二十世紀八十年代中國城市經濟體制綜合改革試點述論

陳亞杰

城市經濟體制綜合改革試點，是20世紀80年代中國改革開放的重要組成部分。改革試點從其提出到推開，與整個經濟體制改革的發展和宏觀經濟形勢的變化緊密聯系在一起，并成為推動整個經濟體制變革的重要探索形式。探討城市綜合改革試點的起因、經過、內容和結果，有助于我們深化對80年代中國城市經濟體制改革歷程和經濟社會面貌的認識，加深對80年代中國改革演變邏輯的理解。

一、城市經濟體制綜合改革試點的歷史起因

80年代城市經濟體制綜合改革試點，主要圍繞“綜合”和“城市”兩個核心概念展開。“綜合”指改革不是單項的，而是若干政策配套，“城市”指發揮中心城市作用。①參見中國經濟體制改革研究會編：《經濟體制改革報告》，經濟科學出版社，1985年，第152頁；陳永忠：《近年來城市經濟體制改革綜合試點的回顧》，《中國工業經濟》1986年第5期。這種思路和舉措，是力圖尋求改革突破口的產物。

第一，城市改革的初步試點與局限

1978年底召開的中共十一屆三中全會，提出要根據新的歷史條件和實踐經驗，采取一系列新的重大措施，對經濟管理體制和經營管理方法進行改革。此后，改革成為新時期中國歷史的主題。一切已有的體制、觀念，都將在改革的歷史天平下權衡其是否能夠存在發展，都將在改革大潮沖擊下尋求新的生存發展之道。

80年代初的改革，在城鄉呈現出兩種不同特點。在農村，農民的自發創造是重要的推動力；而在城市，政府的試點則成為一種基本方法。①1983年1月，陳云致信國家體改委相關負責人的觀點反應了這種態勢，陳云明確提出：“第一，體制必須改革。第二，改革必須經過試點。”轉引自房維中：《在風浪中前進：中國發展與改革編年紀事》第6分冊（1983年卷），第27頁。如果說前者主要是發揮農民群眾積極性的話，那么后者主要發揮的是地方政府和企業的積極性。城市經濟體制改革試點工作，最先是在擴大企業自主權試點的基礎上進行的。1978年10月，四川省選擇了6戶國營大中型企業進行擴大企業自主權的試點，不久發展到100戶。國務院吸取四川省的經驗，在北京、上海、天津選擇8戶企業進行擴權試點，隨后要求各地方、各部門都選擇一些企業進行試點，到1980年發展到6600戶。不少企業圍繞國家與企業、企業與職工之間的責、權、利關系，實行經濟責任制，試行廠長負責制，努力克服企業吃國家“大鍋飯”和企業內部吃“大鍋飯”現象。過去那種企業只按計劃生產，不關心產品銷路和贏利虧損的狀況得到初步改善。

但是，以擴大企業自主權為主的城市改革試點，作為改革初期的試驗，雖然取得了一定成效，但也存在一些問題。一是由于各項改革措施不配套，特別是宏觀方面的改革，如計劃體制、財政體制、商業體制、銀行體制、價格體制等方面的改革跟不上，企業自主權不能完全落實。②馬洪等主編：《中國改革全書·城市改革卷》，大連出版社，1992年，第5頁。二是隨著企業內部改革的推進，由于外部條件不具備，致使企業向“全能”方向發展，企業“大而全”、“小而全”，重復生產、重復建設等問題更加突出。三是當時實行的改革都只是單個企業、公司或行業的改革，而且還多是利潤分配方面的改革，所以改革的經驗是帶有局限性的，缺少一個城市綜合改革的全面經驗。③國務院體制改革辦公室：《關于在湖北沙市市進行經濟體制改革綜合改革試點的報告》（1981年7月24日）。當時的試點辦法也不夠完善，已經進行的改革難以深化。實踐提出了綜合改革的要求。

第二，我國大城市經濟體制弊端與“發揮中心城市作用”思路的提出

新中國成立以后，在重工業發展戰略主導下，我國城市有了很大發展，100萬人口以上的特大城市從7個發展到25個。但是，這些大城市的經濟中心作用始終沒有得到很好發揮，其原因在于：一是按行政系統、行政區域，用行政手段管理經濟活動，條塊分割、區域封鎖情況嚴重，既割斷了大城市內部的經濟聯系，也切斷了城市與外部的經濟聯系，使大城市難以按照社會化大生產要求合理組織生產和流通。二是除京、津、滬三個直轄市外，各大城市都是省轄市，國家以省作為經濟單位，經濟計劃通過省來安排，城市活動被限定在省的范圍內，以致大城市對經濟全局了解不夠，重復生產、重復運輸等浪費現象經常發生。三是大城市的經濟管理和經濟決策權限較小，不能根據本市的經濟優勢、地理優勢、產業結構統籌安排本地區經濟活動，也不能運用經濟杠桿調節生產和流通。④國家經濟體制改革委員會編：《中國經濟體制改革十年》，企業管理出版社、改革出版社，1988年，第590頁。80年代形成的改革思路是，要克服條塊分割、區域封鎖的弊端，必須走以城市為中心，統一組織各種經濟活動，逐步形成跨行業、跨地區經濟網絡的道路。

在探索城市經濟體制改革過程中，1980年5月，國務院經濟體制改革辦公室顧問薛暮橋向中央財經小組提出了大城市建立經濟中心問題，并指出此舉比恢復大協作區更符合經濟發展規律⑤《薛暮橋晚年文稿》，三聯書店，1999年，第229頁。。同年9月，國務院體改辦向中央提交的《關于經濟體制改革的初步意見》，提出“通過經濟中心來組織經濟活動”的建議，并設想在全國范圍內形成若干個以工商業比較發達的大城市為依托的經濟中心，另有若干以中小城市為主體的中小經濟中心環繞其周圍⑥國家經濟體制改革委員會：《中國經濟體制改革規劃集（1979—1987）》，中共中央黨校出版社，1988年，第27頁。。理論界圍繞中心城市作用問題展開了研究和討論⑦討論觀點收入《經濟中心與中心城市問題初探（中心城市問題座談討論會文集）》，大連，1981年12月。。這一構想得到一些黨和國家高層領導人贊同。國務院領導人在不同場合多次論述發揮中心城市作用問題①此前，趙紫陽1980年3月在四川省委擴大會議上提出，擴大企業自主權以后，要按照經濟的內在聯系組織商品生產和流通，使國民經濟能夠多、快、好、省地發展，就需要研究如何發揮中心城市作用問題。參見《人民日報》1980年4月21日。。1982年11月，國務院領導人在關于國民經濟和社會發展第六個五年計劃的報告中指出，現在經濟生活中城鄉分割，條塊分割，生產重復，流通堵塞，運輸浪費，領導多頭，互相牽制等現象，都同行政管理體制和行政機構設置有關。解決這個問題，一是要發揮行業作用，一是要發揮城市作用，特別要著重發揮大中城市在組織經濟方面的作用。要以經濟比較發達的城市為中心，帶動周圍農村，統一組織生產和流通，逐步形成以城市為依托的各種規模和各種類型的經濟區，解決“條條”和“塊塊”的矛盾。這一改革方向要通過有領導、有準備、有步驟的試點，積累經驗，逐步實施。②參見《十二大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1986年，第206—208頁。為配合這一部署，同年12月，中共中央發出《關于地方黨政機關機構改革若干問題》的通知，提出改革地區體制，在經濟發達地區實行地市合并，市管縣、管企業，省一般不直接管理工業企業，發揮中心城市的作用。這種思路代表了當時中央的改革共識。1983年1月，胡耀邦在全國職工思想政治工作會議上明確表示，要逐步合并地市，擴大城市管理經濟的權力，由市來領導周圍的縣和農村，以利于發揮城市在組織工農業生產和流通等方面的作用。③參見房維中：《在風浪中前進：中國發展與改革編年紀事》第6分冊（1983年卷），第14頁。

發揮中心城市作用的思想，成為影響80年代城市經濟體制改革思路的一個重要因素，也成為城市經濟體制綜合改革試點的直接動因。

二、80年代城市經濟體制綜合改革試點的發展進程

城市經濟體制綜合改革試點提出以后，伴隨國家改革開放的整體推進而不斷發展，經歷了不同階段。

第一階段，綜合改革試點從中等城市起步

1980年9月，國務院體改辦向國務院提交《關于經濟體制改革的初步意見》，在近期改革計劃中提出選擇一兩個大城市發揮經濟中心作用的試點、選擇幾個大中城市進行綜合改革試點的任務④參見國家經濟體制改革委員會：《中國經濟體制改革規劃集（1979—1987）》，第36頁。。這一建議得到批準。同年11月，國務院全體會議部署了選擇幾個城市進行試點的任務⑤參見房維中：《在風浪中前進：中國發展與改革編年紀事》第3分冊（1980年卷），第150頁。。

經過充分醞釀，1981年7月，國務院體改辦提交了在沙市進行經濟體制改革綜合試點的報告。國務院隨即批準沙市進行綜合改革試點。沙市地處江漢平原腹地，當時是一個以輕紡工業為主的中等工業城市，此前進行了擴大企業自主權和工業改組聯合的試點。由于沙市在經濟體制改革方面有較好基礎，在全國廣大中等城市中有一定代表性。國務院選擇沙市作為全國最早進行綜合改革的試點城市，“目的是為今后全面體制改革做好準備，取得在一個城市同步配套、綜合改革的經驗”⑥湖北省委黨史研究室：《探索與發展》，中央文獻出版社，2011年，第142頁。。繼沙市試點以后，1982年3月，國務院又批準常州市進行試點。常州當時是一個以電子、機械為主的綜合發展的工業城市。在中等城市中，常州市的經濟實力雄厚，而且與上海有密切經濟聯系，能夠得到上海在技術方面的支援。這是常州被選中的主要原因。

經過一段時間的實驗，為加大試點力度，1982年10月，國家經濟體制改革委員會召開了有江蘇省、湖北省、常州市、沙市市以及國務院有關部委參加的常州、沙市經濟體制綜合改革試點工作座談會。這次座談會對兩市綜合改革的設計，明顯受到中共十二大精神的影響。會上議定了機構改革、企業改組聯合、計劃管理、財政稅收、銀行信貸、商業、外貿、物資、勞動工資、科技、教育等11個單項改革方案。會議還提出常州、沙市是中央有關部委和江蘇、湖北兩省體制改革共同的“試驗田”。⑦中國經濟體制改革研究會編寫組：《中國改革開放歷史大事記》，中國財政經濟出版社，2008年，第73頁。

常州、沙市兩市針對體制弊端，在生產、流通、分配、金融、科技、計劃、物價等各個領域進行了不同程度的改革試驗。在工業企業中普遍推行經濟責任制，并在部分小型工業企業試行以稅代利；按照專業化協作的原則和內在經濟聯系，分期分批對企業進行改組和聯合；根據計劃經濟為主、市場調節為輔的原則，對物資供應體制和企業經營制度進行改革，部分生產資料作為商品進入市場；有計劃地分批放開小商品價格，實行隨行就市或工商協商定價，到1982年末，放開了四五百種①參見國家體改委綜合試點組：《常州、沙市經濟體制綜合改革試點工作正在深入展開》，《經濟改革研究資料》1983年第1期。，同時還開放了小商品批零市場。常州市人民銀行支行還改革流動資金管理辦法，實行有獎有罰的浮動利率，以此調動企業節約流動資金的積極性。這些改革舉措當時讓人耳目一新，在實施過程中產生了積極效果。

第二階段，綜合改革試點向大城市推進

沙市和常州的綜合改革試點工作有了一個良好開端。但兩個城市比較小，經濟聯系也不廣泛，試點經驗還不足以指導和推廣到大城市的經濟體制改革工作，而城市工業主要集中在大城市，大城市的經濟聯系比中等城市復雜得多，地位重要得多，因此，中央認為需要選擇更有典型意義的大城市進行試點。②參見薄一波：《在重慶市經濟體制綜合改革試點匯報會上的講話》，《經濟改革研究資料》1983年第1期。

重慶在綜合改革方面醞釀較早。重慶當時是一個工業門類齊全的大城市，有雄厚的工業基礎，但生產潛力沒有充分發揮，與全國15個重要工業城市比較，固定資產占第5位，工業總產值和職工人數占第7位，而資金利潤率卻占第13位，勞動生產率占第15位，經濟效益比較低。有鑒于此，重慶市迫切要求進行改革。1978年，鄧小平同意重慶恢復計劃單列。1980年四川省委負責人提出在重慶進行改革試點，得到胡耀邦的支持。重慶進行了各種形式的擴權試點，組建了129個跨省、地區、行政區的經濟聯合體，進行了大規模的工業改組，取得明顯成效。1982年，蔣一葦、林凌等經濟學家向中央提出在重慶進行綜合改革試點的建議，得到了中央領導同志認可③參見蔣一葦：《關于在重慶進行綜合改革試點的幾點建議》，《我的經濟改革觀》，經濟管理出版社，1993年；林凌：《重慶綜合經濟體制改革前后的回憶》，《四川黨的建設》2008年第11期。。1983年初重慶向中央和四川省正式提交《關于在重慶進行經濟體制綜合改革試點意見的報告》。2月，中共中央和國務院對報告作了批示，要求搞好這個改革試點，發揮其對于搞活和開發我國西南經濟，探索軍工生產和民用生產相結合的新路，組織好以大城市為中心的經濟的探索作用。④參見國家體改委辦公廳編：《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》（下），改革出版社，1990年，第128頁。

重慶的試點更充分地體現了“綜合改革”的特點，在試點的內容和方法上比過去更為大膽，更有突破。在計劃體制的改革方面，實行計劃單列；在工業管理體制的改革方面，實行中心城市管理工業的體制；在財政體制改革方面，實行利改稅；在流通體制、勞動工資、金融體制、價革體制、外貿體制等方面都進行改革，同時還試行市領導縣的體制。

1984年3月上旬，國務院領導人專程到重慶，對重慶市經濟建設和經濟體制綜合改革等方面的成就表示肯定⑤參見《人民日報》1984年3月11日。。根據中央部署，4月中下旬，國家體改委在常州召開城市經濟體制改革座談會。會議交流了試點工作經驗并給予高度評價，提出加快改革試點的步伐，簡政放權、搞活企業，開放市場、搞活流通，探索城市新的計劃管理體制，完善市領導縣的新體制，增加一批改革試點城市等措施和建議。⑥參見中共中央黨史研究室：《中國共產黨新時期歷史大事記》，中共黨史出版社，2008年，第111頁。

第三階段，綜合改革試點大面積鋪開

城市經濟體制改革座談會紀要經國務院下發后，其增加改革開放試點城市的要求在全國各地馬上得到落實。繼重慶之后，1984年5月，中共中央、國務院批準武漢為經濟體制綜合改革試點城市。武漢是我國腹地的一個特大城市，是長江中游地區的經濟中心，素有“九省通衢”之稱，對全國經濟發展有重大影響。當時的中央領導同志提出，怎樣在一個省會大城市進行經濟體制改革，需要從武漢試點中取得經驗。

武漢試點產生很大的示范效應。各省群起仿效，陸續批準了一些大中小城市進行綜合改革試點。如四川省選擇了省會大城市成都，江蘇省批準了省會大城市南京、中等城市無錫、小城市常熟，遼寧選擇了沈陽、大連、丹東，河南選擇了鄭州、開封等城市進行試點。

在各省綜合改革試點熱潮中，1984年10月，中共十二屆三中全會召開，全會通過《關于經濟體制改革的決定》，把改革的中心從農村轉向城市。在中央部署下，試點工作廣泛鋪開。1984年以后，國務院陸續批準沈陽、大連、南京、青島、寧波等為綜合改革試點城市；其中武漢、沈陽、大連、青島、寧波等計劃單列，享有省級經濟管理權限。各省、自治區都在本地區選擇一批城市進行試點。到1987年2月，全國共有72個城市確定進行經濟體制綜合改革試點。試點城市包括了除京、津、滬以外的所有特大城市和60％左右的大城市，在當時全國353個城市中，人口占45％，固定資產占45％，工業總產值占47.2％，財政收入占45％，社會商品零售總額占47.8％，在國民經濟中的地位舉足輕重。①參見《人民日報》1987年9月27日。這些城市分屬不同類型：有省會城市，也有省轄大中城市；有以工業為主的城市，也有商業發達的城市；有綜合基礎很好的城市，也有單一產業為主的城市。這些試點城市經濟發展不平衡，改革的步伐、方法也不盡相同，但都從本地實際情況出發，從不同角度和方面探索綜合改革的道路。②在綜合改革試點之風影響下，城市單項改革試點也逐步拓展。1985年開始，國務院開始在廣州等27個城市實行金融體制改革試點；1986年開始，國務院確定16個中等城市進行機構改革試點，一些城市還開始了住房制度改革試點。

第四階段，綜合改革試點穩步推行

經過幾年試點，城市經濟體制綜合改革試點取得明顯成效，綜合配套改革作為一種思路得到不斷強調。1987年4月，中央財經領導小組會議討論的《經濟體制改革的回顧和今后改革的基本思路》提出：要積極搞好改革試點工作，選擇一兩個省市，在劃清中央、地方事權和財權的前提下，進行比較全面的綜合改革和配套改革試點。中共十三大后召開的中央經濟工作會議上，國務委員李鐵映正式提出選擇少數城市進行包括政府機構、干部制度、法制建設、金融體制、物資體制、國有資產管理、企業經營機制等方面的綜合配套改革試點。受十三大影響，這一改革方案中突出了政治體制改革的內容。1988年2月，國務院批準的國家體改委深化經濟體制改革的總體方案，要求進一步發揮中心城市作用。4月，國家體改委確定“突出重點、分類指導”方針，要求分三個層次展開城市綜合改革試點，③參見《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》（下），第177頁。翌年2月，又強調要抓好專項改革試點工作。

城市經濟體制綜合改革試點的內容也在繼續拓展。1988年經濟體制改革總體方案提出，要堅決把已經決定下放給城市的權力盡快全部放給城市，同時要按照十三大要求，逐步把適宜城市辦的事情，都交給城市去辦，為更好地發揮城市經濟的吸引力和輻射力創造條件；城市本身也要向企業放權，向區縣放權，轉變政府職能，實行政企分開，并繼續推進和完善市領導縣的體制；各試點城市要結合本地區的具體情況，因地制宜，率先推進改革，充分發揮示范作用。受當時發展外向型經濟思路的影響，1988年中央確定廣東、福建和海南為改革開放綜合試驗區，立足外向型經濟， “進行更大膽的全面綜合配套改革實驗”④《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》（下），第128頁。。改革開放試驗區和各試點城市總結10年改革的經驗教訓，在不斷完善、深化已出臺改革措施的同時，繼續推進新的改革。從1988年開始，重慶、廈門和益陽市還進行了稅利分流試點。三市試點企業分別占預算內工業企業總數的65.9％、100％和67.5％。⑤參見耿亮等：《1989年城市經濟體制綜合改革綜述》，《中國經濟體制改革》1990年第5期。在福建全省和丹東、黃石等地，社會保障制度改革試點也開始起步。

這一時期城市經濟體制綜合改革試點是配合和服從治理整頓任務進行的。1988年以后，各試點城市都著手整頓流通領域，建立市場秩序，清理整頓公司，加強對個體工商戶的管理。同時，加強了對物價、固定資產投資、財政稅收和資金信貸的宏觀調控。

經過治理整頓，到1992年鄧小平南方談話和中共十四大之后，中國確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。我國經濟體制改革思路實現了根本性轉變。中央重新確立了一批改革試點城市，新一輪城市經濟體制改革，吸收了80年代試點的成功經驗，在新的軌道上繼續推進。

三、80年代城市經濟體制綜合改革試點的主要內容

80年代的城市綜合改革試點，立足城市經濟體制實際，圍繞發揮城市中心作用，主要進行了以下幾方面探索。

第一，以“搞活企業”為中心環節

中共十二屆三中全會通過的《關于經濟體制改革的決議》明確提出：“增強企業活力是經濟體制改革的中心環節”。當時的主導性改革思路認為：“城市企業是工業生產、建設和商品流通的主要的直接承擔者，是社會生產力發展和經濟技術進步的主導力量”，“而現行經濟體制的種種弊端，恰恰集中表現為企業缺乏應有的活力”，“具有中國特色的社會主義，首先應該是企業具有充分活力的社會主義”。①《十二大以來重要文件選編》（中），人民出版社，1986年，第564頁。各試點城市緊緊圍繞增強企業活力這個中心環節，把搞活企業作為推進改革的重要內容。如武漢提出為企業搞活可以允許部分人生活先好起來的政策，重慶明確提出了“使企業真正獨立的經濟實體”②《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》（下），第145、131頁。的目標。不斷深化企業改革，著力轉變企業經營機制，幾乎是所有試點城市在改革中始終把握的重點。

當時搞活企業的主要思路是“放權”。從1984年開始，國務院陸續發布了13個文件97條規定，努力為搞活企業創造條件。各試點城市圍繞這些放權規定，制定了一系列放權細則。牡丹江市制定了269條，哈爾濱市制定了510條，石家莊市制定了1000多條實施規定。重慶市在市屬國營商業和供銷合作社中實行經營、價格、分配、用工“四放活”，為搞活商業企業提供新經驗。為擴大企業資金支配權力，自1979年實行企業基金制度以后，經過兩步利改稅，國家逐步擴大了企業留利。從全國范圍看，1986年企業留利總額達460億元，人均780多元。③參見《中國經濟體制改革十年》，第591頁。

試點城市在擴大企業自主權的基礎上，在自己的權限范圍以內，盡力為企業營造良好的改革氛圍，包括“解決企業辦社會問題”④賀光輝：《一個改革者的足跡》，改革出版社，1996年，第30頁。。例如，當時石家莊市的“撞擊反射式”改革模式被樹為典型。這一模式的主要內容是：根據企業在追求“搞活”過程中提出的各種改革要求，去“撞擊”那些不適應生產力發展的管理體制和規章制度，促使管理部門有針對性地及時制定改革措施，“反射”到企業和有關部門付諸實施；企業提出新的改革要求后，再促使管理部門改革，通過“撞擊—反射”、“再撞擊—再反射”的循環，不斷推進城市改革，形成綜合改革態勢。⑤參見中國經濟體制改革研究會編：《經濟體制改革報告》，經濟科學出版社，1985年，第105—113頁。為“搞活企業”，各試點城市努力減輕企業負擔。1985年西安市在折舊基金提取和技術改造貸款利率等方面向企業讓利；1986年又減免一些國有大中型企業調節稅。常州市在利改稅的基礎上，對企業實行遞增增長分成經濟責任制，從財政超包分成中返還給企業資金。與此同時，試點城市還允許企業在遵守國家計劃規定和政策、法令的前提下，根據市場需要組織生產經營，自銷一部分產品，利用自有資金進行技術改造，改革勞動制度，推行合同工、臨時工、固定工等多種用工形式，力圖使企業成為相對獨立的經濟實體。

為配合國家關于國有企業改革新的探索，1985年前后，試點城市搞活企業的改革逐步從放權讓利轉向企業機制改革，主要包括租賃制、股份制和承包經營責任制。關于租賃制，1984年7月，沈陽市在汽車工業公司的兩戶小企業進行租賃試點，取得初步經驗后，工業企業的租賃面不斷擴大，形式日益多樣化，出現了個人承租、合伙承租、全員承租和企業之間承租等多種形式。租金形式也不斷完善，從固定租金發展到浮動租金，進而發展到資產利潤租金。重慶借鑒沈陽經驗，并增加了固定資產凈值增值目標。以后，工業企業租賃在試點城市逐步推廣，到1988年，全國工業企業實行租賃經營的已達6000多戶。關于股份制，1985年廣州確定3戶國有中型企業進行股份制試點。武漢、重慶隨即跟進。當時試點的主要形式有：企業之間互相參股；各方聯合投資；企業資金折股，吸收內部職工入股；在企業內外招股。股份制試點，在資產評估、財稅制度、股票的發行和買賣、國有股份代表、股份企業管理等方面，積極探索國有大中型企業所有權和經營權分離的道路。關于承包制，從1984年起，一些試點城市開始進行各種形式的企業承包經營責任制的試點。如吉林、哈爾濱等市進行了目標利潤承包經營責任制試點，重慶、武漢、南京、長沙等市進行了資產經營責任制試點，沈陽、四平等市進行了企業經營責任制試點。①參見國家經濟體制改革委員會編：《中國經濟體制改革十年》，第591—592頁。

一些試點城市還努力探索企業經營管理機制的“轉型”，努力實現企業從行政機關附屬物向相對獨立的商品生產者轉變，從封閉型向開放型轉變，從生產型向生產經營型轉變。有的城市把提高經濟效益作為企業活動的目標，推動企業管理實現三個轉變：一是指導思想和經濟目標上，從單純的生產觀點轉變為市場觀點、用戶觀點和效益觀點，從執行上級計劃為中心的“執行型”管理，轉變為以經營為中心的“決策型”管理；二是管理內容上，從重點抓生產環節的單過程管理，變為重點抓從生產到流通的全過程管理；三是管理方式方法上，從以行政手段為主，變為以經濟手段為主，實行責權利相結合的經濟責任制。②參見陳永忠：《城市經濟體制改革研究》，四川省社會科學院出版社，1986年，第239—240頁。這些舉措體現了建立現代企業制度之前我國企業微觀機制改革的深度與限度。

第二，拓展和發揮城市經濟功能

試點城市在推進城市綜合改革的過程中，始終抓住發揮城市多種功能作用這個環節，釋放出城市的能量，增強中心城市的吸引力和輻射力。

1985年4月，國務院領導人在武漢發表的《搞好城市改革，發揮城市功能》講話中，借鑒理論界的認識成果，全面闡述了城市改革的指導思想。講話使不少改革試點城市在思想上發生了變化：不再把城市單純看成工業基地，而是具有多種功能作用；城市不能單純為自身服務，還要為輻射的整個經濟區服務；考核城市的工作，不能單純地看其工業總產值，還要看其輻射面的大小和吸引力的強弱。③參見國家經濟體制改革委員會編：《中國經濟體制改革十年》，第593頁。在這種思想指導下，試點城市在發揮中心城市功能上有了突破。

一是發揮大城市經濟中心作用。1981年3月，《人民日報》發表社論，大力宣傳“充分發揮中心城市的作用”。當時的改革思路認為：經濟中心與城市中心不是同一個概念，經濟中心是以一個城市為中心的跨行業的區域聯合，經濟中心要在中心城市形成，必須賦予中心城市以必要的權力，其任務是處理各經濟聯合體和各行業組織的共同性問題，并協調它們之間的關系。④參見波紋：《經濟管理體制改革問題討論會綜述》，《人民日報》1981年5月29日。這一思路影響到試點城市改革方案的設計與實施過程。1982年國務院提出要“通過中心城市和工業基地把條條快快協調起來，形成合理的經濟區域和經濟網絡”⑤《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》（下），第127頁。。1984年，國務院決定對重慶、武漢、沈陽、大連、廣州、西安、哈爾濱等7個特大城市實行計劃單列，1986年以后批準青島、寧波、廈門3市實行計劃單列，賦予省級經濟管理權限。1989年又決定南京、哈爾濱、長春三個省會城市實行計劃單列。計劃單列后，城市的各項計劃直接同國家計委及有關部門掛鉤，主要經濟活動納入全國綜合平衡，以發揮大城市的經濟技術優勢，加強大城市與全國的經濟聯系；賦予計劃單列城市省級經濟管理權限，擴大城市的權力，使大城市能夠根據本地區經濟發展的實際情況，制定本市經濟社會發展規劃，統一組織本地區的經濟活動，以克服條塊分割、區域封鎖等弊端。對一些城市實行計劃單列和賦予省級經濟管理權限，大大調動了城市的積極性。⑥80年代末以后，對于大城市計劃單列的歷史成效和作用有過爭議，但是，系統的經驗數據分析顯示，計劃單列作為中國地方分權改革的一部分，非常有效地促進了單列城市的經濟發展和經濟效率，其積極作用是明顯的，利大于弊。見史宇鵬、周黎安：《地區分權與經濟效率：以計劃單列為例》，《經濟研究》2007年第1期。

二是搞活流通，發展市場體系。開放城市，實際上是開放市場。許多試點城市的綜合改革試點從流通領域起步。主要是圍繞改變按行政計劃分配商品的批發體制，建立起各種批發市場和貿易中心，同時發展工商、農商聯營，組織產銷—條龍的經濟聯合體。在物資管理體制上，簡化手續，減少環節，增加服務項目。在流通渠道上，形成以物資綜合商場為主體，包括專業門市部、聯營商店、經銷和代銷點相配合的物資門市供應網。武漢市提出“敞開城門，‘搞活兩通’”，以之為突破口，經過兩三年的努力，消費品市場基本形成。石家莊市從價格改革起步，發展生產資料市場，擴大用戶企業擇優選購物資的自主權，增強物資企業活力。成都市發展了生產資料市場一條街。廣州、重慶、武漢、沈陽等市積極開拓資金市場，大力發展資金橫向融通。有些試點城市還在技術開發、技術改造、技術引進、技術管理、技術革新等方面努力發揮綜合優勢，進行科技體制改革試點，大力推進科技成果和應用技術的商品化，形成科技市場。①《中國經濟體制改革十年》，第593頁。

三是敞開城門，實現聯合發展。城市改革的初衷之一，就是要突破其封閉狀態。早在80年代初，國務院就批準成立了上海經濟區規劃辦公室、山西能源基地規劃辦公室和東北能源交通規劃辦公室，探索在大范圍內解決條塊分割、合理組織經濟活動問題。打破條塊分割、地區封鎖，成為城市綜合改革的重要內容。如重慶的改革試點方案明確提出“打破地區、部門、城鄉的分割狀態”問題，武漢提出了“敞開三鎮”的口號②《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》（下），第128、149頁。。各試點城市打破條塊、地區界限，在地方企業和中央部、省直供企業之間，鄰近城市之間，建立起物資調度調劑網，逐步實現以城市為中心，就地就近組織供應。南京市立足搞活一塊（南京地區）、帶動一片（南京附近的地、市）、推動一線（長江流域）③參見薛超：《在改革開放中發揮中心城市的作用》，《中國經濟體制改革》1988年第1期。，積極發展軍民之間、城鄉之間、科研與生產之間的多種形式的聯合。許多試點城市積極發展和參加區域性經濟組織，城市與城市的聯合也迅速發展。1984年，形成了以沈陽市為中心，有撫順、丹東、本溪、遼陽、鐵嶺、鞍山等6市參加的“遼寧中部城市群經濟技術聯合體”，成立董事會，并在沈陽設立辦事處。1985年初，大連、丹東、營口、盤錦、錦州5市組成“遼寧沿海城市經濟技術聯合體”。以后，相繼出現了江蘇的“寧、鎮、揚”（南京、鎮江、揚州）、“蘇、錫、常”（蘇州、無錫、常州）和浙江的“杭、嘉、湖”（杭州、嘉興、湖州）等城市群體。1985年，成立了以上海、南京、武漢、重慶等9大城市為中心的長江沿岸中心城市經濟協調會，涉及6省、市的23個城市。到1988年，全國各類經濟區、城市群體已發展到50多個。④參見《中國經濟體制改革十年》，第594頁。企業和城市之間的橫向聯合，成為80年代中國城市經濟發展的新景觀。

四是努力嘗試運用經濟手段來調節和管理城市經濟。把經濟手段引入城市管理，是80年代綜合改革的嘗試。各試點城市進行了積極探索。如哈爾濱運用經濟手段，促進企業兼并、聯合、組建企業集團，推動生產要素優化組合。重慶試點之初就在價格管理體制上進行改革。其措施主要是“放”，包括放開部分小商品價格，對定價原則和管理辦法作出相應規定；對部分大宗日用消費品實行浮動價格；適當放開批發環節的進銷差率，使企業能夠根據批發數量靈活作價；允許協作企業協商制定內部價格。這些改革措施對搞活小商品市場、搞活小企業、搞活流通起到了積極作用。各試點城市在改革金融管理體制方面也進行了試驗。如根據“以銷定貸”的原則，實行以銷售資金率或流動資金周轉為基礎的信貸管理辦法，試行浮動利率和優惠利率，初步克服貸款額度、利率高低與企業效益無關的弊端。常州、沙市建立科研基金制，企業使用科研費，在取得經濟效果后，從收益中償還，收回的資金繼續周轉使用，同時把科技工作與積極利用外資、引進技術、改造中小企業緊密結合起來，促進企業的技術進步和新產品開發。⑤參見國家體改委綜合試點組：《常州、沙市經濟體制綜合改革試點工作正在深入展開》，《經濟改革研究資料》1983年第1期。

五是大力發展第三產業，增強城市服務功能。試點城市利用企業的富余力量、農村的富余勞力、資金，以及通過一些街道企業的轉軌，推動第三產業發展。南京市1987年第三產業從業人數，與1982年相比，由26萬人增加到48萬人，產值由12.8億增加到25億元。⑥參見薛超：《在改革開放中發揮中心城市的作用》，《中國經濟體制改革》1988年第1期。1982年至1985年的4年中，邯鄲市郊區農民進城修建影劇院、旅館、商品房，共吸收農民資金5785萬元，相當于國家同期投資的5倍，同時安置了1.7萬農村富余勞力。①參見《中國經濟體制改革十年》，第594頁。試點城市充分利用科技進步優勢，發揮科技服務職能。如重慶提出“發揮重慶科學技術的優勢，把先進技術吸收進來，擴散出去”的目標②參見《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》（下），第129頁。。第三產業的發展，使人們對城市功能認識更為完善。

為增強綜合改革試點城市的自我發展能力，國家在處理中央和地方財政關系上，進行了初步改革。在“分灶吃飯”的財政體制下，部分調整中央與地方關系，解決大城市財政困難問題。1983年重慶市進行綜合改革試點時，財政分成比例從20％提高到37.5％。武漢市進行綜合改革試點和計劃單列后，財政分成比例從16.19％調整為28％。南京市分成比例從14.87％提高到24.06％，增長分成比例也從0.13％提高到7％。③參見《中國經濟體制改革十年》，第594頁。沈陽、大連、哈爾濱等市也分別提高了財政分成比例。1986年我國財政體制從“分灶吃飯”改為“劃分稅種、核定收支、分級包干”后，也適當調整了一些試點城市的財政分成。

第三，促進城鄉一體化發展

長期以來，我國實行的是地、市分治的行政體制，市管城市，地管農村，在經濟上相應地形成了二元經濟結構。農村商品經濟的發展和城市改革的深入，提出了建立新型城鄉關系的課題。1982年12月，中共中央發出《關于地方黨政機關機構改革若干問題》，提出“以經濟發達的城市為中心，以廣大農村為基礎，逐步實行市領導縣體制，使城市和農村結合，是我們改革的基本目的和要求。”1983年1月，國務院批準江蘇省人民政府為實行市管縣的新體制制定的關于改革地市體制調整行政區劃的報告。④參見《人民日報》1983年1月23日。1983年2月，廣東省決定在全省范圍內實行市管縣的新體制。此后，市管縣體制在全國逐步推開。到1987年底，全國153個地級市領導了703個縣，占地級市的90％；加上京、津、滬三大市領導的縣共有727個，占縣（包括縣級市）總數的33.1％。72個試點城市中，66個市實行市領導縣體制。在改革中，試點城市積極探索工農結合、城鄉一體化道路，推動城鄉經濟發展。

在MSC通函草案DESCRIPTIONS OF MARITIME SERVICES（HGDM 2/10 ANNEX2）中，給出了16項已確定的MS服務說明規范。其中一個問題是不同的子服務中，提供的信息存在重復的問題。例如：INS（VTS信息服務）與地方港口服務都具有港口泊位、引航拖輪的信息；MSI（海上安全信息服務）與氣象信息服務均具有氣象預報的信息。這或許將對用戶造成信息獲取的困惑以及服務提供方的重復性工作。

一是增強縣自身的發展能力。1984年城市經濟體制改革試點座談會提出了“完善市領導縣的新體制”問題。在放權思路影響下，1988年國家體改委綜合改革試點司明確要求“擴大縣級自主權”，要求向縣在計劃、財政、外貿、機構設置、境內企業管理等方面放權。⑤參見國家體改委綜合改革試點司：《關于推進縣級綜合改革試點工作的意見》，《中國經濟體制改革》1988年第8期。重慶市自1983年開始，每年都制定一個向縣放權的具體規定。1987年初，擬定了增強區縣總攬經濟全局能力、發展區縣工業、進一步搞活農副產品流通、改善農業生產條件和健全農業服務體系5個配套改革措施。南京市實行市領導縣體制后，所屬五縣四郊堅持“面向城市，搞活農村；服務城市，富裕農村；依托城市，發展農村”，努力形成城鄉開通、優勢互補、協調發展、共同繁榮局面。⑥參見薛超：《在改革開放中發揮中心城市的作用》，《中國經濟體制改革》1988年第1期。

二是城鄉發展互相支援、互相促進。1984年城市經濟體制改革試點座談會要求各試點城市“發揮城鄉各自的優勢，使工農業互相促進、協調發展”，“要把農村改革的成功經驗運用到城市改革中來；城市要發揮技術和經濟的優勢，幫助農村開發智力，支援農村各項事業的發展”⑦參見《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》（下），第139頁。。試點城市從經濟、科技、教育、信息等各方面支援農村、帶動農村，加快鄉鎮企業的發展，促進農村產業結構調整。同時，農村改革中的承包制也被運用推廣到城市中來，“包字進城”在綜合改革試點城市體現得更為明顯。農村工業原料和農副產品生產基地的發展也支援了城市的工業發展和副食品供應，蓬勃發展的農村商品經濟推動了城市經濟中“市場軌”的發展。

三是把小城鎮建設納入城鄉統籌發展規劃。1984年城市經濟體制改革試點座談會明確提出“加強小城鎮建設”的問題⑧參見《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》（下），第139頁。，一些城市開始規劃和推進小城鎮建設。南京市從1984年起，每年以市財政支持小城鎮建設，重點解決集鎮用水、用電、修路、建橋等公用設施。鹽城市著力于7個縣城和184個集鎮的規劃和建設，從農村轉移出來的剩余勞動力有70％被小城鎮吸收，全市工業總產值、社會商品零售總額的70％由小城鎮實現。①《中國經濟體制改革十年》，第595頁。一批小城鎮的出現和崛起，是80年代農村改革和城市改革共同作用的結果。

四、80年代城市綜合改革試點成效及初步評價

80年代的城市綜合改革，從企業改革發展到市場、流通改革，從城市改革發展到以城市為中心的城鄉一體化的區域性改革，試點工作不斷走向深入。這種試點，是80年代國家推進城市改革的基本方式。大體可分兩種類型：一種是由國家統一部署，有計劃、有步驟地進行的，如在廣州、重慶、武漢等27個城市進行的金融體制改革試點，在丹東、濰坊、江門等16個中等城市進行的機構改革試點等。另一種是由中央確定改革方向，各試點城市在實踐中積極探索，創造出新鮮經驗，爾后再逐步推廣的。如沈陽市實行工業企業租賃、集體企業破產，石家莊市發展生產資料市場，武漢市進行的國有資產有償轉讓等。②《中國經濟體制改革十年》，第590頁。80年代國家推出的一系列改革措施，如實行分灶吃飯的財政體制、擴大企業自主權、實行廠長（經理）負責制、企業內部經營責任制、住房制度改革、金融體制改革、中等城市政府機構改革、市領導縣體制改革等，都是通過試點城市的改革取得經驗，然后逐步推開的。各試點城市處于改革第一線，為全國改革探索道路，摸索經驗，承擔風險，發揮了先驅作用。

一是綜合改革試點城市經濟迅速發展。各試點城市不斷探索發展社會主義有計劃商品經濟，實行計劃與市場有機結合，促進經濟持續穩定發展。1989年，72個綜合改革試點城市國內生產總值已達到5158.26億元，占全國450個城市國內生產總值的41.6％。③國家統計局城市社會經濟調查總隊：《中國城市統計年鑒（1990）》，中國統計出版社，1990年，第103頁。綜合改革促進了城市建設。如沈陽從1979年到1987年用于城建投資投入達56億元，占新中國成立以后總數的88％。④《中國經濟體制改革十年》，第601頁。珠江三角洲和以大連、廈門、廣州為代表的一批實行綜合改革試點的沿海開放城市，充分運用地理優勢，使經濟開始走上外向型發展的軌道。僅“七五”期間，廣州市實際利用外資就達十幾億美元，外資成為這個市的重要投資來源。1990年，自營出口總值占到全市國民生產總值的24.6％。⑤《人民日報》1991年9月20日。試點城市的發展，對于全國改革的推動，對于其他城市的發展，發揮了良好的示范作用。

二是市場機制的“自組織”力量日益凸顯。與90年代以后的城市改革有明確的市場經濟方向不同，80年代的城市改革從行政性分權起步，仍處于模式探索階段。但是，發展和壯大商品市場，卻是各試點城市的共同追求。市場經濟在城市經濟發展中顯示出日益壯大的力量。各試點城市大力推進流通體制改革，積極培育了市場體系，推動了生產要素優化組合。在市場力量推動下，試點城市企業的經營思想、經營方式、領導體制、分配制度都逐漸發生變化，一些大中型企業開始顯示出一定的生機和活力，企業的商品觀念、價值觀念、市場觀念、競爭觀念普遍增強。試點城市出現了一些經營效益比較好的大中型企業。

三是對城市作用的發揮開辟了新的道路。通過綜合改革，城市的管理服務和經濟輻射功能日趨完善和發展。城市改革不斷向縣、區延伸，推動了城鄉一體化發展，增強了城區的經濟實力和綜合服務功能。一些城市實行市領導縣后，把城市和農村的改革與發展有機結合起來，實行城鄉開通，城鄉一體，城鄉之間商品、物資、資金、技術、信息、人才雙向流動，實現了發揮中心城市作用的改革試點初衷。人們開始以開放的眼光重塑城市概念。

當然，試點城市的地理位置、原有經濟基礎、試點過程中的政策選擇，都存在很大不同。限于篇幅和學力，本文無法將其作分類比較研究。總的來說，在傳統經濟體制外的“增量改革”比較充分的城市，其“試點”效果比較好，經濟發展比較快，對于推動改革全局的影響也比較明顯（如發展外向型經濟的四個經濟特區、對外開放的前沿城市；探索發展非國有經濟的蘇南模式和溫州模式）；而關注重點在于體制內“存量改革”的試點城市，其成效明顯不如前者（包括武漢、重慶這樣的基礎比較好的大城市和沙市這樣的中等城市）。總的來說，綜合改革試點城市與沿海開放城市相比，發展速度要相形見拙。即使是改革開放前工業和經濟基礎要好得多的十四個計劃單列市，也僅取得了和十四個沿海開放城市相當的發展成績。發展數據情況見下表。

1989年城市經濟發展情況

80年代城市改革試點，一方面可以理解為大膽探索突破，另一方面也可理解為小步摸索前行。城市經濟體制是傳統體制的核心部位，與發生在傳統體制邊緣地帶體制創新的程度和成效相比，這種傳統體制內部的改革，一開始就明顯顯露出很大的局限性。①《中國改革與發展報告》專家組：《中國的道路》，中國財政經濟出版社，1995年，第29頁。這種狀況，與整個80年代中國經濟體制改革主要處于“增量”改革戰略階段的宏觀改革形勢是相吻合的。②參見樊綱：《兩種改革成本與兩種改革方式》，《經濟研究》1993年第1期；吳敬璉《當代中國經濟改革》第2章“中國改革戰略的演變”，上海遠東出版社，2004年。

80年代的中國改革，既包括增量部分，也包括存量部分。增量部分的發展績效，為改革贏得了合法性；而存量部分的穩步前進，為改革提供了穩定的環境。這使80年代中國改革呈現出整體“雙軌制”模式的特點。從改革構成來分析，如果說，80年代中國經濟體制改革主要有城市、農村和對外開放“三極”的話，那么，農村改革和對外開放都是增量改革的主體部分，相形之下，城市改革的大部分內容（非國有經濟增長除外），都還屬于存量改革。80年代的城市經濟體制改革，其增長效益雖然似乎遠遠不如農村和對外開放兩極，但正是城市經濟的主體作為整個國家“雙軌制”經濟改革模式的“存量”部分，對避免因改革的單兵突進而導致社會阻力增大，維護國家和社會穩定大局，起到了平衡作用。因此，從實際出發的試點前進，發揮了探索漸進改革模式的積極作用。何況，城市綜合改革中提出的發揮中心城市作用、拓展城市經濟功能、促進城鄉交流發展等舉措，為對接和支撐農村改革和對外開放提供了良好條件；城市綜合改革中“摸著石頭過河”向市場化的邁進，也是90年代后成功找到正確改革目標的必要歷程。城市改革試點工作是同新時期城市經濟體制改革共同發展起來的。沒有改革試點，也不會有后來中國城市經濟蓬勃發展的局面。因此，無論其成效顯著與否，其歷史地位都是不容忽視的。