黨代會常任制對高校黨內民主建設的歷史啟示

姜緒范

黨的代表大會制度是黨內民主的基本制度。黨的代表大會常任制（以下簡稱黨代會常任制）是推進黨內民主建設的突破口。高校試行黨代會常任制是推進高校黨內民主建設的主流路徑，對健全和完善高校黨的代表大會的組織機構和運行機制、充分發揮黨代表的主體作用、深入推進高校黨內民主建設和高等教育事業的健康發展具有重大意義。

本文力圖通過回顧和分析馬克思列寧關于黨的代表大會年會制思想和中國共產黨關于黨代會常任制的理論實踐，積極探尋其對高校黨內民主建設的歷史啟示。

黨代會常任制的思想緣起

早在1847年馬克思恩格斯創建世界上第一個無產階級政黨“共產主義者同盟”時，就明確提出了民主制建黨原則和實行黨的代表大會年會制。他們不僅主張黨的各級委員會均由黨員民主選舉產生，而且強調黨的權力中心在黨的代表大會，不在中央委員會。馬克思恩格斯在《共產主義者同盟章程》中明文規定：“代表大會是全盟的立法機關”“最高權力機關”；“中央委員會是全盟的權力執行機關，向代表大會報告工作”；“中央委員會同各總區部保持聯系，每三個月作一次關于全盟狀況的報告”；“中央委員會得出席代表大會，但無表決權”；“代表大會于每年8月舉行”。[1]在借鑒現代民主政黨政治文明成果基礎上，馬克思恩格斯按照民主原則制定的黨的代表大會年會制，有利于在特定的時間段內根據客觀形勢的變化，及時果斷地判斷和分析形勢、總結經驗、制定科學的政策和策略、最大限度地減少黨的決策失誤，在世界共產主義運動史上產生了深遠影響。

列寧在創建世界上第一個社會主義國家時繼承并發展了黨的代表大會年會制思想。1905年4月，布爾什維克在單獨召開黨的三大時就明確規定：“黨的最高機關是黨代表大會。代表大會由黨中央委員會召開，每年一次。”[2]1917年十月革命勝利取得政權后至1923年，雖然面臨著14個帝國主義國家的武裝入侵和國內激烈的內戰與叛亂，蘇共始終堅持黨代表大會年會制，先后定期舉行了自黨的七大到十二大的六次黨的代表大會年會，充分發揚黨內民主，制定施政綱要，收到了很好的成效（其間，列寧為彌補黨代表大會年會制的不足，還開創了由黨中央召集各省委員會和各民族地區委員會的代表組成的黨代表會議年會制）。但在斯大林時代逐步把黨的權力中心轉移到政治局，實行個人集權和領導職務終身制，使黨代會年會制和黨內民主建設遭到破壞，造成了嚴重后果并影響久遠，很大程度上導致了蘇共喪失政權。

黨代會常任制開創性地提出及實踐探索

中國共產黨遵照馬克思列寧主義建黨原則，從1921年的一大至1928年的六大共舉行了6次代表大會，基本實行的是黨的代表大會年會制。后來由于戰爭因素，直到1945年才召開七大。新中國成立之后，毛澤東根據黨的工作環境、任務和黨內民主建設的要求，不僅考慮恢復黨代會年會制，而且開創性地提出代表常任的黨代會年會制。毛澤東于1956年4月28日《在中央政治局擴大會議上的總結講話》中談到即將召開的八大要修改黨章時提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表”“有了常任代表制度，每年就非開會不可。是否可以考慮采用這個辦法，比如五年一任”。[3]在隨后召開的八大上，鄧小平在《關于修改黨章的報告》中指出，為了克服黨的代表大會間隔時間長這個缺點，“把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣。”[4]鄧小平還著重闡述了黨代會常任制的重要意義：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。”[5]實際上，鄧小平在闡述黨代會常任制意義的同時又指出了黨代會常任制的內涵，即黨代會年會制與黨代表任期制的結合。也就是說，這一時期黨代會常任制主要是指代表常任的黨代會年會制。當時全國除西藏外，各省市自治區黨代會以及縣（市）都實行了黨代會常任制。實行黨代會常任制是毛澤東第一代領導集體對馬列主義建黨理論的創新和發展。但由于種種原因，在九大召開前，黨代會常任制陸續停止實行，黨內政治生活遭到破壞，導致出現“文化大革命”。

黨的十一屆三中全會撥亂反正以后，我們黨端正了黨的思想路線，又開始了新時期黨代會常任制的實踐探索。首先，恢復了七大所構建的黨代表大會非年會制與黨代表會議相結合的制度。十二大黨章第18 條規定：“黨的全國代表大會每五年舉行一次, 由中央委員會召集。”第12 條同時規定:“黨的縣級和縣級以上委員會在必要時可以召集代表會議, 討論和決定需要及時解決的重大問題。”[6]自十二大以來, 黨代表大會的召開走向正常化, 沒有再出現拖延的現象。為討論中央關于制定“七五”計劃的建議以及大幅度調整中央領導機構成員等重大問題, 1985 年9 月 還召開了黨的全國代表會議, 這是新中國成立后召開的第二次全國代表會議。十二大黨章消除了十一大黨章中“左”的錯誤, 繼承和發展了七大、八大黨章的優點, 但沒有恢復八大提出的黨的代表大會常任制。對此，主持新黨章起草工作的胡喬木, 在就新黨章產生的經過和重要意義答記者問時說：“在新黨章的多次討論和修改過程中, 曾經考慮過代表要實行常任制的意見, 1980年2 月發出的修改草案中就曾經作過這樣的規定。但是經過多方面的考慮, 最后還是沒有作這樣的規定。”[7]胡喬木還具體解釋了十二大沒有恢復黨的代表大會常任制的原因: 一是八大規定行不通；二是黨代會的任務主要是確定黨在一個階段內的路線、方針和基本政策, 產生比較穩定的領導機構, 因而不需要也不可能每年都開會；三是如果實行代表常任制, 對黨代表的任務和職權及其與各級黨委的關系難以作出明確具體的規定。胡喬木的回答, 反映了當時黨對這一重大問題的慎重考慮。由于胡喬木的解釋在當時是權威觀點, 使十二大前夕要求恢復黨代會常任制的呼聲一度歸于沉寂。但學術界對此討論并未終止。1987 年，黨的十三大提出：“在新的歷史條件下, 在黨的建設上走出一條不搞政治運動, 而靠改革和制度建設的新路子。”[8]此后，中央有關部門開始了在部分市、縣進行黨代表大會常任制的試點。從1988 年到黨的十六大之前，中央組織部先后選擇了浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省的12個市、縣進行了黨代會常任制的試點。這一階段的試點工作由于缺乏明確的政策支持，雖然進行了14 年探索，總的來說成效有限。

2002年11月，江澤民同志在黨的十六大報告中指出：“要以保障黨員民主權利為基礎, 以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點, 以改革體制入手, 建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”[9]這為黨代會常任制的實踐探索提供了強有力的政策支持。此后，第二批黨代會常任制試點工作蓬勃開展。四川、山東、山西、廣西、廣東、湖北、江蘇等省的20 多個市、縣、區加入了黨代會常任制試點的行列。現在有一半以上的省、市、自治區都在積極開展黨代表大會常任制試點的工作。通過短短幾年的探索，黨代會常任制試點工作取得了顯著成績，除了黨的十六大之前形成的“椒江模式”外，又形成了四川“雅安模式”、湖北“宜都模式”等。從試點的內容看，黨代會常任制的內涵相比之前更加豐富。除了黨代會年會制和黨代表任期制之外，不少試點單位將設置黨代會常設機構作為黨代會常任制的重要內容。

2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區)試行黨代表大會常任制。”[10]十七大第一次將實行黨代表任期制作為一項制度寫入黨章，2008 年7 月17日，頒布了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，標志著黨代表任期制進入了具體實施階段。

對高校黨內民主建設的歷史啟示

黨內民主是黨的運行機制中不可或缺的組成部分，是黨的活力和創造力的源泉。馬克思主義經典著作和中國共產黨對黨代會常任制的理論探索和現實實踐，以及近10年來高校系統自身試行黨代會常任制的實踐探索，對于我們繼續以改革創新的精神探尋符合高校特點的黨的民主運行機制留下了深刻的歷史啟示：

1.黨的代表大會制度是保障黨內民主的最根本制度，黨代會常任制是確保黨代會最高權力的根本保障

黨內民主是黨的生命。黨內民主是指黨內事務由全體黨員當家作主, 全體黨員有一律平等地直接或間接參加黨的領導和管理黨內一切事務的權利。高校黨的建設的實踐證明，只有加強黨內民主，高校黨組織才能為全面貫徹落實科學發展觀，構建和諧高校提供牢固基礎。黨的代表大會制度是高校黨內民主的基本制度。積極探索高校黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，對于完善高校黨代表大會制度、推進黨內民主建設等具有重要意義。

當前，高校黨代會主要存在以下問題：不定期召開黨代會；黨內重大問題不在黨代會上討論決定，而是被全委會、常委會或其他工作會議、擴大會議取代；黨代會同各種與其相關的委員會的權力關系不明確，等等。在這種情況下，更有實施黨代會常任制的必要。因為實施涵蓋黨代會年會制、黨代表任期制和黨代會常任機構設置等內容的黨代會常任制，有利于黨代會和黨代表作用的充分發揮，這實際上為黨員民主權利的充分行使提供了根本保障。因此，只有不斷加強和推進黨代會常任制的改革與完善，才能真正落實黨章所賦予黨代會的權威地位，做到廣泛集中民智，準確把握民意，提高決策的科學性。

2.黨代會常任制是不斷與時俱進和改革創新的制度形式，需要探索構建切合高校實際、立足高校特點的黨代會常任制運行機制

高校是培養國家各類專業人才和從事科學研究、思想文化研究與傳播的重要基地。從馬克思列寧的黨代會年會制的思想緣起、中國共產黨關于黨代會常任制的理論創新與實踐探索可以看出，黨代會常任制歷經了一個不斷發展的歷程，內涵不斷豐富、內容日益擴展，從來沒有局限于歷史框架。因此，改革與完善高校黨的代表大會制度，無論是實行黨代表任期制，還是實行黨代會常任制，仍然不能以激進的方式進行，而應當走一條漸進的發展道路。同時，還必須從高校實際出發，不能照搬歷史經驗和地方實踐成果。

總的來說，探索構建切合高校實際、立足高校特點的黨代會常任制運行機制，需要注意以下幾個方面的工作：一要以黨代表的選舉為基點，不斷健全選舉的配套體制與改進選舉方式，完善代表的構成比例，提高代表素質、參政意識和議政能力；二要以充分發揮代表作用為重點，明確與規范黨代表在任期內的權利和責任，努力探索在黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式；三要以制度建設為保障，建立健全黨代表年會制、黨代表任期制的工作機制，努力探索和確立符合高校特點的黨代會常任制的運行模式及發揮作用的途徑；四要以發揮黨的領導核心作用為根本，處理好黨的代表大會與紀委、黨委（全委會）、黨委（常委會）以及教職工代表大會的關系，努力形成一個授權關系清晰、相互制衡、完整的黨內權力結構。

本文是北京外國語大學黨建研究會2010年委托項目“科學發展觀視野下的高校黨內民主建設研究”的階段性成果之一，作者系項目負責人

參考文獻：

[1]《馬克思恩格斯全集》第四卷，人民出版社1958年版，第574頁、575頁。

[2]《蘇聯共產黨章程匯編》，求實出版社1982年版，第1頁。

[3]《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第54頁。

[4][5]《鄧小平文選》第1 卷，人民出版社1994年版，第233頁。

[6] [7]《中國共產黨章程匯編（從一大到十六大）》，中共中央黨校出版社2006年版，第106頁、107頁、330頁。

[8]《十三大以來重要文獻選編(上)》，人民出版社1991年版，第54頁。

[9]江澤民：《在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2002—11—25。

[10] 胡錦濤：《在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2007—10—25。

（作者系北京外國語大學黨委副書記、紀委書記）

[責任編輯：趙英臣]