完善我國民事委托執(zhí)行制度的措施

石艷芳

（河南克謹律師事務(wù)所，河南鄭州 450000）

完善我國民事委托執(zhí)行制度的措施

石艷芳

（河南克謹律師事務(wù)所，河南鄭州 450000）

委托執(zhí)行制度在司法實踐中具有十分重要的作用。民事委托執(zhí)行立法中，委托執(zhí)行制度需要的是完善而不是取消。本文針對現(xiàn)行民事委托執(zhí)行制度存在的不足之處，提出完善我國民事委托執(zhí)行制度的措施。

委托執(zhí)行制度；完善；措施

一、完善民事委托執(zhí)行制度，努力提高案件的執(zhí)結(jié)率

1.強化實行委托執(zhí)行的原則

根據(jù)最高院的《若干規(guī)定》中第一條規(guī)定的內(nèi)容我們可以知道：如果案件中的被執(zhí)行人或者被執(zhí)行的財產(chǎn)不再在本省、自治區(qū)、直轄市區(qū)內(nèi)的，就應(yīng)當委托執(zhí)行。該條規(guī)定了委托執(zhí)行的原則。筆者認為：在采取地域管轄原則的前提下，應(yīng)該強化委托執(zhí)行的原則。委托執(zhí)行一般情況下應(yīng)該在同級別法院中進行，特殊情況下可以請求上級法院進行委托。對于《執(zhí)行規(guī)定》第一百一十一條委托人民法院應(yīng)在“立案后1個月內(nèi)”辦妥委托執(zhí)行手續(xù)以及超過此期限委托須經(jīng)對方人民法院“同意”的規(guī)定，應(yīng)該取消，主要是因為該條的規(guī)定不利于委托法院和受托法院之間的溝通和協(xié)作。委托法院和受托法院都應(yīng)該一視同仁地對待委托執(zhí)行的案件，把委托執(zhí)行案件與自己受理的其他案件同等對待，主要包括立案、執(zhí)行措施、執(zhí)行期限、結(jié)案等方面，從而有效地杜絕委托執(zhí)行案件與非委托執(zhí)行案件區(qū)別對待的現(xiàn)象。同時，應(yīng)該健全我國的被執(zhí)行人異議的制度，賦予被執(zhí)行人一定的異議的權(quán)力，這樣不僅可以起到對委托法院的制約作用，而且可以有效地杜絕委托法院濫用權(quán)力的行為。如果委托人民法院出現(xiàn)錯誤委托的時候，被執(zhí)行人就可以向其同級人民法院提起委托執(zhí)行異議之訴，這樣不僅可以有效保障當事人的合法權(quán)益，也有利于司法的公正。此外，增強申請執(zhí)行人的知情權(quán)，對于執(zhí)行案件的進展情況申請執(zhí)行人享有向委托人民法院和受托人民法院了解的權(quán)力。進一步加強規(guī)范委托法院的委托行為。委托法院應(yīng)該從“立案、審查執(zhí)行、完善備案、審核法律文件”幾個方面入手進行嚴格的規(guī)范，從源頭上解決委托執(zhí)行案件中存在的問題，從而保障委托執(zhí)行效果的實現(xiàn)。同時，委托執(zhí)行案件報結(jié)后，應(yīng)盡快建立健全委托外地法院執(zhí)行案件的檔案材料。

2.改善外部執(zhí)法環(huán)境，杜絕地方保護主義

地方保護主義是阻礙我國執(zhí)行工作順利開展的一個重要障礙。當然，它也會影響委托執(zhí)行的效果，甚至造成不良的影響［1］。這些不良影響主要是：地方保護主義造成了“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的兩大難題。當前，地方保護主義很難根除，司法難以完全獨立。由于現(xiàn)有的財政管理體制，黨政部門掌握著財政的大權(quán)，許多情況下人民法院在這些部門面前很難做到獨立，許多委托執(zhí)行的案件往往執(zhí)結(jié)率低下。基于上述原因，要想提高委托執(zhí)行的執(zhí)結(jié)率的話，建議最高法院爭取中央的強力支持，改革法院的財政管理體制，實現(xiàn)最高院對全國地方法院的人財物的垂直管理，當然專門的法院例外。但是，改革是一個過程，需要時間和實踐的檢驗，因此，在當前的執(zhí)行工作中，各個地方的法院辦理委托執(zhí)行案件時仍然需要堅持依靠當?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)、人大和政協(xié)的監(jiān)督、政府以及社會各界的支持。正因為在多方力量的協(xié)助下，才創(chuàng)造了有助于委托執(zhí)行的外部執(zhí)法環(huán)境，從而大大地提高了委托執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率，也促進了委托執(zhí)行工作的正常運轉(zhuǎn)。1999年10月中紀委、監(jiān)察部發(fā)出通知，要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當堅決貫徹落實黨中央有關(guān)規(guī)定，嚴肅、重點地查處造成人民法院“執(zhí)行難”的違法亂紀行為。中共中央為解決人民法院執(zhí)行難問題專門下發(fā)文件，并將解決法院“執(zhí)行難”作為一項政治任務(wù)來對待，足以表明我黨對推進法制建設(shè)的決心，也表明人民法院的執(zhí)行工作可以得到當?shù)攸h委和政府的大力支持。同時，也要加強執(zhí)行隊伍建設(shè)，一方面，加強對執(zhí)行人員的政治思想方面的教育，讓每個執(zhí)行人員真正地認識到地方保護主義的危害性，意識到執(zhí)行工作的嚴肅性，從而樹立全局利益至上和法制統(tǒng)一的觀念；另一方面，從提高執(zhí)行人員素質(zhì)方面入手，使執(zhí)法人員嚴格執(zhí)法、善于執(zhí)法、文明執(zhí)法，從而建立一支政治素養(yǎng)好、業(yè)務(wù)能力強的執(zhí)法隊伍。同時，還應(yīng)對執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員進行規(guī)范化和科學(xué)化的管理，從而搞好委托案件，提高委托案件的執(zhí)結(jié)率，實現(xiàn)司法公正。

二、完善委托執(zhí)行制度的管理、監(jiān)督機制

1.完善委托執(zhí)行的管理機制

第一，改革執(zhí)行機構(gòu)，建立健全法院崗位目標責任制度，對委托執(zhí)行實行問責制。在人民法院系統(tǒng)內(nèi)，不斷進行執(zhí)行機構(gòu)改革，重視提高法院各個機構(gòu)間的整體效能，建立統(tǒng)一的指導(dǎo)機構(gòu)。這樣的改革不僅優(yōu)化了司法資源的配置，也大大提高了委托執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率。由于當前我國許多地方的人民法院還沒有設(shè)立專門針對委托執(zhí)行案件的執(zhí)行機構(gòu)，專門的問責制度，因而使一些案件不能執(zhí)行難以追究法院人員的責任。為此，筆者認為，有些條件合適的法院可以搞試點，建立一個專門的執(zhí)行機構(gòu)，有專人來負責，把委托執(zhí)行案件作為法院崗位目標責任進行考核，實現(xiàn)與其他執(zhí)行案件的同等對待，建立嚴格的賞罰體制，從而保障委托執(zhí)行工作的順利進行。“受托法院辦理委托執(zhí)行案件時也需要接受其他部門的監(jiān)督，如：所委托法院在地的黨委、政法委、紀檢監(jiān)察機關(guān)和其上級人民法院；一旦出現(xiàn)受托法院執(zhí)行案件不負責任的情況，受托法院將會受到這些部門的處罰，情況嚴重的還可能受到黨紀、政治處分”［2］。

第二，對委托執(zhí)行案件實行流程管理。首先要根據(jù)相關(guān)的法律和司法解釋嚴格審查需要委托執(zhí)行案件的條件。對執(zhí)行案件是否符合必須委托執(zhí)行的案件條件進行嚴格的審查，同時對符合委托執(zhí)行條件的案件進行流程管理。具體流程包括：委托法院對于委托執(zhí)行案件的立案應(yīng)立成“執(zhí)委”字號，對于委托執(zhí)行的決定應(yīng)在收到申請后3日內(nèi)作出，委托執(zhí)行相關(guān)手續(xù)應(yīng)在立案后7日內(nèi)辦好；受托法院接受委托并立案后，應(yīng)當在7日內(nèi)及時回函委托法院，委托法院收到受托法院的回函后，所立執(zhí)委字號案件即可以其他方式報結(jié)案，并把該案卷作為執(zhí)委字號正卷立卷備查［3］。

第三，建立一套完善的委托執(zhí)行案件檔案材料管理機制。委托外地法院執(zhí)行案件的檔案材料建立得比較健全的話，一旦遇到需要委托外地法院執(zhí)行的案件，受托法院辦理該案時如果對案件的某些情況不了解或者執(zhí)行發(fā)生錯誤時，只要查詢委托法院對該案件的檔案材料就可以了。這些檔案材料具體包括：有關(guān)情況詳細登記、執(zhí)行函、收案審查表、申請執(zhí)行書及執(zhí)行依據(jù)等材料復(fù)印件的備份存檔。這種檔案材料的管理機制大大方便了委托法院和受托法院之間協(xié)作辦案，提高了執(zhí)結(jié)率。同時上級法院應(yīng)要求委托法院提交委托案件情況登記表來備案，這樣有助于協(xié)調(diào)辦案。

2.強化委托執(zhí)行的監(jiān)督

第一，改革我國現(xiàn)有的執(zhí)行體制，實現(xiàn)執(zhí)行權(quán)分立是主要的改革方向。關(guān)于這個問題學(xué)界有多種改革意見，主流的觀點認為可以將執(zhí)行權(quán)分三權(quán)，即執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)和異議審查權(quán)［4］。還有的觀點認為，可以將執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)［5］。無論哪種劃分方式，將執(zhí)行措施的實施權(quán)和爭議事項的決斷權(quán)分離執(zhí)行體制改革的關(guān)鍵，即在裁判人員與執(zhí)行人員之間建立一種新執(zhí)行監(jiān)督機制，來實現(xiàn)二者之間“有章可循，分工負責，互相配合，互相制約”。這樣可以增強委托執(zhí)行工作的內(nèi)部監(jiān)督，保障委托執(zhí)行工作順利完成。為了實現(xiàn)委托執(zhí)行工作程序化、公開化，可以試用開庭執(zhí)行的方式來執(zhí)行。如果采用這種改革方式，還可以對委托執(zhí)行工作起到外部監(jiān)督的作用。首先，將執(zhí)行工作程序化，有利于建立“程序公正在先，債權(quán)實現(xiàn)列后”的司法價值取向，這樣當事人的知情權(quán)可以得到有效的保障，當事人可以對法院執(zhí)行工作進行監(jiān)督，這樣明確了當事人和法院之間的法律關(guān)系，有助于司法的公正［6］。其次，保障了當事人在執(zhí)行中充分行使財產(chǎn)舉證、質(zhì)證權(quán)利和提出辯解的權(quán)利，有效地預(yù)防了個別執(zhí)行人員對案件的干擾，從而保障委托執(zhí)行工作公平、公正、公開地開展。

第二，要加強上級法院對下級法院委托執(zhí)行工作的監(jiān)督。上級法院對于原受理案件的委托法院本應(yīng)委托而不委托的理由要嚴格審查，同時也要對委托法院請求采取異地執(zhí)行案件的審批嚴格審查。上級法院在審查下級法院的案件時發(fā)現(xiàn)了應(yīng)當委托執(zhí)行的案件，上級法院一定要指令該受理案件的法院委托執(zhí)行。隨著上級法院對下級法院監(jiān)督的加強，執(zhí)行實踐中的“人情案”、“包袱案”也會得到有效的控制。

第三，設(shè)立一個全國法院系統(tǒng)內(nèi)的專門負責委托執(zhí)行工作的執(zhí)行機構(gòu)，該執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部下級法院的委托執(zhí)行工作要接受上級法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)及監(jiān)督。對于上級法院的督查、督辦，下級法院應(yīng)該積極配合并及時報告工作情況，這樣委托案件的執(zhí)行效率和案件質(zhì)量就會得到提高。同時，還要在全國法院建立起“五個統(tǒng)一”的委托執(zhí)行體制，即“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的體制，這樣有利于委托執(zhí)行工作協(xié)調(diào)、高效地進行。將受托案件的執(zhí)行情況納入受托法院上報的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)和案件質(zhì)量評查體系中，同時對受托案件的執(zhí)行管理予以規(guī)范。受托法院收到案件后，應(yīng)另立案號，像該法院直接受理的案件那樣納入本院的案件信息管理系統(tǒng)中，同等對待。上級法院分析上報的司法統(tǒng)計，并利用執(zhí)行案件管理系統(tǒng)和受托法院上報的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)，很好地掌握到受托法院的執(zhí)行情況，實現(xiàn)對委托執(zhí)行案件的有效監(jiān)督。

三、完善被執(zhí)行人財產(chǎn)調(diào)查制度

在許多國家中，對債務(wù)人財產(chǎn)狀況的調(diào)查都被作為民事執(zhí)行制度的一項重要內(nèi)容。比較而言，我國現(xiàn)在的《民事訴訟法》盡管在第二百二十七條規(guī)定了我國的搜查制度，然而這種規(guī)定比較籠統(tǒng)，沒有對債權(quán)人調(diào)查財產(chǎn)的途徑、債務(wù)人的財產(chǎn)申報義務(wù)以及不申報的后果等做出明確的規(guī)定。我國最高院的司法解釋雖然對我國搜查制度做了一定的補充，但是仍有些地方需要進一步的完善，許多問題仍未能從根本上得到解決。這種狀況嚴重地影響到了我國的執(zhí)行實務(wù)，亟待完善。因此，在執(zhí)行財產(chǎn)調(diào)查問題上，要改變傳統(tǒng)的觀念和做法，在強調(diào)債權(quán)人調(diào)查財產(chǎn)義務(wù)的同時，還應(yīng)明確人民法院的調(diào)查債務(wù)人財產(chǎn)的職責，即在當事人自行查明財產(chǎn)遇到困難的情況下，如果當事人提出對債務(wù)人的財產(chǎn)狀況進行調(diào)查的申請，那么執(zhí)行法院有義務(wù)對債務(wù)人的財產(chǎn)狀況進行調(diào)查［7］。執(zhí)行法院可以采取以下幾種手段，對債務(wù)人的財產(chǎn)進行調(diào)查。第一，執(zhí)行法院可以通過“傳喚、詢問，質(zhì)證”的方式來查明執(zhí)行債務(wù)人的財產(chǎn)狀況和履行義務(wù)能力，傳喚的對象不限于自然人，有時還包括該法人，比如債務(wù)人為法人組織的時候，就可以傳喚該組織的法人代表或者負責人來接受詢問和質(zhì)證。第二，執(zhí)行法院可以通過拘傳的方式來查明被執(zhí)行債務(wù)人的財產(chǎn)狀況，如果出現(xiàn)必須到庭的債務(wù)人經(jīng)法院傳喚仍然未到庭的情況的話，執(zhí)行法院可以對其進行拘傳。第三，執(zhí)行法院享有搜查債務(wù)人財產(chǎn)的權(quán)力，可以采取搜查的方式查明債務(wù)人藏匿的財產(chǎn)，從而達到執(zhí)行的目的。這種強制的法律手段很有效地保障了債權(quán)人的合法權(quán)益，克服了在執(zhí)行工作中債務(wù)人消極配合的阻礙。第四，執(zhí)行法院依法享有對債務(wù)人的財務(wù)、證據(jù)等物品的強制開啟權(quán)。執(zhí)行法院在對債務(wù)人進行搜查時，如果債務(wù)人抵制不配合的話，那么執(zhí)行法院就可以強制開啟。第五，進一步明確法院在查明被執(zhí)行財產(chǎn)中的地位和作用，使法院對執(zhí)行財產(chǎn)的自主調(diào)查有力、有節(jié)，對被執(zhí)行財產(chǎn)不明，案外人提出財產(chǎn)異議以及變更追加執(zhí)行主體和當事人矛盾較大的案件，考慮引入執(zhí)行聽證制度［8］。

因此，隨著行人財產(chǎn)調(diào)查制度的完善也會大大提高委托執(zhí)行的執(zhí)行效率，也促進了我國民事委托執(zhí)行制度的完善。總之，任何制度的產(chǎn)生與確定，都經(jīng)歷了一個復(fù)雜的價值選擇和博弈的過程。委托執(zhí)行制度是在原有執(zhí)行制度基礎(chǔ)上修改而成的，是在總結(jié)各地法院執(zhí)行改革和實踐中而創(chuàng)制的制度。委托執(zhí)行作為我國法律規(guī)定的一項重要執(zhí)行制度和執(zhí)行方式，該種制度設(shè)計符合當今世界民事執(zhí)行的發(fā)展趨勢，具有明顯的優(yōu)勢和先進性。

結(jié)語

筆者認為，要從立法方面下功夫，在進行實際調(diào)研的情況下，加快我國民事委托執(zhí)行制度的立法步伐。立法機關(guān)和上級法院應(yīng)加快相關(guān)法律的制定和司法解釋的出臺，將委托執(zhí)行案件的立案、辦理委托、執(zhí)行措施、監(jiān)督部門等內(nèi)容加以明確規(guī)定，并明確界定委托法院與受托法院的權(quán)限劃分。同時，委托執(zhí)行制度需要一部內(nèi)容詳細且操作性強的民事執(zhí)行法，這樣可以很好地規(guī)范執(zhí)行過程的每個環(huán)節(jié)。相信未來幾年，我國在吸收執(zhí)行工作的實踐經(jīng)驗并借鑒國外許多國家的民事立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，會制定一部民事強制執(zhí)行法。到時候，我國委托執(zhí)行制度中的許多問題也會因此而解決，從而促成我國執(zhí)行工作“一盤棋”的良好格局。·

［1］［3］宗會霞.試論我國的委托執(zhí)行制度［J］.湖南科技學(xué)院學(xué)報，2005，（2）.

［2］王金川，湯龍江.委托執(zhí)行工作亟待規(guī)范［DB/OL］.載中國法院網(wǎng).

［4］孫秀芳，楊桐.對執(zhí)行權(quán)分立的思考［N］.人民司法，2000-7-11.

［5］高執(zhí)辦.論執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的分權(quán)與制約［N］.人民司法，2001-6-21.

［6］高執(zhí)辦.“執(zhí)行難”新議.人民司法［N］.人民司法，2001-5-8.

［7］李國光.民事訴訟程序改革報告［M］.北京：法律出版社，2003.354.

［8］鐘飛.判決案件執(zhí)行難的原因分析及其對策［J］.中山大學(xué)學(xué)報論叢，2004，（2）.

Several Measures of Improvement Our Civil Commissioned System

SHI Yan-fang
（Keijin Law Office，He’nan，Zhengzhou 450000，China）

The commissioned system in judicial practice has a very important role.Therefore， in future civilian implementation of the legislation， the commission is to improve the implementation of the system but not be canceled.This paper analysey the shortage of current commissioned system and gives out some measures.

commissioned system；improvement；measures

DF72

A

1009-6566（2011）06-0074-04

2011-10-21

石艷芳（1985—），女，河南許昌人，河南克謹律師事務(wù)所律師，法律碩士，研究方向為訴訟法。