英國金融監管體制改革立法及對我國的啟示

陳向聰，滕 凡

（1,2.東北財經大學法學院，遼寧大連 116025）

英國金融監管體制改革立法及對我國的啟示

陳向聰1，滕 凡2

（1,2.東北財經大學法學院，遼寧大連 116025）

2007年金融危機表明，英國在1997年改革后建立與施行的“三方監管”體制存在重大缺陷。改革的主要內容包括：確立中央銀行在金融穩定中的核心地位，增強中央履職的權限與工具；改革金融監管機構設置，擴大中央銀行的審慎監管權；明確新的金融監管框架及主要機構在該框架中的職能。改革后的英國中央銀行英格蘭銀行集貨幣政策制定與執行，宏觀審慎監管與微觀審慎監管于一身，在金融監管體系中處于核心地位。改革對我國的啟示有：盡快構建我國的宏觀審慎監管框架；確立中央銀行在維護金融穩定方面的權威；提高各監管機構的宏觀監管能力；加強各監管部門間的溝通與協調。

英國；金融監管體制；金融穩定；審慎監管

美國次貸危機爆發后，其影響很快波及至英國。2007年9月，以北巖銀行陷入擠兌危機為起點，英國遭遇了150年以來最為嚴重的金融危機。這場危機表明，金融監管機構未能及時識別和回應金融系統風險，英國自1997年起建立與施行的“三方監管體制”存在重大失誤與缺陷。為此，近年來，英國議會和政府出臺了一系列法案推進金融監管體制改革。雖然我國在這場國際金融危機中受到的沖擊相對較小，但也使我們意識到我國的金融監管體制存在著類似的缺陷和漏洞。因此，有必要認真研究與梳理英國金融監管體制改革的立法動向，為完善我國金融監管體制提供立法啟示與制度借鑒。

一、英國金融監管體制改革背景及主要改革法案

（一）英國金融監管體制沿革與缺陷

英國傳統上實行的是以金融機構自律監管為主、政府監管為輔的金融監管體制。政府監管權長期以來高度集中在隸屬于財政部的英格蘭銀行。1997年5月，為了適應金融混業的發展趨勢，英國政府提出改革金融監管體制的方案。根據改革方案，1997年10月，英國政府對原證券投資委員會進行改制成立金融服務管理局（Financial Services Authority，FSA），1998年6月完成第一階段改革，銀行監管職能由英格蘭銀行轉入金融服務管理局，英格蘭銀行則主要承擔維護金融系統穩定的職責。2001年12月，依據《2000年金融和市場服務法》，證券和期貨監管局、投資管理監督組織、私人投資監管局等8家機構停止運作，其所承擔的金融監管職責也移交給金融服務管理局，由金融服務管理局全面行使對商業銀行、投資銀行、證券、期貨、保險等九個金融行業的監管職能。金融服務管理局為獨立的非政府組織，直接向英國財政部負責，英國金融監管體制由此形成財政部、央行和金融服務管理局三足鼎立的局面，也稱為三方監管體制。

2007年9月起的危機表明，英國的金融監管機構在次貸危機之前未能識別金融系統風險，危機之后無論是央行還是金融服務管理局也未能及時發揮事后的救濟功能，英國在1997年改革后建立與施行的“三方監管”體制存在如下重大失誤與缺陷：

1.財政部在金融監管體系中處于最高的地位、擁有最大的權力，但它卻是離金融市場最遠的部門。英格蘭銀行向市場投放資金的救市行為必須得到財政部授權。這既不能保證政府對最新形勢的了解作出及時的決斷，也不利于央行充分發揮最后貸款人作用。[1]

2.英格蘭銀行在新的金融監管體制中失去對金融機構的監管權，導致其對金融市場感受力和影響力明顯下降。新的金融監管體制賦予英格蘭銀行維護金融系統穩定的職責，但卻沒有配備有效履行該職責的必要工具，[2]導致英格蘭銀行的法定權力、履職的工具與其承擔的維護金融穩定的責任不相匹配。

3.金融服務管理局承擔了金融監管的全部職責，但金融服務管理局金融監管職責主要集中在微觀審慎監管層面，無法從整個金融體系層面對被監管對象風險狀況進行判斷。

4.英格蘭銀行和金融服務管理局均單向對財政部匯報工作，金融服務管理局發現個體風險不是直接向維護系統穩定的英格蘭銀行報告，金融服務管理局與英格蘭銀行之間缺乏相互溝通。各個監管機構的管理者之間缺乏必要的合作和共識，從而縱容了銀行業債務大規模累積，并延緩了在危機來臨時政府的反應速度。[3]

（二）主要改革法案

金融監管體制的上述缺陷，促使英國議會和政府出臺了一系列法案，進行了新一輪的金融監管體制改革。

1.《2009銀行法》

2009年2月英國議會通過的《2009銀行法》，從立法層級上看，是目前為止英國頒布的位階最高、最有影響的金融監管體制改革法案。《2009銀行法》共有8個部分，主要內容有：明確規定英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩定中的法定職責和所處的核心地位，授權英格蘭銀行在危機時可以做出必要的反應，提出建立銀行業的特別決議機制（Special Resolution Regime，SRR），成立金融穩定委員會，強化相關的金融穩定政策工具和相關部門的權限，完善金融賠償服務計劃。

《2009銀行法》為此后的英國金融改革確立了指導原則與思想，但該法案依然力求在三方監管的框架內解決問題，不失為一大缺憾。

2.《改革金融市場》白皮書

2009年7月布朗政府推出的名為《改革金融市場》的白皮書，其目的是將《2009銀行法》中規定的原則具體化，同時扭轉本屆政府在應對金融危機時給公眾造成的不良影響。白皮書共176頁，分為兩個部分，第一部分正文共9章，第二部分附件共5份。白皮書的前3章闡述了英國政府對國際金融危機成因的分析和已采取的應對措施，從第4章開始是改革建議，提出應當加強金融監管，成立金融穩定理事會（Council for Financial Stability，CFS）以取代原來由財政部、英格蘭銀行和金融服務管理局組成的三方監管機構，進一步完善和強化金融服務管理局的職能，在加強金融監管的同時進一步促進競爭，提高金融機構風險暴露的透明度，保護消費者的利益。

該法案明確將設立金融穩定理事會（CFS），增強金融服務管理局的治理安排和法律框架，增強“金融服務賠償計劃（FSCS）”的作用，培育富有競爭的金融市場，更好地為消費者服務。在控制系統性風險方面，應從觀念上改變，各監管者和英格蘭銀行需要一道工作，把金融系統當成一個整體看待。

白皮書出臺后，有分析認為其內容過于保守，并未觸及到金融體制中的深層次問題。2010年5月，工黨在英國大選中失利，工黨政府下臺，《改革金融市場》白皮書中所提出的內容并沒有得到執行。

3.《金融監管的新方法：判斷、焦點及穩定性》白皮書

2010年5月，英國政權更迭，布朗政府下臺，卡梅倫政府上臺。新上臺的保守黨提出一系列改革金融監管體制的主張。2010年7月，英國財政部公布了《金融監管的新方法：判斷、焦點及穩定性》的白皮書。白皮書的主要內容包括：撤銷英國金融服務管理局（FSA），在英國中央銀行英格蘭銀行下新設審慎監管局（Prudential Regulatory Authority，PRA），負責對存款類機構、投資銀行和保險公司等金融機構進行審慎監管；設立金融政策委員會（Financial Policy Committee，FPC），增強宏觀審慎層面的溝通協調，強化應對系統性風險能力；新設消費者保護和市場管理局（Consumer Protection and Markets Authority，CPMA），維持公眾對金融服務市場的信心。

白皮書的主要結構是：金融危機與英國監管框架的失靈；英格蘭銀行職權的變化及金融政策委員會作為宏觀審慎當局的建立；審慎監管局與消費者保護和市場管理局的作用、責任與治理；市場監管問題；潛在危機中監管機構之間的協調問題；改革計劃的后續步驟，包括英格蘭銀行與金融服務管理局的共同磋商、立法程序以及操作實施。

這里需要說明的是，保守黨提出廢除金融服務管理局，但在白皮書中仍然提出增強金融服務管理局的權力，這兩者實際上并不矛盾，因為按照改革時間表，金融服務管理局將在2012年廢除，此前的過渡期中，仍然需要金融服務管理局在英國金融體系中扮演重要角色。

4.《新的金融監管措施：改革藍圖》白皮書

2011年6月16日，英國財政部發布了題為《新的金融監管措施：改革藍圖》的白皮書，這個包含了法律草案的白皮書堪稱英國金融監管改革的里程碑。白皮書認為，英國在“三方(tripartite)”監管體系下，由英格蘭銀行、金融服務管理局及英國財政部三個管理當局對金融穩定共同負責，但這一體系被證明在很多重要方面是不成功的，因此提出了以確保“金融體系的長期穩定和可持續性”為目標的改革設想。[4]白皮書共413頁，主體內容有4章，此外有3個附件。第1章為緒論，第2章為政策概述，第3章為條例草案，第4章為解釋性說明，第2、3、4章為重點內容。

該白皮書的主要內容有：新的金融監管框架及主要政府機構在該框架中的職能，并提出新監管機構有望在2012年年底或者2013年年初實現；對2011年2月議會咨詢文件的回應摘要以及政府的響應情況；金融服務法案草案以及該草案的解釋性說明；政府將修改《2000年金融服務及市場法》（FSMA），以落實改革方案，更加“綜合”的“FSMA”版本將于短期內公布；設立金融政策委員會（FPC）；原有的英國金融服務管理局（FSA）被分拆為兩個機構：審慎監管局（PRA）和金融市場行為監管局（FCA），其中后者以保護消費者和提升市場信心為主要責任。在這一輪機構整改過程中，新機構不僅繼承原有機構的權力，同時還會增加新的權力。

二、英國金融體制改革的主要內容

新一輪的金融監管體制改革的主要內容包括：確立銀行在金融穩定中的核心地位，增強中央銀行履職的權限與工具；改革金融監管機構設置，擴大中央銀行的審慎監管權；明確新的金融監管框架及主要機構在該框架中的職能。改革后的英國中央銀行英格蘭銀行集貨幣政策制定與執行、宏觀審慎監管與微觀審慎監管于一身，在金融監管體系中處于核心地位。

（一）確立中央銀行在金融穩定中的核心地位，增強中央銀行履職的權限與工具

《2009銀行法》明確規定英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩定中的法定職責和所處的核心地位，成立金融穩定委員會，授權英格蘭銀行在危機時可以做出必要的反應，提出建立銀行業的特別決議機制，完善金融賠償服務計劃，強化相關的金融穩定政策工具和相關部門的權限。2009年銀行法明確規定英格蘭銀行的職責有[5]：（1）確保貨幣體系穩定，在市場進行公開操作以因應流動性波動。（2）在每半年之金融穩定報告中陳述主要金融穩定議題。（3）監管對英國具系統重要性之金融系統基礎設施，包括對主要銀行間支付系統之法定職責。（4）整體評估英國在國內外市場與支付系統之金融穩定發展。（5）在特殊情況下經財政大臣授權，采取正式金融措施，包括對個別金融機構提供援助。（6）介入瀕臨倒閉銀行之處理，并擔任特別處理機制之主導機構。2010年7月，英國財政部公布了《金融監管的新方法：判斷、焦點及穩定性》的白皮書。此前，2010年6月16日，英國財政大臣喬治·奧斯本宣布英國金融監管改革的新方案將大刀闊斧地改革現行“三足鼎立”的監管體系，其中包括分解金融服務管理局并將其監管職能轉交給英國中央銀行——英格蘭銀行；將賦予英國央行監管金融業的新職權，以防止再度爆發信貸危機；英國央行將獲得履行宏觀審慎監管職責的新政策工具，其中就包括對銀行資本金的管控；英國央行還將擁有監督微觀監管的職權。因此，這些法案的一個核心內容就是增強英國央行的職能權力。

（二）改革金融監管機構設置，擴大中央銀行的審慎監管權

此次英國政府金融改革的重點是金融監管機構改革，而機構改革的一大舉措是撤銷金融服務管理局，改革金融監管機構設置，擴大中央銀行的審慎監管權。

如前所述，金融服務管理局是1997年工黨上臺后的產物。金融服務管理局獨立于英國中央銀行之外，取代英格蘭銀行成為英國金融市場統一的監管機構，并直接向財政部負責。金融服務管理局因此被稱為“全世界最權威、最嚴格的金融監管機構”。

金融危機發生后，金融服務管理局由于執法不力而飽受詬病，保守黨在2009年即提出撤銷金融服務管理局的主張。但金融服務管理局由于是工黨政府力主而設的原因，撤銷金融服務管理局情感上難以為工黨政府接受，為此，布朗政府一直力保金融服務管理局，并提出進一步劃清金融服務管理局職責的改革措施。工黨政府主張：應當重新審查金融服務管理局的法定目標和治理原則，以便支持金融服務管理局集中力量進行審慎性監管，發現潛在的系統風險并且提供一個明確的立法權限使之能夠采取行動維護金融穩定；擴大金融服務管理局的權力，允許其跟蹤、判斷和控制金融體系中的風險。此外，由于金融危機爆發前，金融服務管理局重點關注某一行為會對整個金融體系可能帶來的成本和收益，并未考察不良后果。為改變這一缺陷，布朗政府提出應對某一行為的正面和負面都進行考察。同時，金融服務管理局在制定和實施金融監管規則時，不應僅僅立足于英國本國，也要考慮歐盟和世界上其它國家有關法規，在歐盟法的框架范圍內，強化金融服務管理局的執法權。

2010年5月保守黨上臺后，新任財政大臣奧斯本表示，金融服務管理局的職能應由三個機構取代，它們分別是：英格蘭銀行下轄的金融政策委員會主管宏觀經濟風險；風險管理局負責監管包括銀行、保險等金融機構；獨立的消費者保護局，負責監管向一般消費者提供服務的金融機構，并穩定金融市場。

2011年6月的白皮書再次確認了撤銷金融服務管理局的決定。將金融服務管理局的監管職能轉由新設立的英格蘭銀行下屬的審慎監管局（PRA）進行監管。此前英國中央銀行英格蘭銀行（BOE）和金融服務管理局聯合發布了《英國央行審慎監管局：我們對銀行業進行監管的框架》的征求意見稿，對審慎監管局將如何監管英國銀行、建筑協會、信用聯盟和投資企業的基本理念和框架進行了闡述。英格蘭銀行由此獲得了審慎監管權，包括宏觀審慎監管與微觀審慎監管。

（三）明確新的金融監管體制框架及主要機構在該框架中的職能

根據2011年6月16日《新的金融監管措施：改革藍圖》白皮書，重構的英國金融監管體系框架是：撤銷原有的金融服務管理局；在英格蘭銀行內部建立新的金融政策委員會，負責宏觀審慎管理；成立審慎監管局，負責微觀審慎管理；成立金融行為監管局，負責監管所有金融服務行為；審慎監管局和金融行為監管局受金融政策委員會的指導建議。改革后的英格蘭銀行集貨幣政策制定與執行，宏觀審慎監管與微觀審慎監管于一身。新的英國金融監管體系框架的結構圖示如下[6]：

新金融監管體制框架主要機構的職能如下：

1.金融政策委員會（Financial Policy Committee, FPC）

在2010年7月的白皮書中，英國政府提到將要成立金融政策委員會。金融政策委員會隸屬于英格蘭銀行，負責宏觀審慎監管。該委員會將監督并解決可能威脅整個金融部門穩定及危及更廣泛經濟的系統性或總體風險與脆弱性。金融政策委員會將作為英格蘭銀行董事會（Court of Directors）的一個委員會而建立。該委員會由11名成員組成、英格蘭銀行行長擔任主席、其它成員包括英格蘭銀行負責貨幣政策和金融穩定性的副行長，負責市場和金融穩定性的執行理事，金融行為監管局局長、4名外部成員以及英國財政部的一位代表。金融政策委員會每年將會晤至少4次，并在6周內發布會議紀要[7]；還將定期（通常為6個月）發布《金融穩定報告》，該報告將包括金融政策委員會對金融部門前景的評估以及對其識別出的系統性風險、缺陷性及潛在失衡的概述。

（1）金融政策委員會的總體目標

通過識別并解決在系統內的總體風險及脆弱性來提高金融體系的穩健性/抗風險能力（resilience），通過解決金融體系的失衡問題（如通過抑制信貸周期）來增強宏觀經濟的穩定性。

（2）金融政策委員會的職能

主要職能將是進行宏觀審慎監管。該職能包括三大領域：監督金融體系以識別金融穩定風險，采取必要行動來解決所識別的脆弱性及失衡（或者向合適的當局提出行動建議），并就金融政策委員會所采取行動的分析與信息和議會及更廣泛的公眾進行溝通。

（3）金融政策委員會的監督職能

金融政策委員會的監督職能主要有：

第一，監督英國金融體系的穩定性，識別可能出現的風險以及金融市場運行中的周期性問題。

第二，對審慎監管局及金融行為監管局的行為進行評價和監督，識別上述監管行為對金融穩定可能產生的影響。

第三，監督監管范圍，確保審慎監管局與金融行為監管局之間有明確而適當的責任劃分，并且保證公眾能夠理解那些會產生系統性風險的且處于監管邊界之外的行為。

第四，對英格蘭銀行所從事的與金融穩定相關的其它方面工作給予密切關注。

第五，評估金融政策委員會所使用的宏觀審慎工具的有效性，并考慮對政策工具進行增加或者調整。

（4）議會在2011年2月還建議金融政策委員會可以增加如下職能：

第一，公開聲明和警告。

第二，對歐洲或者國際宏觀審慎政策施加影響。

第三，對審慎監管局和金融穩定委員會提出建議，也可以對財政部及相關部門提出建議。

第四，有能力在“遵守或解釋”機制的框架內，向審慎監管局和金融穩定委員會提出建議。

第五，在符合議會規定的法定程序、并且運用財政部制定的宏觀審慎監管工具的情況下，可以主導審慎監管局和金融政策委員會的行動。

上述幾個職能目前還在征求意見過程中，是否能明確成為金融政策委員會的職能尚不確定。

（5）金融政策委員會的行動權

金融政策委員會可以對其識別出的風險和缺陷采取如下行動：

第一，決定是否采用宏觀審慎工具解決特定的缺陷及市場失衡。

第二，就如何制定、設計、使用宏觀審慎工具等問題向審慎監管局提供指導，在認為需要采取特定監管行動時，向審慎監管局和金融行為監管局提出建議。

第三，當金融政策委員會為了維護金融穩定認為英格蘭銀行有必要在其另一活動領域采取具體行動時，有權向英格蘭銀行的董事會（Court）提出建議。

第四，如果金融政策委員會認為有必要對監管范圍作出改變，有權向財政部提出建議。

第五，如果金融政策委員會認為有必要對宏觀審慎工具作出改變，有權向財政部提出建議。

第六，賦予金融政策委員會適當的自由裁量權，這將使其能在其職責范圍內避免系統性風險的發生。

2.審慎監管局（Prudential Regulation Authority，PRA）

根據《英國央行審慎監管局：我們對銀行業進行監管的框架》的征求意見稿，審慎監管局負責監管的銀行在英國和全球范圍大約擁有11萬億英鎊的資產，相當于英國GDP的9倍。在這些銀行中，英國的銀行所持有的資產相當于英國GDP的5倍。擬任審慎監管局的主管Hector Sants表示，審慎監管局將采取前瞻性評估的監管模式，以促進英國金融系統穩定性。

（1）審慎監管局的監管目標：

通過對金融機構的有效監管來促進金融體系的穩定與審慎運行，在某種程度上把由任何機構倒閉所引起的破壞性影響降到最低。這一目標將支持審慎監管局采取一種可信及適當的方式介入監管。

（2）審慎監管局的監管模式：

擬任審慎監管局主管Hector Sants認為：監管者不能依賴被監管企業管理層的判斷，而應當在對影響到企業穩健和安全的重大問題進行分析后形成自己的觀點。如果監管者的判斷與企業管理層不同，監管者就應當采取行動。

（3）審慎監管局的職能定位

審慎監管局既作為微觀審慎監管者，又作為宏觀審慎政策的關鍵執行者。審慎監管局的主要職責有：

第一，對金融機構的安全性與穩健性做出判斷并采取適當行動。

第二，制定受監管金融機構有關行為的績效規則。

第三，通過為金融機構提供授權的方式來對特定的市場活動進行監管。

第四，監督權，以及在必要的情況下執行規則的權力。

第五，具有批準相關人員在金融機構內部履行特定職責的權力。

第六，收取費用來為審慎監管局的活動融資。

（4）審慎監管局的監管范圍

監管范圍共有三類，保險機構、吸收存款的金融機構（約1000家）、非存款類金融機構（約1000家）。

3.金融行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA）

2010年7月，英國政府在決定設立審慎監管局的同時，也提出設立消費者保護和市場管理局（Consumer Protection and Markets Authority，CPMA）的構想，后來該機構被更名為金融行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA）。

（1）金融行為監管局的職能定位

金融行為監管局的主要職能是保護消費者和提升金融服務和市場的信心。曾有人認為，金融行為監管局將作為審慎監管局的一個輔助性機構出現，但是2011年6月份的白皮書證明，金融行為監管局是一個和審慎監管局平等的機構，并不存在定位上的誰高誰低。金融行為監管局將有一個單一的、法定的戰略目標，即保護消費者的利益，從普通的存款儲蓄者到大機構的戰略投資者都是其保護的對象。監管范圍包括上市和單筆交易行為、批量交易行為、以及其它普通市場行為。

（2）金融行為監管局的目標

金融行為監管局的目標主要有3個：保證對消費者的適度保護、保護和提升英國金融體系的完整性、提升市場中某些類型的服務和選擇效率。白皮書還認為，在不違反基本目標的前提下，金融行為監管局還有一項重要的職責就是促進金融市場的正常競爭。

（3）金融行為監管局的權力

第一，如果金融行為監管局認為一個產品可能對消費者利益造成重大損害，那么金融行為監管局有權迅速采取行動。

第二，金融行為監管局可以要求有問題的金融產品更改其屬性，或者阻止該金融產品進入市場。同時，金融行為監管局也有權進行為期12個月的臨時干預措施以防止影響的進一步擴大。政府認為，金融行為監管局只能在適當的時候采取該措施，并且這種措施不應當構成對金融產品銷售的限制。

第三，當金融行為監管局認為當某個金融產品有可能對消費者產生誤導時，有權采取“可信而有效”的行動阻止該產品的進一步擴散。這是金融行為監管局被賦予的一項新的權力，這種權力被認為是對金融市場的一種威懾。白皮書也承認，這種權力可能對金融機構造成聲譽上的損害，但是政府也提醒金融機構在推出金融產品的過程中應當注意細節，同時金融行為監管局在行使該權力前也應當提醒金融機構，注意與金融機構的溝通和協調。

第四，金融行為監管局有權對違規披露信息的機構和個人發出警告通知。這項權力也被認為是“威懾”的一部分。如前所述，政府同樣提醒金融行為監管局應當謹慎使用上述權力，以免對機構和個人產生不良影響。

第五，關于批量交易行為和市場監管。

金融行為監管局有責任對市場認可的投資交易所實施監督管理，并且在賣空行為與操縱市場行為等問題上履行其它以市場為中心的管理職責。

英國上市管理署（United Kingdom Literacy Association, UKLA）的一部分權力也將由金融行為監管局行使，因此金融行為監管局實際上也行使了證券監管的部分權力，白皮書中認為，金融行為監管局監管證券業務是鞏固英國上市制度的一項新舉措。這種監管主要體現在兩個方面：一是在對保薦人的監管上加大力度；二是要求證券發行人委任一名金融界人士準備金融行為監管局所要求的各種報告，并且對報告的真實性負責。[8]

（4）具體的監管程序

白皮書中包含了一些監管過程中的程序問題，并且強調，這種監管是否有效很大程度上取決于金融行為監管局和審慎監管局的溝通與協調。這些程序問題包括：

第一，授權：不論金融行為監管局或是審慎監管局都應當受理咨詢者有關授權的申請，一方應當在受理后說明有關重復監管的問題，并在適當的時候征求另一監管者的意見。第二，合規負責人：審慎監管局有權進行重大影響分析，金融行為監管局也有權限針對合規負責人制定標準，并將有惡劣行為或損害消費者利益的合規負責人除名。

第三，變更和撤銷權限。

第四，“業務準入(Passporting)”系統。

第五，互助。

第六，非受監管的控股公司。

第七，變更控制。

第八，調查和執法。

第九，金融行為監管局的職權。

三、英國金融監管體制改革對我國的啟示

（一）盡快構建我國的宏觀審慎監管框架

宏觀審慎監管一詞首次出現在1979年[9]，亞洲金融危機后受到國際社會的廣泛關注。本輪金融危機爆發后，有專家認為：個體的健康性不等于整個市場的健康性[10]。單個金融機構對金融市場的重要性與危機爆發后對金融市場的破壞性是相當的，而且這種破壞性具有跨行業的特質。基于此，宏觀審慎監管成為世界發達國家包括英國在內的金融體制改革的基礎理論。目前我國處于分業經營、分業監管的格局下，由中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會分別對金融機構進行監管，但是混業監管目前已經成為國際金融監管的主流，我國卻沒有一家機構對防范金融體系的系統性風險負責。這不僅與當前的國際金融監管體系很不適應，也與我國目前金融產品發展迅速的局面很不適應。因此，迫切需要汲取國際金融監管改革的經驗，適應金融業改革發展和創新的需要，盡快構建我國的宏觀審慎管理框架，在現有“三會”之上成立實體性的“金融監管委員會”，金融監管委員會應該作為國務院的一個職能部門，其職責主要是負責監測和評估我國金融業的系統性風險，對系統性風險的重大問題進行討論、分析、判斷與決策，在必要時采取應急措施防范系統性風險。

（二）確立中央銀行在維護金融穩定方面的權威

1997年英國確定由獨立于英格蘭銀行的金融服務管理局來監管金融機構，這種監管體制在一段時間內倍受好評，因為其符合金融監管機構獨立性的理念。截止到2002年，世界上共有46個國家建立起獨立于中央銀行的監管體制[11]。此次金融危機爆發的原因很多，但是中央銀行監管的缺失也是其中重要的因素。一般認為，中央銀行維護金融穩定的作用體現在以下幾個方面：履行最后貸款人職能、執行貨幣政策、構建宏觀審慎監管體系、維護支付清算系統正常運行。很顯然，1997年改革后，英格蘭銀行依然對金融穩定負責，但卻沒有相應的處置權。這導致的問題是，英格蘭銀行對系統性風險的分析、監測和評估無法轉化為處置程序，從而導致危機的蔓延。有評論說英國此次金融改革是重回老路，將審慎監管局和金融政策穩定委員會設置在英格蘭銀行內部不失為一個明智的決定。此輪改革后，英格蘭銀行的地位被重新確立，表現為英格蘭銀行在改革中的參與度和被重新賦予相應的處置權。現行《中國人民銀行法》規定中國人民銀行作為國家中央銀行有“制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務”三大支柱職能，但是由于缺乏其它法律法規支撐，維護金融穩定職能往往局限于銀行業內部，而且受法律授權監管工具缺乏所限而有所削弱。為此，出于防范系統性風險的考慮，應當確立中央銀行在維護金融穩定方面的權威，在立法和監管層面，落實中國人民銀行的宏觀審慎監管權，賦予中國人民銀行更多的系統性風險監測的職能與工具；應該強化現有的“—行三會監管聯席會議”制度，不僅僅將其視為一個議事機構，而應當通過立法明確監管信息分享機制以及監管協調機構所作決議的效力層次；各監管機構的審慎工具要為宏觀審慎的管理目標服務。

（三）提高各監管機構的宏觀監管能力

改革前的英國對于眾多的金融市場行為和金融衍生品缺乏監管。究其原因在于英國是普通法系國家，崇尚市場自由，在沒有明確規定違法的情況下，監管機構不能干預市場運行。所以此次金融改革中，幾份白皮書都強調監管機構的措施，加強對金融市場行為和金融衍生品的監管，提高各監管機構的宏觀監管能力；目前，我國金融產品發展迅速，并且各種金融產品間相互交叉，有些金融機構的行為很難被確定為由某一監管機構監管，由此使金融風險發生的概率隨著金融產品種類的增加而增加；由于金融市場的特性，又往往發生聯動效應，使得本來規模有限的金融產品缺陷迅速演變成市場災難。為此，出于防范系統性風險的考慮，我國現有的銀行、證券、保險、信托行業的監管部門都應增強宏觀審慎意識，建立本行業的宏觀審慎監管目標、工具，將本行業系統性風險的監測、評估和管理貫穿于日常監管工作之中，并為整個金融體系層面的風險評估提供支持。

（四）加強各監管部門間的溝通與協調

從一定程度上，“北巖銀行”危機的爆發可以說是不可避免的，但是此后危機的擴大卻是可以避免的。當時英國金融監管當局已經對問題有所察覺，卻沒有及時處理，危機在行政機關的互相推諉中逐步擴大。所以，應加強監管協調，我國幾個監管機構應就信息交流、定期會議的內容、次數以及對金融機構跨行業業務準入、風險監測和現場檢查等監管合作事項建立具體的制度安排和協調機制。此外，在目前中央銀行的貨幣政策與金融監管職能分離的情況下，央行和各個監管者之間也需要就信息共享、對系統性風險的判斷和管理等加強溝通協調。

[1] 武迪,武傳利.英國金融改革得失與我國金融管理體制的創新[J].南方金融,2009(11):55.

[2] 陳晨.英國金融監管體制改革述評[J].中國金融,2011(8):55.

[3] 嚴麗丹.英國宣布擴大央行監管職能[N].金融時報,2010-06-18(5).

[4] 胡濱.構建我國金融審慎管理框架的兩步走設想[EB/OL].(2011-07-29).[2011-08-12].http://opinion.hexun.com/2011-07-29/131865948.html.

[5] HM Treasury (2009). “Reforming Financial Markets,” July.

[6] HM Treasury.A new approach to financial regulation: the blueprint for reform,P8.

[7] 佚名.英國將成立金融政策委員會[EB/OL].(2010-07-26).[2011-08-12].http://finance.ifeng.com/stock/roll/20100726/ 244 5462.shtml.

[8] The proposed structure of UK financial regulation: The Financial Conduct Authority[EB/OL].(2011-06-19).[2011-07-10].http://friendlycorporatepsl.co.uk/2011/06/19/the-proposed-structure-of-uk-financial-regulation-the-financial-conduct-aut hority/.

[9] 苗永旺,王亮亮.金融系統性風險與宏觀審慎監管研究[J].國際金融研究,2010(8):59.

[10] 周小川.央行更關心金融穩定及系統性風險[EB/OL].(2010-09-13).[2011-07-10].http://msn.ynet.com/view.jsp?oid =692 60780&pageno=2.

[11] 祁斌,王歐.國際金融監管體制的演變及發展趨勢[EB/OL].(2007-02-12).[2011-07-11].http://www.cnstock.com/paper_ n ew/html/2007-02/12/content_51948026.htm.

D956.122.8

A

1674-8557（2010）03-0074-10

2011-08-20

陳向聰（1965-），女，福建福州人，東北財經大學法學院教授。滕凡（1981－），男，遼寧大石橋人，東北財經大學法學院。

張 韓）