集體建設用地流轉的法律依據及現實思考

□馬永坤 何雄浪

(1.西南財經大學經濟學院，四川成都 611130;2.西南民族大學經濟學院，四川成都 610041)

集體建設用地流轉的法律依據及現實思考

□馬永坤1何雄浪2

(1.西南財經大學經濟學院，四川成都 611130;2.西南民族大學經濟學院，四川成都 610041)

當前，隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，建設用地需求增長的態勢明顯。在實踐中，集體建設用地使用權的流轉已大量存在，其數量和規模也呈現明顯上升趨勢。本文探討集體建設用地流轉的法律基礎及其實踐，以期推動征地制度沿著法制化的正確方向深入改革。

集體建設用地流轉;法律基礎;土地產權

我國工業化、城鎮化的快速發展帶來了農村集體建設用地的大量擴張，1999年新的《土地管理法》出臺以后，我國開始實行土地用途管制制度對耕地實行特殊保護，提高了耕地占用成本，這時，集體存量建設用地的使用與流轉被提上了使用制度改革的日程。11年來我國農村城鎮化水平由1990年的26.4%發展到2010年的49.2%。有關研究顯示，中國適宜人口居住的空間僅占國土面積的19%左右，而考慮耕地保護等因素，能夠用于人口居住的空間比例更是不足10%。①研究結論引自建設部編制的《全國城鎮體系規劃(2005～2020年)》。按照現行的政策，要保住18億畝的耕地紅線不被突破，繼續占用耕地要受到嚴格的限制。同時，在城市化進程中，土地被大量粗放地使用。土地資源作為可耗竭性資源，②可以將耕地作為一種可耗竭自然資源，因為它一旦轉為非農建設用地后，再復墾為耕地將存在困難。加劇了和社會可持續發展的矛盾。我國的城市化進程中政府通過低價征用農民土地，把農民土地首先征為國有土地后再高價把土地長期使用權出售給城市土地市場。這種方式的中國城市化進程，不但耗竭有限土地資源而且還會形成“失地農民”問題，權力尋租、腐敗問題等一系列社會問題。

一、我國集體建設用地流轉的法律基礎分析

當前我國法規對集體建設用地使用權有諸多限制。一方面，對劃撥土地進入市場流轉的限制，例如由于“地隨房走”的實際情況，宅基地入市相對于鄉村企業用地入市更為簡單;另一方面，1982年《憲法》“城市的土地歸國家所有”的規定，這實質上是對集體建設用地位置的限制。黨的十七屆三中全會精神又強調“逐步縮小征地范圍”?，F在的矛盾是，如果城市擴張不減速，征地的縮小必然帶來集體建設用地將參與城市建設的結果，這又與我國《憲法》相違背。不僅如此，集體建設用地進入市場流轉合法化預期也將嚴重影響著實際入市的集體建設用地的價格。對于突破法律框架的土地入市，土地需求者至少在地方層面取得了一定的合法性，所以即使供地的機會成本是大致一樣的(都是征地的補償價格)，合法性所代表的土地產權的強弱還是決定了所交易物品的價格，而兩者的差價就是合法性本身的一個定價。類似的，合法性的集體建設用地價格和相應出讓的國有土地的賣價的差價就反映了產權限制所依附的價值。

(一)改革開放前30年，集體建設用地流轉的法律基礎

新中國建立初期，于1950年頒布了《土地改革法》和《城市郊區土地改革條例》，使廣大農民取得了土地所有權，這種所有權是私有性質的。隨著人民公社化大集體格局的形成，土地的集體所有與國家所有并存格局得以確立，國家的征地制度也建立起來。1954年4月中共中央內務部作出《關于執行國家建設征用土地辦法中幾個問題的綜合答復》中規定:除城市市區內地主出租的農地無償征用外，地主兼工商業、工商業兼地主、工商資本家、富農等在市內出租的農地皆可無償征用。當時征用的土地不僅包括城市大量國有土地，還有大量的農村土地。國家征用農村集體土地(包括集體建設用地)時，支付的不是土地價格，而是對農民集體土地的補償費和安置補助費。［1］在計劃經濟條件下，國家為了優先發展工業，采取人為扭曲土地等生產要素價格的制度安排。

改革開放之前，集體建設用地實行集體所有、集體統一經營;集體建設用地的流轉局限于所有權人之間且完全依靠行政權力進行劃撥和平調。［2］P118雖然這一時期集體建設用地基本上由社隊自行管理，但在計劃經濟的嚴格管制下，并無土地市場的生存空間，更無集體建設用地進入市場之可言。在這一時期，我國法律將土地征用的目的限定在社會公共利益范圍內，對農村農用地的征用與對建設用地的征用在法律規定上沒有區別對待。

(二)改革開放后三十年，集體建設用地流轉的法律基礎

1.1980年代集體建設用地流轉的法律基礎

1982年頒布的憲法規定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，并規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”這些規定產生了無限期、無償或者低償利用土地的做法，使土地征收成為土地流轉的惟一途徑，將農村土地的集體所有權限制在從事農業生產、獲取農業收益上，實現了對農業土地的控制，限制其向非農建設用地的轉化。隨著我國經濟體制的變革，土地的商品屬性逐步顯現，并開始引入市場的手段配置土地資源。1988年憲法修正案和《中華人民共和國土地管理法》確立了土地市場的合法性。土地市場化取向的改革形成了土地一級市場，凸顯了土地的價值和土地市場的重要性。與土地市場化進程相比，我國的土地立法明顯滯后，征地補償標準低。隨著經濟的進一步發展和新興房地產業的崛起，這給地方政府和房地產利益集團帶來了巨大的利益空間，致使征地范圍和征用權的擴張與濫用。

2.1990年代以來集體建設用地流轉的法律基礎

1996年以來，中國政府基于國家糧食安全等諸多考慮，采取了“世界上最嚴格”的土地管理制度，主旨是實施耕地保護和建設用地增長控制。為實現預期目標，土地管理政策也不斷強化(表1)。2005年以后，國家明確要求土地管理實行省級以下垂直管理、建立土地督察制度，并加強通過經濟手段來控制建設用地增長過快的勢頭，推行一系列促進節約集約用地的措施。

表1 1996年以來的土地管理政策(法律)的演變歷程

我國物權法自2007年10月1日開始實施，集體土地所有權和個人土地使用權將受到一定的法律保護。然而，為了公共利益，征用集體所有的土地和個人擁有不動產是可能的，但要求給予賠償(物權法第42條)。物權法第43條規定:“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。最新修改的《土地管理法》強調“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。此外，只有興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用農民集體所有的土地，農村集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，可向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門申請使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地。但對于擅自將農民集體所有的土地使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，要“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”。［3］2008年出臺的《全國土地利用規劃綱要》提出:“以推進節約集約用地為重點，提高建設用地保障能力。堅持需求引導與供給調節，合理確定新增建設用地規模、結構和時序，從嚴控制建設用地總規模;加強建設用地空間管制，嚴格劃定城鄉建設用地擴展邊界，控制建設用地無序擴張;積極盤活存量建設用地，鼓勵深度開發地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設用地空間。”①2008年10月，《全國土地利用總體規劃綱要(2006－2020年)》.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200810/t20081024_111040.htm.農村集體建設用地產權界定完整、清晰是實現產權市場交易，促進土地資源有效配置的前提。當前，我國相關的法律條款有必要進一步把農村土地產權關系界定清楚，促進我國農村集體建設用地流轉市場的健康發展。

二、集體建設用地流轉的探索

對集體建設用地流轉的探索，一方面是理論界對集體建設用地流轉的必要性、可行性、產權制度、法律關系等方面的研究;另一方面是國土資源部門對這一新的改革措施的試點研究、可操作性研究以及對未來制度的設計，這綜合表現在對集體建設用地的產權、流轉模式、流轉類型、收益分配等方面的研究。

(一)集體建設用地的流轉模式

我國集體土地的產權狀況決定了集體建設用地的流轉模式。對于集體建設用地流轉模式，各地的實踐工作者總結了三種模式:轉權讓利、保權讓利和兩種方式相結合。另外，汪紅群、劉明皓等人提出了統征統管模式、整體國有化模式和產權二元化模式。［4］統征統管模式和上述的轉權讓利模式基本一致;整體國有化模式是指因城市建設的發展，原屬農村的鄉村社區整體性地并入城市建成區，并隨鄉(鎮)村的建制撤消，農村基層行政組織或居民自治組織轉變為城市基層行政組織或居民自治組織，農村集體經濟組織成員全部由農村居民轉變為城鎮居民，原屬于農村集體所有但尚未經征用的土地或土地大部分被征用之后的殘余土地隨之全部整體性地轉歸國有;而產權二元化模式和上述的保權讓利模式基本相似。

(二)集體建設用地流轉的定價研究

目前，我國集體建設用地流轉價格包括指標價和實際價，存在著政府在試點地區集體建設用地的指標價管理主導性過強的問題，政府控制著建設用地產權交易市場，并運用行政力量制定較低的土地征用價格，使得建設用地流轉市場交易價格的參照標準偏低，不能適應市場經濟的要求。［5］呂萍、孫琰華分析和介紹了國外農地轉用價格的確定方法，為中國農地轉用價格的理論研究和實踐提供借鑒。［6］國外農地轉用價格的確定方法可以分為三類:依據土地收益確定農地轉用價格;依據對土地價格影響因素的量化分析確定農地轉用價格;依據已有的經濟學模型或經驗公式確定農地轉用價格。劉泰圻、楊杰、周學武結合廣東省集體建設用地基準地價制定試點工作，從對土地定級與基準地價定價思考出發，探討集體建設用地基準地價與農用地基準地價、城鎮國有土地基準地價三者間的區別與聯系，旨在為城鄉一體化土地基準地價體系研究提供參考。［7］廖志達、張智慧(2008)建立了基于效用理論的土地征收價格模型。并將該模型應用于某高速公路工程征地的案例。案例研究的結果表明:征地方的風險規避值越高(即承受風險的能力越低)、討價還價能力越強，土地價格就越低。

(三)集體建設用地流轉下的農民權益保護

土地市場壟斷也是失地農民權益受損的要因。由于國家是土地征用和供給的唯一合法主體，農村集體土地只能由政府征用轉為國有土地后方可轉讓，法律的這種規定實際上把農村集體經濟組織和農民排除在土地市場主體之外，使他們不能作為獨立的主體分享土地轉讓后產生的巨大增值。目前，我國集體土地產權的主體有三種形式:鄉鎮農村集體經濟組織、村農民集體經濟組織、村內農民集體經濟組織(村民小組)，可以簡稱為“鄉鎮、村、組”三級，三者在不同程度上都是農村集體土地的所有權代表。這種土地產權主體的多元化必然導致產權主體為爭奪所有權而發生沖突，造成對農民土地產權的隨意侵害。德姆塞茨認為，產權模糊不利于產權主體形成有效的激勵約束機制，使短期行為增多，產權的良性運行機制難以實現，并最終損害了分配機制。

集體土地產權應該是一種完整的產權，那么，對應的集體建設用地產權流轉方式就是保權讓利的方式，這樣，可以更好地保障農民集體對土地的處分權和收益權。

三、簡要結論及政策建議

近年來，部分地方片面追求城鎮建設用地指標，擅自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，在集體建設用地征用上強拆強建，損害了農民的利益?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中指出:十二五期間要“嚴格保護耕地，加快農村土地整理復墾，大規模建設旱澇保收高標準農田?！币虼耍r村集體建設用地流轉首先要把維護農民合法權益放在第一位，堅持最嚴格的耕地保護和節約用地制度。農村集體建設用地市場化流轉和合法入市，對促進城鄉經濟穩定增長、促進“三農”加快發展、加速城鄉一體化進程，并對實現全面小康目標具有深遠意義和現實作用。

(一)完善集體建設用地流轉的法律依據

以流轉順暢為核心，推動集體建設用地有序流轉。一是積極促進依法有序流轉。制定集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法、集體建設用地使用權流轉市場管理辦法等一系列政策文件，確保集體建設用地依法規范有序流轉。二是積極搭建土地交易平臺，將集體建設用地使用權流轉納入國有土地市場統一管理，公開交易。三是積極完善配套服務政策。成立農村產權流轉擔保股份有限公司，積極探索農村土地產權交易抵押、擔保等金融服務方式，加快建立健全農村產權流轉中介服務、信息平臺、風險補償和糾紛調處機制等配套服務，在維護交易雙方合法利益前提下，努力推動農村產權順暢流轉。

(二)城鄉建設用地規劃的統一

規劃是土地管理的“龍頭”，農村集體建設用地流轉的目的之一是集約高效利用土地，建設用地流轉后的用途決定了土地流轉后的價值，尤其是城鄉土地統一市場的建立必須有城鄉建設用地規劃作為基礎。統籌城鄉土地利用規劃的核心是科學統籌城鄉建設用地規模、結構和布局。加快我國現有的規劃體系的改革，應當注重規劃的引導性，實現土地利用總體規劃功能的擴展，并向“空間規劃+土地利用規劃設計”模式轉變。在編制農村土地規劃過程中要充分尊重農民意愿，切合農村實際，因地制宜保持農村特色，保持鄉村功能和文化風貌。同時要與上級土地利用總體規劃相銜接，與產業發展、村鎮建設、基礎設施布局和生態環境保護等相關規劃相協調。

(三)搭建城鄉統一流轉平臺

隨著工業化、城鎮化的發展，農村集體建設用地的資產價值已經充分地顯現出來。以公開、規范的方式轉讓農村集體建設用地土地使用權，可以防止因權利扭曲集體土地的流轉價格，有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利于形成統一、開發、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系。流轉的市場必然是整個土地市場的統一，除了土地實物資本化外，還要積極實現土地指標資本化，為集體建設用地流轉提供支持。指標要按照適當集中的原則，保證建設用地指標集約高效使用。采用“土地市場價格+土地增值稅”的調節方式。也就是依法流轉，采用市場機制將流轉價格與市場價格掛鉤，按市場價格對失去土地的農民進行補償。同時可以通過設置土地增值稅的方式，將社會公共投資增值收歸國家。這樣，政府原來通過征收土地然后出讓而獲取的土地出讓金收益就沒有了，而主要通過收取農地非農化過程中土地增值稅而獲取財政的來源?！按_權”是土地流轉的前提與基礎。級差土地收入是在資源的流轉中產生的。因此，要發揮級差地租規律的作用，就要啟動土地資源的流轉。在我國還有比土地流轉更根本、更基礎的工作有待完成，這就是對農村各類土地和房產資源普遍的確權、登記和頒證。

(四)優化用地結構和節約集約利用土地

當前實施的城鄉建設用地增減掛鉤政策，其實質是在我國人多地少基本國情和城鎮化快速發展背景下，以城鄉用地結構調整為紐帶，解決城鎮化發展土地供需矛盾，減少農村土地浪費;通過顯化城鎮土地價值和城鄉土地級差收益返還農村，推進城鎮化健康發展和新農村建設。各試點地區亟需提高增減掛鉤政策認識水平，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，依據土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，統籌安排農民新居、城鎮發展等土地整治活動。

［1］司艷麗.論集體建設用地使用權流轉的法律規制［D］.北京:中國政法大學博士學位論文，2006.

［2］黃小虎.新時期中國土地管理研究(下)［M］.北京:當代中國出版社，2006.

［3］譚術魁，彭補拙.農村集體建設用地直接流轉的支撐體系研究［J］.財經研究，2002(10).

［4］劉明皓，汪紅群.土地制度改革模式的探討［J］.重慶郵電學院學報，2005(6).

［5］嵇金鑫，李偉芳，黃天元.淺議農村集體建設用地流轉價格［J］.江西農業學報，2008(10).

［6］呂萍，孫琰華.農地轉用價格確定模型與實證研究［J］.中國農村觀察，2004(4).

［7］劉泰圻，楊杰，周學武.集體建設用地定級與基準地價定價淺析［J］.2007(5).

Legal Grounds for and Realistic Thinking about the Circulation of Collective Construction Lands

MA Yong－kun HE Xiong－lang
(School of Economics，Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu，Sichuan 611130，China;School of Economics，Southwestern University for Nationalities，Chengdu，Sichuan 610041，China)

With the rapid development of industrialization and urbanization in our country at present，the demand for construction land is increasing obviously.As a matter of fact，the circulation of collective construction land has taken place in increasing quantity and scale.This paper analyzes the legal grounds and practice of the circulation of collective construction lands，in the hope of boosting the reform of land requisition along the correct direction of legalization.

circulation of collective construction land;legal ground;land property right

F301.2

A

1674－0599(2011)03－0117－06

2011－04－18

馬永坤(1980—)，男，河南商丘人，西南財經大學經濟學院博士研究生，研究方向為中國經濟改革與發展;何雄浪(1972—)，男，四川南充人，經濟學博士后，副教授，研究方向為區域經濟。

本文得到國家社科基金項目國家社科重點項目“我國城鄉土地資源開發利用開源節流機制研究”(批準號:09AZD027)的資助。

(責任編輯:廖才茂)