建立被拋荒耕地強制托管制度的法律思考

陳 建 新

(中共懷化市委黨校法學教研部,湖南懷化418008)

一、耕地拋荒對國家糧食安全構成威脅

國家統計局數據顯示,2010年中國糧食總產量為54641萬噸,比上年增產1559萬噸,糧食連續7年豐收。溫家寶總理2011年3月16日主持召開的國務院常務會議決定,2011年在全國開展糧食穩定增產行動。但是,如何實現糧食穩定增產的目標?筆者認為,保證糧食播種面積不減少是重要的一環。擴大糧食播種面積和提高糧食單產水平對于維護糧食安全具有至關重要的作用。[1]中國糧食經濟學會從我國糧食產消變化和今后發展趨勢預測研究表明,實施國家糧食安全新戰略,應把握三個重要指標:一是必須把國內糧食安全自給率保持在年消費量的95%左右;二是必須把糧食播種面積保持在15.5億畝左右;三是必須把糧食安全庫存保持在占年度消費量的25%。雖然中央自2004年以來,連續發出7個一號文件以加強糧食安全工作,各級政府也通過控制建設用地規模、土地整理、打擊違法用地行為等方式努力實現耕地保護的任務,確保糧食種植面積,但是,土地拋荒或半拋荒現象還是有愈演愈烈之勢,成了國土管理工作的難點,也成為18億畝耕地保護紅線和國家糧食安全的另類威脅。

棄耕拋荒在全國各地普遍存在,導致糧食播種面積逐年下降。中西部地區土地拋荒情況尤為嚴重。如1996～2009年間,內蒙古和林格爾縣撂荒地總面積3719.95公頃,撂荒率為3.29%,撂荒地主要集中在東南部山區,撂荒程度從東南向西北逐漸減輕。(再比如湖南,2007年全省土地拋荒的面積占耕地面積的比例達到了10%以上,拋荒最嚴重的雙峰縣梓門橋鎮,拋荒面積為1.3%,最少的桃源縣桃花源鄉拋荒面積也有0.28%。由于糧食生產遠低于種植經濟作物和外出打工的收益,并最終造成沿海經濟發達地區大批糧田撂荒,糧食產量增長緩慢,甚至滑坡的嚴峻局面。[1]

當前拋荒耕地的行為方式主要有以下七種。1.常年棄耕不種,任荒草叢生;2.利用良田來挖礦、淘金、辦廠;3.政府行為將耕地違法征用后拋荒;4.村民將原來宅基地旁的耕地荒廢而改建臨時性的飼養家禽或牲畜的場地;5.利用耕地造林、種果、種茶、挖魚塘。由于種植糧食的比較效益低,全國有些縣、市甚至提出要當“無糧縣”、“無糧市”,比如毗鄰京津的興隆縣早在本世紀初就提出要堅持“林果立縣”方針,“要建成全省第一個不產糧的縣”。6.利用耕地搞農家樂;7.“雙改單”隱性拋荒:“雙改單”指的是將種植雙季稻的耕地改為種植單季稻。從表面上看,隱性土地拋荒現象中的田地并沒有拋荒,但因少種一季,實際上已經嚴重影響糧食產量。舉例來說,2010年,僅“雙改單”造成的隱性拋荒這一因素,使位于我國糧食主產區的湖北省某市就少產糧食18萬噸左右。

耕地拋荒自聯產承包責任制實施以來就呈現反復出現態勢,它是農業耕種規模偏小、風險成本巨大、比較效益低下、勞力資源匱乏、基礎設施落后等多種因素綜合作用的產物。但是政府在耕地利用中監管不到位也是重要原因。“農村土地問題立法研究”課題組對我國10個省近2000戶農民的田野調查統計結果表明,承包土地的保護和利用狀況不容樂觀,在實踐中相關政府部門對擅自改變承包土地用途沒有監管或監管不利的現象較為突出,具體情形如表1所示。[2]

表1 承包土地利用中的問題及其監管情況表(單位:%)

中央要糧食安全和環保,地方要金子和銀子,這對主體之間的博弈,在耕地保護問題上歷來表現得十分激烈。雖然全國拋荒耕地的準確數據無法準確統計,但從各地不斷發出的禁止耕地拋荒的通知和文件不難看出,耕地拋荒已經不是個別地方的個別現象了,它已經直接影響到國家的糧食產量,進而影響到國家的糧食安全。筆者認為,要解決這一頑疾,一紙文件、幾個禁令、倡導性的措施已無能為力了,必須進一步完善耕地保護的制度,建立具有強制效力的保護方式。

二、強制托管是解決耕地拋荒問題的一種有效方式

對被拋荒耕地采取的強制托管措施,是指在堅持農村家庭聯產承包責任制的基礎上,在確保農民繼續享有土地承包經營權的前提下,將被拋荒一年以上的耕地強制交由托管機構統一管理的一種強制性的土地管理制度。筆者之所以建議建立這樣一種似乎有著干涉農民自主經營權之嫌的制度,是基于以下因素的考量。

(一)地方政府對拋荒耕地的治理效果還有待改進

為落實中央的耕地保護、防止耕地拋荒任務,各級地方政府層層落實責任制,簽訂責任狀,發布一個又一個的紅頭文件。比如福建省農辦、省農業廳、省國土資源廳、省財政廳聯合2009年1月5日發布的《關于防止耕地拋荒的意見》規定:禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地,對承包經營基本農田(耕地)的單位或個人連續2年棄耕拋荒的,原發包單位當終止承包合同,收回發包的基本農田(耕地);拋荒農戶不得享受各種種糧補貼。對棄農經商和外出務工無力耕種的,鄉鎮政府要督促發包方組織其他農戶代耕;該省提出,對無力耕種但又不愿放棄耕地承包經營權的農民,要積極引導其采取轉包、出租、入股、互換、轉讓或其他方式流轉耕地承包經營權。防止耕地拋荒工作由行政一把手負總責,嚴格各級政府耕地保護責任目標考核,耕地和基本農田保護情況列入領導干部績效考評和離任審計的重要內容。對因工作不力出現大面積拋荒的市、縣(區),要進行通報或媒體曝光,并視情況追究有關領導和人員的責任。對拋荒2年以上的耕地,發包方應當收回重新發包。具體有以下方式。1.經村民會議或者村民代表大會討論決定,發包給愿意接包戶經營;2.公開招標予以發包;3.由發包方或者村民委員會組織集體開發或者轉包。此外,在承包方自愿的前提下,發包方或者鄉鎮人民政府也可以通過土地調換的辦法,對農民的承包土地進行調整,適當集中拋荒土地,以利于重新發包或者規模開發利用耕地。調換后的承包土地,應當及時載入農業承包合同和土地承包經營權證書。

湖南耒陽市委、耒陽市人民政府2008年3月26日發布的《關于堅決制止耕地拋荒發展糧食生產的意見》規定:對因領導不重視、措施不得力、監管不到位,造成轄區內集中連片拋荒耕地面積達20畝以上,或零星拋荒面積累計超過耕地總面積1%以上的,就地免除當地黨政一把手、分管領導、駐村干部的職務,并責令限期整改,當年恢復耕種。對承包經營基本農田的單位或個人,有全年性拋荒的,要通過訂立村規民約,收取一定的荒蕪費,荒蕪費主要用于基本農田地力建設;連續2年棄耕拋荒的,按《湖南省基本農田保護條例》第十四條規定,原發包單位應當終止承包合同,收回發包的基本農田,并組織恢復耕種。對勞動力轉移到第二、三產業或因其他原因致使耕作有困難的農戶,在明確土地權屬、穩定承包關系和不改變土地主要用途的前提下,應當簽訂托管協議,交由村組實行托管經營。或采取長期轉租、季節性轉租和耕地入股等流轉方式,交給有條件的耕作者實行規?；洜I。

湖南郴州市蘇仙區人民政府2008年4月20日發布的《關于解決耕地拋荒問題的若干意見》規定:因棄農經商或外出務工等原因而拋荒不超過1年的耕地,鄉鎮人民政府要督促發包方組織代耕,并由發包方通知拋荒的承包農戶,限期按農時恢復耕種;到期仍不履行耕種義務的,鄉鎮人民政府和發包方可以動員承包農戶進行土地流轉。區里建立區級領導包鄉鎮、鄉鎮領導包村、村級干部包組的耕地拋荒責任追究制,層層簽訂責任狀。

浙江省三門縣為杜絕耕地全年性拋荒、減少季節性拋荒,自2008年起開始建立了耕地拋荒“黑名單”制度,因耕地拋荒被縣級以上新聞媒體曝光、全年性連片拋荒耕地面積在5畝以上、連續3個月未耕種的季節性連片拋荒耕地面積在50畝以上的鄉鎮,將被列入“黑名單”。被列入耕地拋荒“黑名單”的鄉鎮,暫停農用地轉用報批。

以上省份采取的制止耕地拋荒的措施是具有代表性的,力度也不可謂不大,但是由于這些政府發布的文件的法律效力層級低,強制力不夠,其實際效果距離中央政府的要求和地方政府的預期還有一定的差距,必須加以改進。

(二)耕地拋荒不是土地承包經營權的應有之義

有人認為,對耕地拋荒的現象可以放任不管,主要理由有三條。1.《中華人民共和國物權法》將農民的土地承包經營權明確界定為用益物權,這一物權主要包括自主經營權、產品處置權、收益權、權利處置權、請求權等。那么在土地承包關系建立后,是耕種土地還是拋荒土地,農民擁有自主決定權,不應加以干涉。2.耕地拋荒不全是壞事,有利于生態環境的改善。比如興國縣原先水土流失面積高達84%,成為“江南沙漠”,連自來水里也有沙子。后來全縣20萬人口(占全縣人口的近三分之一)出外打工后拋荒部分土地,山地植被覆蓋率達到72%,水土流失嚴重的情況明顯得到改善。3.拋荒耕地并沒有影響農民收入,有些地方雖然拋荒現象逐年加重,但農民通過從事第二、第三產業獲得的收入穩步增長,且遠遠高于耕種的收入。

筆者對上述觀點不敢茍同。眾所周知,我國農村的土地承包采取的是帶有福利性質的“均田制”的承包方式,農民獲得的土地承包經營權帶有雙重功能——失業保險和生存保障,對此功能的研究,可以追溯到費孝通先生,而K.Po lanyi和J.C.S.cott的“道德小農”理論,同樣蘊含著農地的保障功能的思想。[3]因此,對于這樣一種特殊的物權,農民享有的權利處置權并不是無拘無束的,它要受到其他法律的限制。農民拋荒耕地的行為違反了以下法律法規的規定。1.違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十七條第一款“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地,一年內不用而又可以耕種并收獲的,應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種,也可以由用地單位組織耕種;一年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費;連續二年未使用的,經原批準機關批準,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權”的規定和第三十七條第三款“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的,原發包單位應當終止承包合同,收回發包的耕地”的規定。2.違反了《中華人民共和國農村土地承包法》第十七條:“承包方承擔下列義務:(一)維持土地的農業用途,不得用于非農建設;(二)依法保護和合理利用土地,不得給土地造成永久性損害;(三)法律、行政法規規定的其他義務”的規定。3.違反了《基本農田保護條例》第十七條“禁止任何單位和個人在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞基本農田的活動。禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”及第十八條“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田。經國務院批準的重點建設項目占用基本農田的,滿1年不使用而又可以耕種并收獲的,應當由原耕種該幅基本農田的集體或者個人恢復耕種,也可以由用地單位組織耕種;1年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費;連續2年未使用的,經國務院批準,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權;該幅土地原為農民集體所有的,應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種,重新劃入基本農田保護區。承包經營基本農田的單位或者個人連續2年棄耕拋荒的,原發包單位應當終止承包合同,收回發包的基本農田”的規定。權利與義務是對等的,農民享有土地經營權的同時,也必須承擔上述法律義務,耕地拋荒可以放任不管的觀點顯然是錯誤的。

(三)強制托管與自愿流轉并不矛盾

《中華人民共和國農村土地承包法》第三十二條規定:“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?！蓖恋赝泄軐儆谠摋l規定的“其他方式”。這種方式,在中國的部分農村已經在實踐。比如嘉祥縣大張樓鎮義和村聶傳寅等7戶農民,在縣工商部門注冊成立了嘉祥縣鴻運富民土地托管專業合作社,現已在大張樓鎮義和村、曙光村、聯合村發展入社農戶500余戶,托管土地3300多畝,成為全省規模較大的農村專業合作組織之一。合作社統一采購化肥、農藥和麥種,統一耕種,種植一畝小麥的成本可節省40多元。再比如瑞昌市金橋土地托管專業合作,是江西省首家土地托管專業合作社本著“加入自愿,退出自由,服務自選”的原則,設計了“全托”、“股份合作”等模式。此外,山東省汶上縣推進的土地托管實踐,共有2.7萬畝土地加入托管服務,實現了土地經營的規?；⒓s化、效益最大化,使數萬名農民徹底從土地中解放出來;吉林省長春市雙陽區、九臺市和農安縣的18家合作社,托管土地總面積達到1800余公頃。

《中華人民共和國農村土地承包法》第三十三條規定:“土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償原則,任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉?！睖丶覍毧偫?011年4月2日至4日在山西呂梁山區考察時說:“土地流轉要尊重農民意愿,不能搞強迫命令?！弊栽冈瓌t是土地承包經營權流轉的基本原則,上述土地托管實踐,都堅持了該條規定的“流轉自愿”的原則。本文所探討的被拋荒土地的托管方式,是針對特定土地的特殊方式,其最大的特點在于其“強制性”。對被拋荒土地的托管措施加入強制因素,其實與土地“自愿流轉原則”并不矛盾,因為它是在尊重農民的土地承包經營權的前提下,為避免農民違規拋棄土地經營權達到一定期限而帶來承包地被收回的極端后果所采取的臨時管制措施。這種強制托管措施表面上看是一種強制性的土地流轉方式,但它實質上是一種基層政府和發包方的社會管理手段,是針對土地承包人實施的棄耕拋荒這一違法違約行為而采取的短期救濟措施,它并不會導致農民經營權的喪失,因此即使帶有強制性,也是對土地自愿流轉原則的有益補充,與自愿流轉原則不存在沖突。

三、被拋荒耕地強制托管制度的框架構想

(一)實施被拋荒耕地強制托管制度的法律依據

對被拋荒耕地可以采取帶有強制性的管理手段,其法律依據是《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《基本農田保護條例》,這些法律法規明確規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”,“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的,原發包單位應當終止承包合同,收回發包的耕地”。為確保這些禁止性的規定得以有效執行,在耕地承包人已經存在違法拋荒事實的情況下,采取帶有強制性的措施防止損失擴大,是發包單位和基層政府的當然職責。當然,上述法律依據并沒有規定具體的強制措施種類,為增強被拋荒耕地強制托管措施的可操作性,可考慮由國務院專門制定一個關于禁止耕地拋荒的辦法,或在《基本農田保護條例》修改時加入此項內容。

(二)實施被拋荒耕地強制托管制度的事實依據

實施被拋荒耕地的強制托管措施需要成立兩個方面的事實。一是耕地被拋荒的時間達到1年而未滿2年,拋荒事實成立;二是土地發包單位履行了通知義務的事實,即發包單位已經以書面形式告知被拋荒耕地承包人必須復耕或者自行流轉給他人耕種,否則將采取強制托管措施,但被拋荒耕地的承包人沒有在規定時間內給予答復或明確答復不再耕種。

(三)被拋荒耕地強制托管機構的建立

被拋荒耕地強制托管機構是長期存續的類似于社會救助站的被拋荒耕地管理機構,只不過社會救助站管理的對象是特定流浪人員,被拋荒耕地強制托管機構管理的是被拋荒的耕地。該機構的設置具體設想有以下幾種方式。

1.由集體經濟組織設置托管機構。

集體經濟組織是土地發包人,其對發包的土地享有所有權,由其設立旨在保證土地所有權不受侵害的土地強制托管機構,最為合理。一旦發現符合強制托管的被拋荒耕地,即由托管機構根據發包單位的委托強制托管協議予以托管。

2.由農業大戶發起成立托管機構。

農業大戶可以發起成立被拋荒耕地托管合作社,由發包單位與該合作社簽訂長期托管協議,發現符合托管條件的被拋荒耕地,托管合作社根據強制托管協議進行托管。

3.集體組織成員作為托管機構。

當農地控制權構成農戶家庭決策偏好時,近親代耕因為具有收回土地使用權的便利,就成為農戶優選策略。[3]由于土地承包經營流轉權的流轉更多的是在“熟人社會”的制度語境下展開的,因此,原承包人的近親屬、鄰居及被拋荒耕地的相鄰權人中,只要愿意耕種被拋荒耕地的,都可以作為托管機構接受發包單位的強制托管委托,而且可以考慮為首選托管機構。

(四)強制托管機構的經費保障

被拋荒耕地強制托管機構的工作經費主要來源于三個方面:一是耕種被拋荒耕地獲得的收益或流轉被拋荒耕地獲得的收益;二是領取的國家種糧補貼;三是各地為制止耕地拋荒設立的專項獎勵基金。

(五)被拋荒耕地強制托管的方式與優先權保障

對被拋荒耕地的強制托管應當采用“全托”方式,就是發包單位將被拋荒一年以上的耕地委托給托管機構進行托管,簽訂《被拋荒耕地強制托管委托協議》,由托管機構根據該協議組織人力進行耕種,托管機構享有被托管耕地的收益權。同時,被托管耕地應得的所有國家補貼如糧食直補、良種補貼和農資綜合補貼等,應堅持“誰種糧補給誰”的原則,全部由托管機構領取后再支付給實際耕種人。在此應當特別注意的是,發包單位在委托托管前,應當根據《農村土地承包法》第三十三條“在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先權”的規定,向被拋荒耕地所在的集體經濟組織成員征求優先承包權,尤其要征求被拋荒耕地原承包人的近親屬、鄰居及被拋荒耕地的相鄰權人的意見,因為這類主體如果愿意托管,將會最大限度地減少托管可能產生的矛盾,發揮土地的最大效益。

(六)被強制托管的拋荒耕地的利用

首先,將被拋荒耕地提供給鄉鎮農技單位、農業技術推廣機構、農業科研單位和大專院校開展土壤改良等技術研究和技術推廣;其次,將拋荒耕地適當調整集中或通過流轉集中后,招商引資,由土地經營公司經營拋荒土地;再次,委托代耕:對一些零星分散而又無法集中的拋荒耕地,由強制托管機構出面協調,將土地交原承包人的近親屬、鄰居及被拋荒耕地的相鄰權人代耕。視耕地狀況,代耕者每年向托管機構交納少量的稻谷或現金。最后,托管機構自行組織勞力耕種:對暫時無法發包給其他人耕種的托管耕地,托管機構可以考慮適當調整集中后,以興辦集體農場或建立農業示范園的方式利用耕地。

(七)被拋荒耕地強制托管的解除

從當前農地流轉的實際情況來看,對于核心結構型且務工收入占極端比重的農戶家庭而言,維系耕地不拋荒純粹是一種機會成本,絕大多數農戶不愿意為了微不足道的收益而流轉土地或被強制托管土地,他們寧愿半撂荒耕地或免費給親友耕種,為的是保留隨時收回土地承包經營權?？紤]到此種心態,應賦予原土地承包人對于被拋荒耕地強制托管措施的解除權。被拋荒耕地的原承包人如果要求重新耕種,可以在任何一個耕種周期結束后,下一個耕種周期開始前,向托管委托單位即土地發包人提出解除強制托管的書面申請,托管單位應當同意并及時通知托管機構解除強制托管,托管機構應當向原承包人移交被托管的耕地。

被拋荒耕地強制托管制度堅持了“三變兩不變”的原則,即家庭聯產承包責任制不變、農民土地使用權不變,但是改變了經營主體、改變了投入主體、改變了受益主體。被拋荒耕地被托管后,農民仍然享有承包人的主體地位,耕地的承包經營權在符合時間條件時可以隨時復歸。相信這一制度會對解決土地拋荒問題有所裨益。

[1] 羅向明,張偉,丁繼輝.收入調節、糧食安全與欠發達地區農業保險補貼安排[J].農業經濟問題,2011,(1).

[2] 農村土地問題立法研究課題組.承包土地的保護和利用[J].法商研究,2010,(1).

[3] 劉芳華.是何因素阻礙了中國農地流轉[J].經濟學家,2011,(2).