會在年底的二次常委會會議上（分別是10月和12月）向全國人大常委會提出審議結果報告。

《辦法》規定專門委員會審議代表議案時，應邀請議案領銜人列席會議、發表意見。該條款的意思當是專門委員會開會審議代表議案時，應當邀請領銜人列席會議，發表意見。這種做法符合正當程序的要求。但審議結果報告甚少提到代表參加專門委員會審議會議的情況。只有2005年財經委員會、外事委員會審議結果報告提到領銜代表參加審議會議。單就報告來看，可以認為專門委員會沒有再邀請領銜代表參加審議會議。如果是這樣，可能是因為在調研與征求代表意見的過程中，領銜代表已有比較充分的參與和表達意見的機會，專門委員會認為他們不再有參加會議的必要。但對議案最終的處理決定是經過審議會議才作出的，在場參與可以使代表發揮影響，因而有獨立的意義。當然另一種可能是專門委員會邀請領銜代表參加審議會議，但沒有在報告中提及。

除了代表議案數量較少的外事、華僑、民族委員會外，其他專門委員會都會根據代表議案的情況，作出不同的分類處理。就法律議案而言，大體上可分為以下六類：

2005～2011年歷屆全國人大代表議案情況表[1]

（1）代表議案涉及的法律已經由全國人大常委會審議通過或已提請全國人大常委會審議。專門委員會會說明已通過的法律對代表議案中的建議有所規定，或吸收了代表議案中的某個或某些建議。全國人大常委會正在審議的法律案，專門委員會在審議結果報告中會說明審次，及草案吸收代表議案所提建議的情況；（2）代表議案涉及的立法項目已列入本屆全國人大常委會的立法規劃，正由有關部門起草或者研究，建議起草單位認真研究吸收代表議案的具體意見；（3）某些議案涉及的問題需要立法調整，建議列入下一屆立法規劃或立法計劃，由相關部門展開立法調研、做好法案起草工作；（4）某些議案涉及的立法項目立法條件不成熟，建議進一步調查研究，不列入立法規劃或立法計劃；（5）代表議案涉及的立法項目，現行法律已有規定，建議國務院及有關部門加強相關法律的宣傳和實施；（6）代表議案涉及的立法項目，建議國務院及其有關部門制定或修改有關行政法規、規章或實施辦法解決議案所提問題。

從審議結果報告可見，專門委員會從未提出將代表議案列入全國人大或常委會會議議程的建議，盡管《辦法》規定，對于切實可行的代表議案，應當建議列入會議議程，盡管許多代表議案附有法律草案文本，有一些質量也很高，具備列入會議議程審議的條件。自1991年全國人大常委會制定立法規劃以來，我國立法走的是先進立法規劃與立法計劃，而后才進全國人大或常委會會議議程的路徑。《辦法》雖然旨在加強代表的作用，該條款也意在提高代表立法議案的作用，但在我國目前的立法思路下，沒能得到施行。

三、全國人大常委會對專門委員會審議結果報告的處理

專門委員會在全國人大常委會會議上作審議結果報告后，按慣例全國人大常委會第二天就予以表決通過，未見分組審議的報道。全國人大常委會聽取、表決通過報告可以說純粹是一道程序。

專門委員會是協助全國人大及常委會進行工作的機構，具有審議權能，但審議意見要產生效力，必須由全國人大常委會通過。全國人大常委會通過審議結果報告，就是作出了如何處理代表議案的決定，具有法律拘束力，報告對代表議案的處理意見就產生相應的法律后果。如提出列入全國人大或常委會會議議程的，就應當啟動審議程序。如提出列入立法規劃或立法計劃，就應當將之列入立法規劃或立法計劃之中。

不過，從實際情況來看，全國人大常委會并沒有將審議結果報告當做有法律約束力的文件。以專門委員會列入立法計劃的建議為例[2]。專門委員會有時會直接建議列入第二年的立法計劃，有時則籠統地建議列入立法計劃。從2008到2010年，各專門委員會明確提出列入第二年立法計劃的代表議案涉及的立法項目共6項（其中3項為規劃內項目），只有1項規劃內項目被列入第二年立法計劃，且是預備項目。專門委員會建議列入立法計劃的立法項目實際上或者已經由有關機關起草完成，或者認為有關機關能夠在本年度或下一年度起草完成，具備列入下一年度會議議程審議的條件。但專門委員會的建議并沒有得到應有的考量，更不用說籠統建議列入立法計劃的情形了。可以看出，全國人大常委會將其審議通過的報告看做是對代表進行工作交代的沒有拘束力的文件。

四、改進專門委員會對代表議案的處理制度

從上文可見，專門委員會代表議案處理制度還存在一些有待改進的問題。為此，筆者提出下述建議：

1.審議結果報告應明確提到邀請領銜代表列席會議、發表意見的情況。征求代表意見與正式列席會議、發表意見，其意義并不相同。如果專門委員會沒有邀請領銜代表列席審議會議、發表意見的，應當按《辦法》規定進行。如果邀請領銜代表列席會議的，應當在審議結果報告之中說明，并說明領銜代表對其議案處理意見的態度。

2.對附有成熟的法律草案的代表議案提出列入會議議程的建議機關議案一經提出，就可以被列入會議議程，很大程度上是因為經過事先的協調工作，法律草案已十分成熟，具備進入立法審議程序的客觀條件。同理，如果代表議案所涉及的立法項目立法時機成熟，所附的法律草案也有較高的質量，專門委員會完全可以提出列入會議議程的建議。2007年，全國人大法工委就曾以江必新代表在該年度領銜提出的《關于修改民事訴訟法以解決“執行難”、“申訴難”的議案》為基礎形成最終的民事訴訟法修正案草案，并于當年審議通過成為法律（該法修改列入十屆全國人大常委會立法規劃和2007年立法計劃）[3]。隨著代表立法能力的提升，附有高質量的法律草案的代表議案已非罕見[4]，專門委員會應當突破樊籬，直接建議將代表議案列入全國人大或常委會會議議程。全國人大常委會也有必要及時調整立法思路，將具備審議條件的代表議案列入會議議程。

3.明確審議結果報告的地位

審議代表議案是專門委員會接受全國人大主席團分派而承擔的職責。鑒于全國人大會期短，無法處理這些事務，由全國人大常委會審議并通過結果報告。專門委員會通過調研、征求意見，提出相關建議，是為常委會處理代表議案提供決策依據。常委會審議通過報告，表明其認可專門委員會的處理工作與相關建議，并作出相應的決策，因而具有法律效力。常委會應當執行專門委員會審議結果報告。建議列入會議議程的，應當列入會議議程。建議列入立法計劃的，應當列入立法計劃。

注釋：

[1]參見全國人大常委會刊登的2005～2011年歷屆全國人大主席團審議通過的《關于代表提出議案處理意見的報告》。2005、2006年報告提到了附有法律草案文本的議案數，但此后不再有相關數據。

[2]立法規劃是新一屆全國人大常委會在成立的第一年制定的，從代議制原理來看，上一屆人大常委會對立法工作的安排不能拘束下一屆人大常委會，下一屆全國人大常委會不必采納審議報告的相應建議。

[3]張飛天：載《中國人大》2007年第18期，第48～49頁。

[4]如2011年《關于第十一屆全國人民代表大會第三次會議代表提出議案處理意見的報告》提到，一些代表提出了質量較高的法律草案文本。