我國城市軌道交通安全保障體系研究

劉卡丁 ， 鄭蘭蘭， 周 誠

(1.深圳市地鐵三號(hào)線投資有限公司， 廣東 深圳 518172；2.武漢光谷地產(chǎn)有限公司， 湖北 武漢 430205；3.華中科技大學(xué) 土木工程與力學(xué)學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

近年來，我國城市軌道交通投入運(yùn)營、在建及規(guī)劃線路的速度明顯加快，使城市軌道交通安全面臨日益嚴(yán)峻的形勢(shì)。安全保障工作尚未成體系，仍處于一種零散的狀態(tài)，未覆蓋軌道交通安全的全過程和各個(gè)層面，如重建設(shè)輕運(yùn)營[1，2]。而傳統(tǒng)的安全管理模式，未能充分體現(xiàn)“預(yù)防為主”的安全管理理念，如我國城市軌道交通安全管理目前重點(diǎn)放在事故分析、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和大規(guī)模的安全檢查等，對(duì)如何有效預(yù)防事故發(fā)生所做的工作還不夠深入。因此，構(gòu)建一個(gè)覆蓋城市軌道交通系統(tǒng)全生命周期的主動(dòng)性、全方位地保障系統(tǒng)安全的保障體系勢(shì)在必行。

1 城市軌道交通安全保障體系

1.1 含義

為使城市軌道交通系統(tǒng)達(dá)到最優(yōu)的RAMS(可靠性、可用性、可維修性、安全性)水平，系統(tǒng)參與各方針對(duì)系統(tǒng)全生命周期，從策劃、設(shè)計(jì)、制造、安裝、調(diào)試、直至報(bào)廢的全過程，依靠一系列的保障系統(tǒng)安全的理論和方法，對(duì)地鐵全生命周期的各階段進(jìn)行安全把關(guān)，保證系統(tǒng)始終處于可控的安全狀態(tài)[3]。其中，保障系統(tǒng)安全的一系列理論和方法所形成的有機(jī)整體即為城市軌道交通安全保障體系。

軌道交通安全保障體系是面向所有城市軌道交通的參與主體和政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)及第三方的保障城市軌道交通安全建設(shè)及運(yùn)營的多方主體、多方面措施相互配合的有機(jī)整體。構(gòu)建城市軌道交通安全保障體系是為了貫徹“安全第一，預(yù)防為主”的方針[4]，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通系統(tǒng)安全保障工作的系統(tǒng)化，避免和減少各類事故的發(fā)生，降低生命、財(cái)產(chǎn)損失，全面提高城市軌道交通系統(tǒng)的安全水平。它是政府機(jī)構(gòu)的安全管理的依據(jù)，也是企業(yè)安全管理的行動(dòng)指南。

1.2 構(gòu)建思路

首先，城市軌道交通安全保障體系的構(gòu)建必須貫穿系統(tǒng)全生命周期，從構(gòu)思策劃，可行性論證、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、試運(yùn)轉(zhuǎn)、正式運(yùn)轉(zhuǎn)、維修直到報(bào)廢的全過程；涵蓋城市軌道交通系統(tǒng)全部子系統(tǒng)，包括土建系統(tǒng)、車輛及機(jī)電設(shè)備系統(tǒng)等等。其次，體系構(gòu)建過程中需要借鑒國際先進(jìn)安全管理理念和安全保障方法。目前，歐盟各國以及我國香港地區(qū)均逐漸開始采用一種主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)為本的方法，來保障系統(tǒng)的安全運(yùn)營[5]。英國、香港等地，風(fēng)險(xiǎn)為本的安全保障體系已經(jīng)非常成熟[6]。最后，體系構(gòu)建需要以成熟的安全管理理論為依據(jù)，主要包括系統(tǒng)安全理論，風(fēng)險(xiǎn)管理理論和全生命周期過程控制理念。

1.3 構(gòu)建原則

城市軌道交通安全保障體系應(yīng)貫穿軌道交通全生命周期。安全保障體系的各部分應(yīng)該是相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)整體。一個(gè)完善而有效的安全保障體系不但應(yīng)包含現(xiàn)有各階段安全保障措施與技術(shù)，而且能夠吸納不斷涌現(xiàn)的新的安全管理制度和技術(shù)。安全保障體系應(yīng)具備系統(tǒng)性、兼容性以及可操作性等特征。具體來說，城市軌道交通安全保障體系建立時(shí)應(yīng)遵循下列原則。

1.3.1系統(tǒng)性

首先，城市軌道交通工程本身就是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)；在構(gòu)建保障體系的過程中，應(yīng)全面考慮城市軌道交通系統(tǒng)的全生命周期的各方面的安全保障工作要求，合理構(gòu)建保障體系各子體系的內(nèi)容以及子體系之間的關(guān)系。

其次，城市軌道交通系統(tǒng)安全保障工作也是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程[7]。必須要以安全系統(tǒng)工程理論為基礎(chǔ)，建立保障體系架構(gòu)，明確各項(xiàng)安全保障工作的定位以及相互之間的管理。例如，安全法律規(guī)范體系是將現(xiàn)有成熟的安全保障技術(shù)和方法標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，同時(shí)，完善的法律規(guī)范也是系統(tǒng)參與各方的行動(dòng)指南和政府的監(jiān)管依據(jù)。而只有合理確定各參與方安全組織職能，才能確保各項(xiàng)安全保障工作，包括標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施、安全評(píng)價(jià)、安全預(yù)警及應(yīng)急救援和安全風(fēng)險(xiǎn)控制工作的順利開展。

1.3.2兼容性

城市軌道交通系統(tǒng)安全保障體系應(yīng)能兼容并蓄。一方面，體系的實(shí)施必須與我國現(xiàn)行的城市軌道交通有關(guān)的安全法律規(guī)范、安全管理制度以及安全評(píng)價(jià)工作相銜接、相兼容，避免城市軌道交通保障體系與國家安全保障法律政策相互脫節(jié)，甚至沖突。另一方面，體系的構(gòu)建還應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，吸納英國、香港等地的先進(jìn)的安全管理理念和方法。只有這樣才能使保障體系在我國切實(shí)可行，并實(shí)現(xiàn)高水平的城市軌道交通安全保障。

1.3.3分類指導(dǎo)

城市軌道交通安全保障體系必須具有分類指導(dǎo)性。為此，首先需要從法律標(biāo)準(zhǔn)、組織職能、風(fēng)險(xiǎn)控制、安全評(píng)價(jià)以及應(yīng)急救援等不同方面構(gòu)建體系的總體架構(gòu)；然后，在不同的安全保障方面，針對(duì)不同的安全保障方法和安全保障重點(diǎn)，具體研究安全保障各方面工作的實(shí)施，要能夠分類指導(dǎo)各方面安全保障工作的落實(shí)，從而增強(qiáng)城市軌道交通保障體系的可操作性。

1.3.4突出重點(diǎn)，逐步完善

城市軌道交通安全保障體系的建立是一個(gè)不斷完善、動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程。因此，城市軌道交通安全保障體系要在建立起系統(tǒng)的框架基礎(chǔ)上,根據(jù)各階段、各環(huán)節(jié)安全保障的重點(diǎn)、要點(diǎn)，制定保障體系的實(shí)施策略和工作要點(diǎn)。保障體系雖已構(gòu)建，但是其完善過程是持續(xù)不斷的，需要分近、中、遠(yuǎn)不同的時(shí)期，逐步完善體系的內(nèi)容。使城市軌道交通安全保障水平得到進(jìn)一步的提升。

2 安全保障體系的架構(gòu)

城市軌道交通系統(tǒng)全生命周期的各項(xiàng)活動(dòng)極為復(fù)雜，安全保障工作需要進(jìn)行全方位的開展。本文將系統(tǒng)安全保障體系概括為五個(gè)保障子體系，具體包括法律規(guī)范體系、安全組織職能體系、安全風(fēng)險(xiǎn)控制體系、安全評(píng)價(jià)體系以及事故預(yù)警及應(yīng)急救援體系。根據(jù)全生命周期過程控制理論、系統(tǒng)安全理論以及風(fēng)險(xiǎn)管理理論，構(gòu)建城市軌道交通系統(tǒng)安全保障體系，見圖1。

圖1 城市軌道交通系統(tǒng)安全保障體系

3 安全保障體系內(nèi)容分析

3.1 安全法律規(guī)范體系

城市軌道交通安全法律規(guī)范體系是對(duì)成熟的安全理論、安全技術(shù)和安全管理工作的制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。城市軌道交通安全法律規(guī)范體系是指專門針對(duì)城市軌道交通系統(tǒng)全過程的安全管理的法律法規(guī)或其他法律法規(guī)中的有關(guān)條款，具有規(guī)定性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性特點(diǎn)，是保障城市軌道交通安全建設(shè)與運(yùn)營的準(zhǔn)則和依據(jù)[1，8]。

我國城市軌道交通安全法律主要以現(xiàn)有的國家有關(guān)安全生產(chǎn)法律及行政法規(guī)為主。相比歐美發(fā)達(dá)國家的城市軌道交通立法，我國城市軌道交通安全法律規(guī)范體系還不完善。例如，運(yùn)營階段的法律規(guī)范明顯少于建設(shè)工程，且未得到重視，針對(duì)城市軌道交通系統(tǒng)的產(chǎn)品認(rèn)證方面的法律規(guī)范幾乎沒有，給軌道交通運(yùn)營帶來嚴(yán)重的安全隱患。

結(jié)合我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的體系架構(gòu)，城市軌道交通安全法律體系應(yīng)在《安全生產(chǎn)法》作為我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法的情況下，在現(xiàn)有建設(shè)工程有關(guān)法律和城市軌道交通運(yùn)營法律規(guī)章的基礎(chǔ)上，逐步建立系統(tǒng)的有針對(duì)性的法律法規(guī)來規(guī)范城市軌道交通的安全責(zé)任。城市軌道交通安全法律體系需站在城市軌道交通全生命周期的角度，完善各階段的法律法規(guī)，彌補(bǔ)現(xiàn)有法律的漏洞，做到城市軌道交通全生命周期安全管理有法可依。

構(gòu)建城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)體系是為了使城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營達(dá)到最佳的標(biāo)準(zhǔn)化效果。體系本身是在一定范圍內(nèi)建立的、具有內(nèi)在聯(lián)系及特定功能的、協(xié)調(diào)配套的標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)整體。在對(duì)英國、德國以及美國等發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)特性的分析總結(jié)基礎(chǔ)上，城市軌道交通安全標(biāo)準(zhǔn)體系可分為安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全管理標(biāo)準(zhǔn)、安全行為標(biāo)準(zhǔn)三部分，即需要通過制定相應(yīng)的技術(shù)要求，確保各類工程實(shí)體因素的安全；通過規(guī)定合適的方法和要求，在管理中對(duì)安全進(jìn)行控制；通過規(guī)范的行為準(zhǔn)則，保障建設(shè)者和運(yùn)營操作者的人身安全。在三者共同作用的情況下切實(shí)保障軌道交通的安全。

3.2 安全組織職能體系

城市軌道交通從系統(tǒng)設(shè)計(jì)、建造到運(yùn)營，都應(yīng)有相應(yīng)的組織架構(gòu)，承擔(dān)各項(xiàng)安全風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)，確保各階段的安全管理有效落實(shí)。然而，目前城市軌道交通安全管理過程中，部門安全管理職責(zé)劃分模糊，相關(guān)安全管理人員權(quán)責(zé)不清，部門之間以及單位之間缺乏及時(shí)溝通，政府相關(guān)監(jiān)管部門亦存在監(jiān)督不力等問題，從而使得安全事故發(fā)生概率增大。造成這些問題的主要原因是目前國內(nèi)還未形成一個(gè)科學(xué)合理的城市軌道交通安全組織職能架構(gòu)。

一個(gè)全面和清晰的安全管理組織架構(gòu)是保障系統(tǒng)安全的制度保證。安全責(zé)任體系是安全組織職能體系的核心內(nèi)容，是保障城市軌道交通安全的關(guān)鍵。安全責(zé)任體系明確界定系統(tǒng)全生命周期中涉及的所有單位的安全責(zé)任，將城市軌道交通安全責(zé)任落實(shí)到每個(gè)參與單位、每個(gè)員工，并通過法律法規(guī)，政府監(jiān)督及參與方之間的相互監(jiān)督保證各單位安全責(zé)任的有效落實(shí)，最終保障系統(tǒng)安全，避免安全事故的發(fā)生。

根據(jù)安全責(zé)任體系構(gòu)建原理和工程風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，將城市軌道交通安全責(zé)任分配到各單位，參照我國目前城市軌道交通安全責(zé)任的分擔(dān)情況，建立城市軌道交通系統(tǒng)安全責(zé)任體系，如圖2。

圖2 城市軌道交通系統(tǒng)安全責(zé)任體系

3.3 安全風(fēng)險(xiǎn)控制體系

安全風(fēng)險(xiǎn)控制體系對(duì)系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)營全過程的安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市軌道交通的過程控制，是安全保障的關(guān)鍵方法。系統(tǒng)設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營各階段均應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控管理。

安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)管理的主要方法，重點(diǎn)是監(jiān)督管理整個(gè)地鐵建設(shè)工程項(xiàng)目建設(shè)過程中各種風(fēng)險(xiǎn)、隱患和不確定性因素的狀態(tài)。在運(yùn)營階段則主要通過集成技術(shù)實(shí)現(xiàn)子系統(tǒng)間的綜合監(jiān)控，監(jiān)控對(duì)象包括電力設(shè)備、火災(zāi)報(bào)警信息及其設(shè)備、車站環(huán)控設(shè)備、區(qū)間環(huán)控設(shè)備、環(huán)境參數(shù)、屏蔽門設(shè)備、防淹門設(shè)備、電扶梯設(shè)備、照明設(shè)備、門禁設(shè)備、自動(dòng)售檢票設(shè)備、廣播和閉路電視設(shè)備、乘客信息顯示系統(tǒng)的播出信息和時(shí)鐘信息等安全信息。

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、信息技術(shù)等科技手段的不斷發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的手段逐步由傳統(tǒng)的基于文本資料的安全過程控制向信息化系統(tǒng)安全集成監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)展。以沈陽、武漢等城市軌道交通建設(shè)為例[9]，其安全風(fēng)險(xiǎn)控制的主要手段即是建立安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)。通過建立危險(xiǎn)源知識(shí)庫(圖3)，后臺(tái)專家分析系統(tǒng)，運(yùn)用GIS、遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控管理(圖4)。

3.4 安全評(píng)價(jià)體系

城市軌道交通安全評(píng)價(jià)是以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)安全為目的，應(yīng)用安全系統(tǒng)工程原理和方法，對(duì)系統(tǒng)中存在的危險(xiǎn)、潛在的有害因素進(jìn)行辨識(shí)與分析，判斷系統(tǒng)發(fā)生事故的可能性及其嚴(yán)重程度，提出安全對(duì)策和建議，從而為系統(tǒng)制定安全防范措施和管理決策提供科學(xué)依據(jù)。安全評(píng)價(jià)體系是政府監(jiān)督城市軌道交通企業(yè)安全工作和系統(tǒng)安全性狀態(tài)的重要方法；同時(shí)，也是企業(yè)進(jìn)行安全水平自評(píng)的主要方式[10]。

圖3 施工風(fēng)險(xiǎn)源知識(shí)庫示意圖

圖4 施工風(fēng)險(xiǎn)源狀態(tài)監(jiān)控示意圖

目前國內(nèi)一些城市的新建線路已根據(jù)政府監(jiān)管部門的要求進(jìn)行評(píng)價(jià)工作，但是由于配套的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步完善等體制上的原因，大多數(shù)城市新建線路建設(shè)時(shí)僅可行性研究階段做安全預(yù)評(píng)價(jià)。

根據(jù)系統(tǒng)全生命周期過程控制理念，在城市軌道交通系統(tǒng)全生命周期的主要階段，實(shí)施安全評(píng)價(jià)工作。在貫穿全生命周期的安全評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，還需要針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)中的某一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)、方案等存在的危險(xiǎn)、有害因素進(jìn)行專項(xiàng)安全評(píng)價(jià)。根據(jù)我國現(xiàn)有安全評(píng)價(jià)機(jī)制的完善程度，建立全生命周期的評(píng)價(jià)體系，如表1所示。

表1 城市軌道交通全生命周期安全評(píng)價(jià)

3.5 安全事故應(yīng)急救援體系

針對(duì)城市軌道交通系統(tǒng)可能出現(xiàn)的安全事故，承包商及業(yè)主等均需要建立相應(yīng)的應(yīng)急救援系統(tǒng)。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急救援體系的關(guān)鍵內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)事故預(yù)防和有效實(shí)現(xiàn)事故救援的重要準(zhǔn)備工作。為了應(yīng)對(duì)各種可能的突發(fā)情況，需要制定在發(fā)生軌道交通事故后所采取的緊急措施和應(yīng)急處置預(yù)案，充分利用一切可能的力量，在事故發(fā)生后迅速控制事故發(fā)展并盡快排除事故，保護(hù)乘客和員工的人身安全，將事故對(duì)人員、設(shè)施和環(huán)境造成的損失降至最低程度[11]。

目前，國內(nèi)已基本建立起一個(gè)比較完善的城市軌道交通應(yīng)急組織管理體系，形成了國務(wù)院、省市、城市軌道交通單位三個(gè)層次的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。按照以人為本、科學(xué)決策、統(tǒng)一指揮，分級(jí)負(fù)責(zé)、各負(fù)其責(zé)、分工協(xié)作、平戰(zhàn)結(jié)合、有效應(yīng)對(duì)的工作原則，對(duì)城市軌道交通企業(yè)生產(chǎn)過程中的應(yīng)急事件進(jìn)行管理、處置。目前，我國城市軌道交通事故災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系主要由國家級(jí)和地方級(jí)兩個(gè)層次構(gòu)成。

城市軌道交通安全事故應(yīng)急救援體系要求城市軌道交通參與各方，首先嚴(yán)格按照我國現(xiàn)有應(yīng)急救援的法律規(guī)范的要求實(shí)施安全應(yīng)急救援管理；其次，全面履行國家及各地區(qū)安全應(yīng)急救援中的相關(guān)職責(zé)；最后，通過制定應(yīng)急演練、培訓(xùn)以及應(yīng)急方法優(yōu)化等具體的實(shí)施措施確保各級(jí)應(yīng)急預(yù)案有效落實(shí)。從而確保城市軌道交通安全事故的危害控制在最小化程度。

4 結(jié) 語

本文首先分析了城市軌道交通安全保障體系的含義，進(jìn)而結(jié)合英國、香港等國家和地區(qū)安全保障的先進(jìn)理念提出了體系的構(gòu)建思路和構(gòu)建原則。重點(diǎn)對(duì)城市軌道交通安全保障體系的構(gòu)建方法進(jìn)行了研究，提出五個(gè)保障子體系，具體包括法律規(guī)范體系、安全組織職能體系、安全風(fēng)險(xiǎn)控制體系、安全評(píng)價(jià)體系以及事故預(yù)警及應(yīng)急救援體系，并對(duì)各安全保障子體系的具體建立和實(shí)施要點(diǎn)進(jìn)行了分析。希望本文能夠?yàn)榻窈蟮某鞘熊壍澜煌ò踩Ｕ戏椒ǖ难芯刻峁┓e極的指導(dǎo)作用。

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