晚清報禁方式探析＊

張運君

（青島科技大學馬克思主義學院，山東青島266061）

政治性是報紙的重要特征。恩格斯曾指出：“絕對放棄政治是不可能的，主張放棄政治的一切報紙也在從事政治。問題只在于怎樣從事政治和從事什么樣的政治。”[1]報紙是政府控制社會輿論的重要工具，也是傳播的重要媒介。傳播學理論認為，對傳播進行有效的控制，需要有政府的適度措施。而報刊的自由主義理論認為，“某些對新聞自由的限制已經被公認是符合自由主義原則的”，而且禁止傳布淫穢和不體面的內容是一種被普遍接受的對報刊的限制[2]63。從這個意義上來說，政府對報刊的適度控制是必要的。傳播學理論把政府對傳播的控制分為軟性控制和硬性控制兩種方式，本文擬從這兩個方面來考察清政府的報禁方式①。

一、對報刊的軟性控制

傳播學理論認為，傳播的軟控制是指循循善誘地轉變傳播主體的態度，引導傳播主體遵循一定方向進行傳播，從而對傳播的不良傾向進行自我調節，它以鼓勵、引導和勸說為控制手段[3]521。晚清政府對報刊的軟控制主要包括兩個方面：

第一，撰寫維護封建道統的言詞以消減新刊新說之影響。甲午戰爭清政府的慘敗，屈辱的《馬關條約》的簽訂，“推動了改良主義者走上政治運動的道路”[4]，而民族危機的加深，則又促進了維新運動的發展。梁啟超等在上海創辦的《時務報》“好像是開了一個大炮，驚醒了許多人的迷夢”，也開通了風氣，“自從這個風氣一開，上海那時風起云涌，便有不少雜志出現”[5]，進步的知識分子多利用報刊來宣傳改良主張、以沖破封建專制主義的樊籬。就保守派看來，維新派所辦報紙可謂是“純駁不一，信口雌黃，好惡從心“，“妄議國政，煽惑人心”[6]，需要進行規范。這促使張之洞撰就《勸學篇》，其目的是“正人心、開風氣”[7]。該書刊行后，清廷把它作為抵制維新書刊的重要武器，由軍機處頒發各省督撫學政各一部，“廣為刊布，實力勸導，以重名教而杜卮言”[8]。光緒三十二年（1906年）學部選擇各種民眾讀物，《勸學篇》也通過學部審定，成為宣講用書[9]。

清政府還或明或暗地支持某些報刊發表論說，對維新學說進行猛烈攻擊。《實學報》“因孫文逃入外洋，倡為民主、民權之說”，欲“力防之”，故“痛詆民權”[10]。對梁啟超所辦之《清議報》，《申報》指斥為“倡亂之妖書”[11]，還要求政府制訂報律，“使作報者不能恣意妄為”[12]。

第二，創辦官報以抵制民辦報刊的影響。清末的“新政”時期，各種報刊如雨后春筍般涌現。管學大臣張百熙在應詔上疏中即建議清廷創辦官報以控制輿論，抵制民辦報紙的影響：

報紙所以寄耳目，東西洋于開化變法之始，無不以此為要圖。官吏不知民情，與草野不識時局，致上下不喻意，中外不通情，皆報紙不能流通之故也。中國通商各埠由民間自行辦理者不下數十種，然成本少而宗旨亂，除略佳之數種外，多不免亂是非而淆視聽。又多居租界，掛洋旗，彼挾清議以訾時局，入人深而藏力固，聽之不能，阻止不可，惟有由公家自設官報，誠使持論通而記事確，自足以收開通之效而廣聞見之途，應請飭各省及有洋關設立等處，酌籌的款，或勸喻紳董各設報館一所，并粗定報律[13]。

清政府不僅意識到了開辦官報的重要性，而且還把印刷官報當作是刻不容緩之事，諭令各省督撫創辦官報。張之洞在武昌設立官報局，用來匡正“近報之偏重民權，昌言改制者，及指斥乘輿，議論過激者“之誤[14]。署理贛撫夏峕奏辦《江西官報》的宗旨是“距诐邪而端趨向“[15]604。錫良開辦《四川官報》的目的是“正觀聽而息浮言“[15]609。自光緒二十七年（1901年）張之洞在湖北創設官報館及出版地方官報始，清末“新政“時期各地興辦的官報共有80多種[16]。

大量官報面世，民辦報刊的發展面臨愈來愈大的壓力。這從于右任宣統元年（1909年）四月初五、初六、初七日在《民呼日報》上發表的《向官報乞哀書》、《再向官報乞哀書》、《三向官報乞哀書》可見一斑。在《向官報乞哀書》中謂：“你對我挑釁，我萬萬不敢回付你。你的資本多，你的勢力大，我獨立無援，只得讓你罷。我向你笑，我對社會上哭呢！”[17]18－19。《再向官報乞哀書》中謂：“請你放心，盡管罵我，你有所挾而為之，我總不回付你。”[17]19這真實地反映了當時官報與民報發展的歷史與現狀、矛盾與沖突。

二、對報刊的硬性控制

傳播學理論認為，傳播的硬控制指的是以法律和強制性的行政手段對傳播實施嚴格的限制，這種限制是不容抗拒的，也不容討價還價，傳播者必須完全按照有關規定從事傳播活動[3]521。本文所討論的清季政府對報刊的硬控制，是指政府通過法律、法規對報刊進行規范，通過一定行政手段對報刊進行限制，使其發展不偏離預定軌道。對專制政府來說，對報刊輿論的發展進行硬性控制是王朝的必然選擇。下面將從法律法規及具體措施兩個方面來闡述清廷對報刊的硬性控制。

戊戌變法前，朝廷并無報刊出版物的專門法令。《大清律例》中的某些條文，以及某些地方政府頒發的關于禁止“私刊新聞紙”的判例和命令，是朝廷控制出版物的法律依據。但這些法令文字非常籠統，解釋權屬于各級執法官吏，尺度很難劃一，執行起來，帶有很大的隨意性[18]。

維新變法期間，各種新式報刊大量涌現，朝廷迫切需要加強對報刊出版物的檢控。康有為最先提出參照西方報律，制定中國報律的設想。他在給光緒帝的奏片中提出，要“酌采外國通行之法，參以中國情形，定為中國報律”，并規定由總理衙門照會各國公使領事，“凡洋人在租界內開設報館者，皆當遵守此律令，各奸商亦不得借洋人之名，任意雌黃議論”[19]。康有為的設想得到了光緒帝的支持②。但由于變法運動很快失敗，這些思想和主張并未能以法律的形式固定下來。清政府對報刊進行控制的法律依據依然是《大清律例》中有關言論出版的條款。光緒二十九年的《蘇報》案，判決時即引用“造妖書妖言”條。而在實際操作中，朝廷的諭令、各級官長的意志常常是查處報刊的最重要的“法律”。

因《大清律例》存在明顯缺陷，朝廷便著手制定出版物專律。經過數年醞釀，光緒三十二年（1906年），由學部、商部和巡警部會同鑒定，頒發了中國歷史上關于印刷出版的第一個專門法規－－《大清印刷物專律》。隨后，京師巡警總廳以其為母法，厘定了《報章應守規則》九條，同年八月頒行京津，不久即由巡警部正式頒行全國。《報章應守規則》是對《大清印刷物專律》的補充。主要內容是：不得詆毀宮廷；不得妄議朝政；不得妨害治安；不得敗壞風俗；不得揭載內政、外交秘密；不得妄下斷語庇護詞訟未經定案的犯人；不得發人私隱及毀人名譽；不得拒改錯誤失實；不經官方批準不得自開報館[20]。可見，九條規則實際就是九條禁令，皆為對報紙的開辦和刊載的內容的限制。

《報章應守規則》在法律條文上有明顯漏洞，該規則僅列“應守之條目”，“對于不守規則之報館應如何處辦，或罰例，則不見開列條目”，這是“便行政官之任意擅行刑罰也”[21]。光緒三十三年（1907年），民政部公布了《報館暫行條規》十條，與《報章應守規則》相比，其條文“較為渾融”，但“種種約束，與去秋之規定曾無大異”[22]，實際只增加一項內容，即：凡開設報館者均應向該管巡警官署呈報，俟批準后，才準發行；其以前開設之報館，均應一律補報[23]。這樣，《大清印刷物專律》中規定的注冊登記制度演變成為更為嚴格的批準制度。《報館暫行條規》實際上是清政府頒行正式報律前的暫行報律，“試圖對全國所有的報紙來一次全面的清理”[24]300。條規頒行之后，“京、津、滬、粵、漢各報館，俱各抗駁不承認”[25]。

在清政府頒布《報館暫行條規》前，大清報律草案已由商部擬訂，并經巡警部修改，復經憲政編查館修訂，光緒三十四年（1908年）二月十二日正式頒行全國，此即《大清報律》。《大清報律》對報刊的限制較《報章應守規則》、《報館暫行條規》更為嚴格，它規定：開辦報館必須到有關部門登記注冊（第一條、第二條），而且必須繳納保押費（第四條）[26]31。這實際上是對報刊開辦人資格的限制。關于報刊禁載的內容，除依然禁止登載“詆毀宮廷之語，淆亂政體之語，損害公安之語，敗壞風俗之語”外（第十四條），還規定“凡諭旨章奏，未經閣鈔、官報公布者，報紙不得揭載”（第十三條）[26]32，禁載的范圍更為廣泛。報律第二十三條規定：對于違犯報律，“其情節較重者，仍照刑律治罪”[26]33，但情節的輕重并無一定標準，清政府仍能隨意處罰報刊。更為嚴重的是，該報律還規定實行事前檢查制度，其第七條規定：“每日發行之報紙，應于發行前一日晚十二點鐘以前，其月報、旬報、星期報等類均應于發行前一日午十二點鐘以前，送由該管巡警官署或地方官署，隨時查核，按律辦理。”[26]31－32

根據報刊的社會責任理論，政府不能只允許自由，它還必須積極促進自由[2]112。而《大清報律》卻是一個“只講限制、不提保護的＇半爿＇性法律”[24]301。于衡就認為清廷公布報律，“其目的即在鎮壓革命黨不得藉報紙之記事及言論，鼓吹革命，故大清報律實為一急就章之法律”[27]。《大清報律》頒行后，輿論界反應強烈，各報紛紛刊文進行譴責。《申報》上有人撰文怒責朝廷，謂頒布如此嚴厲之報律，“我國輿論之前途將何所寄乎”？“我國立憲之前途又將何所冀乎”[28]？國外也有報刊評論說，中國新定之報律，“其意非欲改良中國之新聞事業，乃欲箝制主筆、訪員之口耳”[29]。

由于輿論界的一致反對，《大清報律》的實施便成了一大難題。在上海，許多報紙都在租界內出版，掛著洋商的招牌，他們對報律的禁條根本不予理會，甚至連注冊的手續也不去辦理。按報律的規定，報紙未呈明注冊，郵政局概不遞送，輪船火車亦不運寄。地方官員害怕引起外交糾紛，不敢冒然執行。在北京，報界一致抵制報律第七條，拒不遵守一日前送檢的規定，官廳無可奈何，只好改為本日（即發行日）清晨送閱[24]301－302。

《大清報律》難以有效實施，宣統元年（1909年）九月民政部便奏請修正報律。經民政部、憲政編查館反復商議，對《大清報律》作如下修正：

《大清報律》第七條（每日發行之報紙，應于發行前一日晚十二點鐘以前，其月報、旬報、星期報等類均應于發行前一日午十二點鐘以前，送由該管巡警官署或地方官署，隨時查核，按律辦理）修正為“每號報紙應于發行日遞送該管官署及本省督撫或民政部各一份存查”[24]31－32，40。

《大清報律》第十一條（預審事件，于未經公判以前，報紙不得揭載）、第十三條（凡諭旨章奏，未經閣鈔、官報公布者，報紙不得揭載）予以刪除[24]32。第二十三條“其情節較重者，仍照刑律治罪”一款亦予以刪除[24]33。

《大清報律》第四條規定保押費數目：“每月發行四回以上者，銀五百元；每月發行三回以下者，銀二百五十元。”現在修正為：“每月發行四回以上者，銀三百元；每月發行三回以下者，銀一百五十元。”[24]31，39保押費數量大大減少。

從以上修改處可以看出，修正報律對報刊的限控總體上有所減弱。但是，也有個別條文更加嚴格。《大清報律》第十二條（外交、陸海軍事件，經該管衙門禁止登載者，報紙不得揭載）現修正為“外交、陸海軍事件，及其他政務，經該管衙門禁止登載者，報紙不得揭載”[24]32，40。這樣，所有的政務消息都有可能被禁止登載了，清政府扼殺新聞輿論的野心昭然若揭。修正報律于宣統二年（1910）十二月二十九日正式頒行全國，即《欽定報律》。但十個月后，辛亥革命爆發，《欽定報律》在清季實際并未發揮太大的作用。

也有一些地方官制訂了具有地方特色的報律。光緒三十二年廣東南海縣令虞汝鈞自訂報律八條，要求該縣所屬各報一體遵行[13]388－389。同年粵督周馥頒布自訂報律三條，飭屬執行③。

清政府頒行的有關書報的系列法律、法規，自頒布之日起便受到了猛烈抨擊，近世研究者亦多持批評態度。方漢奇先生認為此等律規，“其目的顯然并不是為了保證言論出版自由，使庶政得以公諸輿論，而是為了加強對新聞事業控制”，“報律成了封建統治者強加在資產階級報刊和報人身上的枷鎖”[30]。王學珍認為，在清末報律頒布之后，“報界行為與報律頒布前相比并沒有實質性變化”，“法雖然立了，執法行為卻沒有從人治轉向法治”[31]。對此，筆者基本表示同意。但是，我們也不能忽視這些法律、法規在客觀上所體現的某些進步意義，因為“從律文看，盡管報律要約束報業不得逾越統治階級許可的范圍，特別是壓制革命宣傳，但是它保護新聞自由的作用更為突出，報紙在創辦、采訪、信息傳遞和報道評論等方面享有較大自由”[32]，而且也正是由于“清末報律在創辦權、采訪權、傳遞權和報道評論權等方面給予報界較大自由，并提供種種優惠刺激報業”，這才“使得報紙數量激增，促進了清末報業高潮的發展”[32]。清末報律的頒行，“是我國新聞法制的第一次全方位的突破，開創了中國新聞法律近代化的先河”[33]。

清政府對報刊的硬性控制，除了法律法規調控手段外，尚有某些具體的硬性控制措施：

其一，嚴格限制報刊登載敏感政治新聞。光緒三十二年粵督周馥因“各報登載路事，紛紛其說”，“是非淆混”，禁止廣東各報刊登粵漢鐵路事件的新聞[34]。宣統元年六月，清廷民政部通令各省，禁止報紙刊載有關東三省安奉路政交涉事宜的新聞和評論[32]。對于清末川事、粵亂的新聞，郵傳部尚書盛宣懷害怕各處通電“熒惑聽聞，惹生意外”，也札飭電報總分各局“如遇有關涉川省亂事之電報，無論何人，一概扣留，倘有徇情私發，立即撤差嚴懲”[35]。京師外城巡警總廳也傳諭在京各報館“關于此次鄂省匪徒倡亂情事，暫緩登載”，“以鎮人心”[36]。清政府嚴格限制報館刊登敏感政治新聞，既有害怕因報刊評論、指責政府官員及其施政有損政府形象，易激發人們的不滿情緒的考慮，又是為了限制反清宣傳，試圖通過此種設限來切斷反政府思潮的傳播途徑，穩定人心。

其二，要求報館、書肆具結和繳納保證金。在對報刊進行檢查和控制時，一些官員還要求報館、書肆出具甘結，或者繳納保證金，聲明不得出版、售賣“違禁”書報。這也是晚清政府在書報進入流通領域前所采取的預防性措施。在清廷的壓力之下，處于弱勢地位的各報館對于此等無理要求只能照辦。兩江總督魏光燾曾通飭各屬嚴禁私行出售《國民日日報》，并且要求嚴查運各埠及出錢買閱者，浙江仁和、錢塘兩縣地方官接到飭札后，進一步規定：“凡館分銷各報外及各書坊信局，責令一體具結，毋得私售，致干罪戾”[37]。光緒三十二年，奉巡警部之令，外城巡警總廳傳諭北京商務印書館，以及第一、有正、公慎、文明、浣花等書局的經理人，告誡不準出售“有干例禁之新書新報”，并“勒令出具甘結，永遠不準出售”[38]。宣統三年七月，漢口當局為了摧殘輿論，限制各報的革命宣傳，曾勒令各報館繳納“保押金”[39]。其三，禁止遞寄、售賣與購閱。此為清政府在報刊進入流通領域后所采取的控制流通渠道的措施。禁止遞寄，即通過禁止郵局、海關遞送報刊來切斷報刊的傳布與流通。光緒二十六年（1900年）初，清廷發布上諭，要求海疆各省督撫禁止購閱悖逆報章。鄂督張之洞隨即札飭江漢關道，對于“語涉悖逆”之書報，“一體禁止購閱，并禁止代為寄送”；“如在華界開設者，禁止購閱遞送，房屋查封入官；即在洋界開設，冒充洋牌，亦斷不準購閱遞送，違者一并拿辦”[40]3972－3973。維新派創辦的《新民叢報》、革命派創辦的《國民日日報》，大清海關和郵政局也是“不收”、“不送”[41]。港澳所出《公益報》、《中國少年報》等報因“語多狂悖”，被禁止進口，不準輪船運遞，廣州的金山輪船就因為載運了這些違禁報紙，而被海關“拿解”；寄送此等報紙的鴻雁寄館亦被“從重懲罰”，并“由縣拘傳該館主到案訊究重辦”[42]。

清政府切斷報刊流通鏈條的另一重要措施就是禁售賣與禁購閱。戊戌政變后，康、梁等維新派逃亡海外，于新加坡創辦《天南新報》，于日本創辦《清議報》，“謬托忠義之名”，“專詆朝政，誣謗皇太后”，朝廷發布上諭，要求各省督撫嚴查購閱此等報者，各地官員紛紛照辦。鄂督張之洞奉諭后當即札飭江漢關道嚴加查禁，并嚴禁購閱與售賣[40]3972－3973。浙撫劉景韓也通飭各屬，“不準在內地發賣，居民不得私自購閱”，“如違，定當從嚴究辦”[43]。戊戌政變后宣傳維新思想的報刊多在朝廷禁閱、禁售之列。隨著資產階級革命運動的興起和發展，革命派報刊也越來越多地被清政府列入禁閱、禁售的黑名單。《蘇報》案后，革命黨人在上海創辦《國民日日報》，進行革命宣傳。后外務部行文總稅務司，宣布對該報“一體示禁”，并要求轉知各郵政局實行禁郵，以“杜其銷路，絕其來源”。總稅務司即通飭各郵局，遇有封面書明《國民日日報》者即予以查禁，“概不準其收寄”[13]262。清政府還在學堂中禁止學生購閱“悖逆”書報。光緒二十八年（1902年），清廷頒布《欽定學堂章程》，禁止學生“私自購閱稗官小說，謬報逆書”[13]214。光緒二十九年湖北地方當局規定，“學堂中如有購閱《學生界》及代為寄售傳播者，學生即時驅逐出堂，并加以懲治；堂中委員不先事禁阻，亦一律記過撤差”[44]。光緒三十三年朝廷重申禁令，不準購閱“謬報逆書”，要求各學堂管理員隨時“加意稽察”[45]。

三、結 語

書報檢查是清政府統治各種思想的重要工具和手段。晚清社會的急劇變化，政局的急劇動蕩，文化的急劇變遷，各種書報凌亂蕪雜，宣傳民權、自由、革命、排滿的書報行銷國內外，清政府的政治基礎遭到了猛烈沖擊，其思想基礎也受到沉重打擊，“無復識尊君親上之大經”之書報觸目皆是。書報成了這些思想迅速傳播的重要載體。清政府為加強對各種思想的檢控，采取嚴厲的報禁政策，通過軟性和硬性控制，加強對報刊的查禁。清廷希望以此來規范意識形態，有效控制各種思想，強固思想文化秩序，穩定統治。但是清政府希望通過書報檢查來掌控意識形態的預期目的并未達到。據統計，自報律頒行后的1907年到1911年的5年間，每年新創辦的報刊數量分別為108、118、115、138和206種，年平均137種，是實施“新政“前6年年平均創辦新報67種的兩倍[32]37。這表明晚清政府制定的有關報刊的法律、法規并未能阻礙報刊發展，反而是刺激了書報業的興盛。清廷的禁書、禁報激化了社會矛盾，刺激了被禁書報的廣泛傳播，也在一定程度上加劇了革命運動的發展。我們也應注意到，清政府因實施報禁政策而制定的，引以為據的系列法律法規，客觀上加速了近代新聞出版建設的法制化、制度化進程，此可謂清末報刊檢查政策的另面影響。但總的來說，清季政府的報禁政策是對輿論的摧殘，思想的禁錮，文化的毀壞，大眾的愚化。

注釋：

① 關于清末報禁的研究，戈公振、趙君毫、方漢奇、陳玉申、朱傳譽、王學珍、于衡、馬光仁、李斯頤等眾多學者在各自的論著中皆有不同程度的涉及，但運用傳播學的控制理論對晚清報禁方式進行較為系統的研究，這在前人的研究中甚為少見。

② 光緒帝在上諭中謂：“至報館所著論說，總以昌明大義、抉去雍蔽為要義，不必拘牽忌諱，致多窒礙，泰西律例專有報律一門，應由康有為詳細譯出，參以中國情形，定為報律。”參見朱壽朋的《光緒朝東華錄》，中華書局1958年版，總第4 155頁。

③ 其內容是：禁止毀謗兩宮及親王；禁止造謠生事，所有登報之稿須注明里居、訪員里居姓名，閱六個月方準毀棄，否則主筆擔其責任；禁止妨礙治安。見《云南》第五號“大事月表”之“內國之部”，第129頁。

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[34] 報館與粵路之關系[N]．申報，光緒三十二年十二月二十四日．

[35] 川路滴血[N]．申報，宣統三年八月初三日．

[36] 要聞一[N]．申報，宣統三年八月二十九日．

[37] 札禁逆報[N]．申報，光緒二十九年十月十二日．

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[39] 劉望齡．黑血·金鼓——辛亥前后湖北報刊史事長編[M]．武漢：湖北教育出版社，1991：247．

[40] 札江漢關道遵旨禁止購閱悖逆報章并禁止代為寄遞、續開報館[M]∥苑書義，孫華峰，李秉新．張之洞全集：第5冊（“公牘”）．石家莊：河北人民出版社，1998．

[41] 咄！咄！！大清海關不收《新民叢報》，大清郵政局不送《國民日日報》[J]．江蘇：第六期，光緒二十九年八月初一日．

[42] 警局通飭嚴禁港報進口[N]．申報，光緒三十二年十一月十一日．

[43] 禁閱逆報[N]．申報，光緒二十六年三月十二日．

[44] 札禁學報[N]．申報，光緒二十九年三月十八日．

[45] 內閣會議政務處議覆周爰諏奏請整頓學務折[N]．政治官報，光緒三十三年九月二十六日．