主觀型政府績效評估結果的控制方式研究＊——以珠海市“萬人評議政府”為個案

付景濤

（1.長沙理工大學 經管學院，湖南 長沙410004；2.中山大學 政務學院，廣東 廣州510275）

主觀型政府績效評估結果的控制方式研究＊
——以珠海市“萬人評議政府”為個案

付景濤1，2

（1.長沙理工大學 經管學院，湖南 長沙410004；2.中山大學 政務學院，廣東 廣州510275）

政府的決策者是政府績效評估的核心行動主體，政治體制和管理技術共同決定了他們需要控制績效評估的結果。而決策者控制主觀型政府績效評估結果的方式，是一個非常重要卻又沒有得到足夠重視的研究問題。對此基于對主觀型政府績效評估的概念化和結構式分析提出的理論預設是，決策者可以從選擇評估主體、分配評估權力、設計計分方法和選擇數據處理方法入手來控制評估結果。珠海市“萬人評議政府”的個案中，決策者成功地改善了評估結果，也驗證了這種理論預設。

政府績效評估；政治體制；管理技術

長期以來，績效評估是一項頗受地方政府決策者青睞的管理工具。Williams認為，在現代民主政治中，績效評估可以而且應該擔負的職能是塑造對公眾負責任的政府［1］。一方面，國內學者對主觀型政府績效評估的研究不夠重視，但是隨著行政管理的開放性和包容性的不斷提高，主觀型政府績效評估的應用范圍將逐漸擴大，可以廣泛用于社情民意調查及公共服務質量評價等領域。另一方面，受現有行政管理體制的制約，我國地方政府績效評估的首要職能不是塑造負責任的政府，而是追求技術理性。在這樣的實踐背景下，地方政府的決策者是使用這一項管理工具的“主人”，是核心行動主體。既然是一項管理工具，就必然存在著控制其運行結果的主觀需要。因此，獲知決策者控制主觀型政府績效評估結果的方式，已經成為一個亟待解決的理論和實踐問題。

一、基本概念界定與研究問題的提出

（一）對主觀型政府績效評估的界定

我國獨特的政治體制和行政管理體制使得學者和官員普遍缺乏對主觀型政府績效評估的認識，從而難以構建起對政府績效評估模式進行分類的完整框架。綜合對相關文獻的評估和實踐的考察，筆者對主觀型政府績效評估定義為：決策者為了提高評估對象的定性業績，模仿企業管理實踐中的“顧客導向”，吸納服務對象和利益相關者對評估對象的定性業績進行主觀評估的管理活動。主觀型政府績效評估的構成要素是評估目的、評估活動的決策者（包括組織實施機構）、評估主體、評估對象、評估指標、計分方法和結果使用方式［2］。一般而言，決策者計劃實現的評估目的主要是定性的。例如，服務質量、服務態度和公眾安全感等結果類指標難以通過客觀績效指標加以測量，也難以被異化。相對于客觀型政府績效評估而言，由于評估主體比較廣泛，評估權力比較分散，決策者難以完全控制評估的結果和過程，因而評估結果和過程具有較低的可控性。

在實踐中，主觀型政府績效評估中的評估主體趨于多元化，不僅包括自上而下的縱向評估，還包括服務對象和利益相關者在內的橫向評估，評估權力比較分散。主觀型政府績效評估中的評估對象是指提供了公共服務的組織和個體，尤其是與外部服務對象發生直接接觸的組織和個體。就評估指標而言，滿意度是主觀型政府績效評估的常用指標，主觀色彩和定性風格比較突出。采取定序或者定類屬性的計分方法是主觀型政府績效評估的另一個特征，一般采用3級～5級刻度。在結果使用環節，由于主觀型政府績效評估具有開放性，吸納了公眾參與，甚至以公眾作為核心評估主體。因此，評估結果更具有法理上的正當性，決策者因而傾向于將其用于對評議對象進行定性評價和施加外部政治壓力。

（二）研究問題的提出

因為政府績效評估具有政治屬性，我們有必要考察其所處的政治制度和國家發展階段的約束。許多第三世界國家的領導人迫切關注的一個問題就是提高政府的行政效率。Burns認為，冗員、浪費、腐敗和惰性是許多發展中國家政府管理的通病［3］。對于中國政府的管理實踐而言，除了具有其它發展中國家的不足之外，還飽受效率低下和官僚主義等不正之風的影響。從1978年開始，中國的領導人再次確認，經濟的現代化依賴于一個理性的和有效率的官僚機構。為此，他們提出了一系列頗具進取心的行政管理體制改革方案，包括賦予群眾路線以新的內涵，對干部開展教育推廣群眾路線這一領導方法；通過法律途徑控制腐敗和其它官僚主義作風；重構黨和政府的機構以減少冗員和機構重復現象；通過改革人事制度改善干部招錄、績效評價和培訓的整個過程［3］。很顯然，由于地方政府績效評估是決策者促使官僚機構承擔治理責任的一項管理工具，因此需要保持對這一工具的控制。

Yu－Shan Wu敏銳地指出，社會主義國家的政治改革不能經由傳統的需求導向加以理解，而是需要從供給導向加以理解。他認為導致這種差異的解釋有三種：第一，高度集中的政治和經濟制度在資本原始積累時期對于迅速積累稀缺而分散的資本而言是必需的。但是，一旦一個國家已經實現了工業化，大一統的制度的理性和效用也就枯竭了，該制度將很自然地走向多元化的社會——政治安排。但是在此之前，決策者的需求對地方政府績效評估構成了主導作用，自然也需要對其保持控制。第二個解釋則運用了宏觀社會學的術語對政治自由化過程提供了解釋，該觀點強調的是，工業化社會的高度的差異性和高度的專門化特征將塑造高度復雜的社會利益。當不存在直接民主和多黨制度時，對這些利益的整合功能只能由統一的權威來集中完成。第三種解釋則將重點放在了社會主義國家政權的政治合法性領域。它假定，在社會主義工業化社會中受過高等教育的社會公眾將不會僅僅接受經由民主制度的一致同意原則產生的政治合法性，還可以接受成就合法性［4］。筆者認為，政治文化是第四種解釋。以中國的儒家文化為代表的亞洲價值觀推崇統一的權威，公眾將政府視為慈悲而嚴明的父親。這與美國公眾將政府視為可以更換的服務人員，歐洲的公眾將政府視為平等的合作伙伴形成了強烈的對比［5］。隨著市場化改革的深入進行，一個國家原有的政治文化也將發生變化。趙吉虎經過比較分析指出，包括中國在內的東北亞地區的國家出現了制度上的民主主義與實際政治過程中的權威主義并存的二元結構［6］。

Yongnian Zheng認為，當一個社會主義國家政權根據形勢的變化推行政治改革時，它有兩個可供選擇的戰略：一個是社會主義一黨制下的多元化；一個是多黨制民主。很顯然，中國選擇了第一個戰略。出于沿襲在經濟領域進行改革的市場社會主義的邏輯，改革者所感興趣的是生成一個不失去對民主參與者的控制的政治市場。其通常的做法是實行有限度的選舉，實現民意表達的有序化，構筑有助于形成穩定的社會秩序的民主渠道。這種一黨主導下的多元化的魅力之處如同市場社會主義一樣，被假定為可以根據環境的變化運用權變策略實行漸漸地改進而不必劇烈地動搖根本政治制度，因而被稱為政治改革中的漸進主義［7］。

綜上所述，我國地方政府績效評估所處的制度約束導致決策者對包括地方政府績效評估在內的政治活動的控制是不可避免的，而且地方政府績效評估的結果不能給決策者帶來過于沉重的外部政治壓力。基于此，本論文要解決的問題是：決策者是采取什么方式對主觀型政府績效評估結果進行控制的。

二、關于地政府績效評估中的控制問題的相關研究

（一）決策者對績效評估模式和方法的選擇

在政府績效評估的語境下，評估模式和評估方法屬于兩個不同的范疇。評估模式的內涵要比評估方法更為廣泛，評估模式包括確定評估主體和分配評估權力的方法，以及對評估程序、評估指標和計分方法等內容的設計和選擇，而評估方法主要是指對評估程序、評估指標和計分方法的設計和選擇。

我們的實證分析表明，在評估模式選擇層面，決策者根據計劃實現的戰略目的選擇了與之相匹配的主觀型政府績效評估模式，因為決策者希望通過改進機關作風提升官僚機構的服務質量，從而為招商引資創造良好的軟環境，以加快區域經濟的發展速度。在評估主體選擇層面，決策者進一步根據計劃實現的戰略目的將企業納入了評估主體的行列，因為決策者組織開展“萬人評議政府”的目的是通過給官僚機構施加改善公共服務質量的政治壓力，以改善招商引資的軟環境。因此，來自企業的代表加入評估主體的行列非常重要，決策者和接受評估的官僚機構需要得到企業反饋的績效信息。在此，我們有必要探究決策者在強烈地觸動官僚機構的同時，又是如何控制主觀型政府績效評估的結果的。

Xiaohu Wang以美國中西部地區的地方政府管理人員為樣本，對主觀績效評估方法的效度的調查或許會令部分學者感到意外，原因是官員們對主觀績效評估方法的評價高于對客觀績效評估方法的評價。因為諸如犯罪率和破案率這些指標容易被評估對象操縱，但是公眾的安全感卻很難被操縱，也很難運用客觀指標加以測量［8］。這篇文獻討論的是決策者對不同績效評估方法所提供的績效信息的效度的評價，為了控制績效信息的效度，決策者需要選擇合適的績效評估方法。與此研究相類似，Behn指出了決策者如何根據績效評估目的選擇績效評估方法，以保證績效評估活動的效度。他的觀點是：“績效評估本身并不是目的”，那么，我們為什么還要評估呢？因為通過評估有助于取得8種管理目的：評估、控制、預算、激勵、推動、慶祝、學習和改進管理。因此，決策者不應尋求單一的績效評估模式，只有根據評估模式的特點作出理性選擇，才有助于實現管理目的［9］。上述文獻從微觀層面討論了決策者控制績效評估質量的方式，但是沒有討論控制主觀型政府績效評估結果的方式，而我國地方政府的決策者往往比較關注績效評估的結果是否理想，即能否向公眾交代。

（二）關于決策者分配評估權力的研究

倪星通過反思流行于地方政府績效評估中的“層層發包”的做法，揭示了評估權力分配失衡的根源，認為上級決策者往往將績效評估作為分解工作任務和治理責任的技術工具，“層層發包”權、責、利［10］。在這種政治生態和規則下，評估權力分配的失衡是難免的，因為它是在政府體系內部循環和分配的。同時，上級雖然控制了評估權力，但是不一定能夠控制評估結果，因為在評估過程中存在著信息不對稱現象，下級擁有一定的自由裁量權。陳天祥以廣東省J市為個案的研究，證實了評估權力可以在評估活動的決策者和評估對象之間分配，決策者對評估過程和結果的控制是有限度的，因而需要模仿市場規則制定“績效合同”［11］。我們需要知道的是，決策者在開放條件下是如何控制評估結果的。

周志忍從公民參與政府績效評估的視角比較系統地構建了一個分析框架，首先將公民參與劃分為“公民無參與、象征性參與和完全參與”三個發展階段，然后將這三個階段細化為五個層次：“公民無參與、無效參與、有限參與、高度參與和主導型參與”［12］。值得指出的是，作者分析了我國學者沒有系統地分析公民參與地方政府績效評估的制度性原因，因為西方國家已經在政治制度的層面上解決了這一問題，自然較少給國內學者帶來研究啟示，而我國的地方政府績效評估還沒有發展到公民完全參與的階段，因而缺少研究的實踐基礎。同時，這篇文獻已經觸摸到了政府的決策者對評估權力進行分配的問題，通過不給作為體制外評估主體的公民分配評估權力或者賦予有限的權力，有利于決策者控制評估過程和結果。筆者認為，選擇什么樣的績效評估模式也就意味著選擇了什么樣的評估權力分配格局，這在客觀型地方政府績效評估中表現得最為明顯，公民在客觀型政府績效評估中幾乎處于“無參與”的層次。因此，我們需要重點探究決策者控制主觀型政府績效評估結果的方式。

三、理論建構和理論預設

（一）基于評估技術運用過程的結果控制

與公共預算相類似，政府績效評估也是一項技術運用的過程性比較強的公共行政活動，魯賓對美國公共預算過程中的政治的出色研究表明，政治力量對公共預算案的控制是在編制公共預算的技術運用的過程中進行的［13］。具體到本論文研究的問題，決策者對政府績效評估結果的控制需要根據評估技術運用過程進行，也是可以觀測和模擬的，因為決策者對評估技術的選擇性使用能夠得到顯示。對于控制主觀型政府績效評估結果而言，決策者需要根據由選擇評估主體、分配評估權力、設計計分方法和數據處理方法構成的技術運用過程控制評估的結果，這是觀測決策者控制評估結果的“線索”。無論是學者還是公眾都對決策者控制主觀型政府績效評估的結果存在著感知和先入為主的懷疑，但是沒有發現控制結果的方式，原因可能在于沒有找到觀測控制評估結果的“線索”。

（二）控制評估結果對評估質量的影響

政府績效評估的技術運用過程是一項系統性工程，決策者對技術運用過程的控制會產生一系列潛在后果。其直接影響是改變評估結果，對于主觀型政府績效評估而言，可以改變評估對象的得分；其間接影響是改變評估活動的利益相關者對評估的認同度。來自選舉事務的經驗啟示我們，在控制利益相關者的利益關系的情況下，評估技術運用越是規范并且符合常規，利益相關者對評估活動的認同度也就越高，二者之間應該呈現正相關關系。因此，決策者對主觀型政府績效評估結果的控制程度越高，利益相關者對評估活動的認同度也就越低。

（三）理論預設的提出

在主觀型政府績效評估語境下，決策者的目標之一是得到一個分數較高的評估結果，受到的行為約束是主觀型政府績效評估的技術運用及其過程。在上述理論構建基礎上進行演繹分析，可以提出觀測決策者控制評估結果的理論預設，即決策者控制主觀型政府績效評估結果的方式。

本論文的理論預設是：其一，在評估主體的選擇和評估權力的分配上，決策者將吸納傾向于給出較高評分的評估主體（關系友好型評估主體），并將評估權力更多地分配給關系友好型評估主體；其二，在數據處理方法的選擇上，將作出有利于關系友好型評估主體發揮正向作用的選擇；其三，在計分方法的設計上，決策者會調高評分刻度，以控制體制外評估主體的負向作用，提升體制內評估主體的正向作用；其四，通過控制主觀型政府績效評估的技術運用過程，決策者可以提高評議對象的得分，即改善評估結果。

四、對決策者控制評估結果方式的發現

（一）決策者選擇評估主體的方式

從1999年到2009年，珠海市“萬人評議政府”經歷了9年，中間開展了8次評議活動。在開展評議活動的過程中，根據出現的問題對評議主體進行了調整。其中，最大的調整是在2005年決定不再由中央和廣東省駐珠海機構的上級主管部門作為評議主體，同時由“三類代表”（市黨代表、市人大代表、市政協委員）代替常設的考評團、督導員和投訴中心。總體上看，現有的評估權力分配格局是比較清晰的。

表1 “萬人評議政府”的評議主體及其變化

從定類分析的視角來看，評估活動的決策者為了控制評估結果，在作為公眾的體制外評估主體（群眾、企業和行業協會代表）之外，增添了市領導、機關干部和“三類代表”作為體制內評估主體。在中國現行的政治現實中，“三類代表”中的多數成員來自市領導和機關干部。吳建南組織的一項模擬實驗表明，利益相關性越強，評估結果的客觀性越弱［14］。很顯然，出于利益相關性的考慮，體制內評估主體的評分容易高于體制外評估主體的評分。

（二）決策者分配評估權力的方式

主觀型政府績效評估的最大特色是評估權力比較分散，在對評估主體擁有的評估權力進行定類分析之后，筆者將對評估主體擁有的評估權力進行定量分析。為了更加清晰地分析各個評估主體擁有的評估權力并使之具有可比性，筆者進行了編碼處理：選取參加2005年和2007年的兩次評議活動的5類評估主體作為分析對象，對評估主體的表面權重和實質權重進行了區別分析。表面權重指的是某類評估主體所占的票數權重，實質權重指的是某類評估主體在百分制權重中所占的權重。

定量分析的結果如下：由市領導、“三類代表”和機關干部組成的評估主體的表面權重非常低，但是實質權重比較高；而由群眾和企業代表組成的評估主體的表面權重非常高，但是實質權重比較低。毫無疑問，這也有利于評估活動的決策者提高評估結果，因為付景濤和曾莉基于珠海市2007年“萬人評議政府”的評分結果的實證分析已經證明，由市領導、“三類代表”和機關干部組成的評估主體的評分顯著地高于群眾和企業代表的評分［15］。

表2 評估主體的表面權重和實質權重/%

同時，各個評估主體在2004年和2007年的評分也支持了論文的假設，即體制內評估主體的評分高于體制外評估主體，這也證明了決策者為了提高評估結果而采取的控制方式產生了預期的效果。

表3 不同評估主體的評分差異

（三）決策者對計分方法的設計和數據處理方法的選擇

珠海市“萬人評議政府”的核心指標是“滿意度”，由各類評估主體根據對評估對象的服務質量和服務態度的主觀判斷進行打分。度量的刻度發生了多次變換，1999年至2001年實行的是二分變量（滿意和不滿意）；2003年實行的是四級刻度，滿意為90分，較滿意為80分，基本滿意為70分，不滿意為59分；2004年實行的是三級刻度，滿意為95分，基本滿意為75分，不滿意為55分；2005年實行的是五級刻度，很滿意為95分，滿意為85分，比較滿意為75分，基本滿意為65分，不滿意為50分；2007年實行的四級刻度，滿意為95分，比較滿意為80分，基本滿意為65分，不滿意為50分；2009年實行四級刻度：非常滿意為95分，滿意為85分，基本滿意為70分，不滿意為50分。總體來看，計分刻度在0～100的數軸上并非呈均勻分布狀態，而是呈右偏分布，即明顯偏高。以2007年為例，珠海市“萬人評議政府”的計分方法如下：

其中，Sa代表某個評估對象來自評估主體a的得分，X1－5代表某評估主體中選擇某一刻度的票數，Wa代表該評估主體所占的實質權重。由此不難看出，因為將每一類評估主體的打分做了加權平均處理，然后再乘以該評估主體所占的實質權重。這樣，群眾和企業這兩類評估主體的表面票數優勢就被削弱了，而體制內評估主體的實質權重優勢得到了強化。

（四）決策者對評估結果的控制

評議對象得分的提高是決策者控制評估結果的觀測客體，我們可以基于2007年的評估結果發現并證實決策者對評估結果的控制。具體操作方法是：在保持原有刻度不變的條件下，以評估主體對評估對象的原始評分為基準，依據評估主體的平均權重（均為20%）、表明權重和實質權重對評分進行三次模擬分析，然后比較三次結果。

表4 對評估結果的模擬分析和比較

表4證實了決策者對評估結果的控制，因為根據實質權重計算的評估結果高于根據表面權重和平均權重計算出的評估結果，這也表明決策者對評估技術運用過程的控制是一項系統工程，改變每一個技術環節都會影響評估的結果。

五、研究結論與討論

經由第四部分的分析可以得知，論文在理論建構的基礎上提出的理論預設得到了珠海市“萬人評議政府”這一個案所提供的數據的證實。評估活動的決策者為了得到一個可控的評估結果，采取了吸納體制內評估主體，將實質性評估權力更多地分配給體制內評估主體，在計分方法上強化體制內評估主體的優勢的方式實現了控制評估結果的目的。珠海市各個接受評估的機關在2001年至2007年的平均得分均高于80分，平均得分是84.24。

珠海市這一主觀型政府績效評估活動持續時間長，組織實施正規化程度高，而且得到了上級的肯定。廣東省于2002年推廣了珠海市引入企業界代表和公眾評估黨政機關服務態度和質量的做法，珠海市2009年的公共服務排名位居廣東省第一位。因此，本論文選擇的這一個案具有較強的代表性和說服力。但是，通過運用利益相關理論和行為政治學理論思考這一研究結論又催生了新的研究問題：體制外評估主體對這種受到了決策者控制的評估結果的認同度如何？哪些因素會影響外部評估主體的認同度？這需要我們進一步展開研究。

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［15］付景濤，曾 莉.對主觀型政府績效評估結果的統計分析［J］.學術論壇，2010（2）：34－38.

On the Controlling Methods of Subjective Local Government Performance Evaluation Results——On the Basis of a Zhuhai Case of“Massive Evaluation of Local Government”

FU Jing－tao1，2
（1.School of Economics and Management，Changsha University of Science and Technology，Changsha410114，Hunan，China；2.School of Government，Sun Yat－sen University，Guangzhou510275，Guangdong，China）

The decision－making of government is a core embodiment in China＇s government evaluation，and it＇s necessary to control the process，quality and results of performance evaluation by the joint force of political and administration system.Knowing the methods by which the decision－making controlling the results of subjective government performance evaluation is a question of importance without enough emphasis.This paper has brought theoretical hypothesis based on conceptualization，which decision－makers can control the results by choosing evaluating body，allocating evaluating power，designing calculus and dates process methods.The case study in Zhuhai City has testified the hypothesis；the decision－making has succeeded in enhancing the evaluating results.

government performance evaluation；political system；management technique

D630.1；D630.9；C931.2

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2011.06.009

2011－07－02

付景濤（1979－），男，河南省安陽市人，長沙理工大學經管學院講師，中山大學政務學院博士生，主要從事組織與人事管理研究。

湖南省社科基金一般項目（08YBB352）

（責任編輯 文 格）