發展規劃亟需決策支持

文/諸葛燕

發展規劃亟需決策支持

文/諸葛燕

縣域發展規劃，必須加快推進規劃主體、規劃思維和規劃程序轉變；在縣域發展規劃決策支持系統中，要形成“五庫四功能”結構

浙 江現代產業的發展緣起于農村工業化，縣域作為城市經濟與農村經濟的“結合點”，在全省經濟布局中具有重要地位。創新縣域發展規劃方法，引領縣域經濟轉型升級，對于加快浙江經濟又好又快發展具有重大意義。

推進“三大轉變”

縣域發展規劃是一種面向未來的技術過程，是在總結歷史經驗的基礎上，分析現實存在的種種約束，科學預測縣域經濟系統運行的可能途徑，通過選擇未來總體目標進而安排和調控現實活動。今后一個階段是浙江經濟發展加速轉型期、社會建設整體推進期和體制改革攻堅突破期，縣域經濟面臨的外部環境也日趨復雜。有效應對變化和挑戰，縣域發展規劃必須加快推進規劃主體、規劃思維和規劃程序轉變。

（一）由單一規劃主體向多元規劃主體轉變

在很長時間里，縣域發展規劃往往由政府包打天下，規劃權力大多掌握在政府有關機構和人員手中，公民和其他社會主體在規劃中應有的權力和作用沒有得到充分體現。這種規劃主體的單一性，必然強化政府“集中偏好”和“路徑依賴”，進而導致縣域發展規劃科學性的缺失。

從浙江縣域發展的總體狀況看，經濟發展已經達到比較高的水平，但社會發展卻呈現出尚未全面跟進的非格式化狀態，伴生出經濟發展腿長而社會發展腿短、市場經濟體制微觀基礎較硬而宏觀基礎較軟、社會消費升級而社會貧富差距加大、政府干預微觀經濟活動的職能越位而社會管理、公共服務的職能缺位等諸多問題，加劇了各種社會利益訴求之間的反推力，使得縣域發展規劃處于非線性關聯和耗散性抉擇的復雜局面。

要使縣域發展規劃成為創造公共價值的過程，而不是利益博弈的過程，避免由非公正性帶來的規劃負效應，就必須通過分散規劃權力，擴大規劃主體，改變由政府唯一構成的規劃主體結構，建立以政府為核心、公民和各種社會主體為圈層的多元主體結構。在這一結構中，政府代表公共利益，創造公共價值，是規劃的絕對主體；公民和各種社會主體在規劃中擁有表達、維護和實現自身特定利益的權力，是規劃的相對主體。兩者意志的結合，是縣域發展規劃功能得以發揮的基礎。

（二）由功利規劃思維向全面規劃思維轉變

長期以來，受片面政績觀的影響，一些政府領導把公權只當功能，不當根本，進而只看任期政績，而不看后續效應和長遠效應。這種對自身利益的近視和對群眾切身利益、社會整體利益的盲視，集中聚焦為縣域發展規劃的功利化思維方式。在規劃實踐中表現為單純追求經濟增量、忽視經濟結構優化，單純追求GDP增長、忽視社會協調發展，單純追求發展效率、忽視社會公平，由此造成了一系列不協調和難持續問題。為此，必須以科學發展觀為指導，樹立全面規劃思維，重點應把握和體現以下四個方面：

一是歷史、現實與未來相結合的規劃時空點。任何規劃都離不開歷史、現實、未來發展邏輯的制約，要從三者的結合點出發，抓住縣域發展規劃在這三個時空中的實際效應，準確把握規劃內容的核心和關鍵、方向和路徑。

二是經濟、社會、環境相結合的規劃效益點。經濟、社會和環境是不可分割的整體，要以經濟發展為動力、社會發展為取向、環境優化為保障，兼顧各種規劃的直接效益與間接效益、顯現效益與潛藏效益、眼前效益與長久效益，并在縣域發展規劃制訂和實施中體現。

三是效率、公平、和諧相結合的規劃價值點。沒有效率，就不存在公平與和諧的必要，沒有公平與和諧，最終也要降低整體效率。要從總體上把握好效率、公平與和諧的統一，縣域發展規劃既要致力于推動生產力發展，促進經濟快速增長，又要創造市場公平競爭的制度環境和政策空間，并利用宏觀調控手段進行社會利益再分配，有效地縮短社會的貧富差距，實現縣域在較快發展中的公平與和諧。

四是應然性、可能性、現實性相結合的規劃著力點?？h域發展規劃要將理想中的應該干什么、求證中的可以干什么和實際中的能夠干什么有機結合，既要有思想的前瞻性，敢于突破和超越，又要有思想的嚴謹性，善于最大空間地利用現實中不可輕易改變的基礎、條件和能力，善于創造和提高現實中可以改變的基礎、條件和能力，去實現前瞻性、跨越性和創新性構想設計的發展目標。

（三）由感性規劃程序向理性規劃程序轉變

縣域發展規劃的程序問題，不是沒有程序，而是缺乏科學程序?？茖W的規劃程序體現為理性規劃程序，非科學的規劃程序體現為感性規劃程序。構建縣域發展規劃的科學機制，必須實現由感性規劃程序向理性規劃程序的轉變。

感性規劃程序是以政府機構和人員經驗為依據的程序模式，呈現無規則、非規則和潛規則議事狀態，既缺乏進行科學規劃的基本制度，又沒有形成保證科學規劃的互動機制，往往導致規劃是情緒發作而非思想研究的結果，是匆忙敲定而非反復論證的結果，是個人決定而不是群眾意志結合和集體審定的結果，是適應某個地區、部門、系統的情況而非統籌整體和全局的結果。

構建理性規劃程序的核心是民主規劃機制，價值導向是突出公共利益的主導地位，最根本任務是建立明確公正的規劃規則、前后一致的規劃標準、民主集中的規劃過程、周延銜接的規劃環節、科學有效的規劃體系，使得各個規劃主體的意志具有統一表達的機制，各種規劃權力形成有效制衡，最終使公共利益在縣域發展規劃中得到充分體現。

構筑決策支持系統

縣域發展規劃決策支持系統中，盡管基本模式不同，但一般均由五部分組成，即規劃數據庫系統、規劃模型庫系統、規劃方法庫系統、規劃知識庫系統、規劃圖形庫系統，同時具備信息服務、科學計算、決策咨詢和人工智能四大支持功能，即縣域發展規劃決策支持系統的“五庫四功能”結構。

規劃數據庫系統結構與功能開發。規劃數據庫是縣域發展規劃決策支持系統的一個最基本部件，是結構化、綜合化、共享程度高、使用較頻繁的數據集合，由數據庫管理、基本數據庫、預測數據庫、數據庫字典和多媒體數據庫組成。其主要功能是：以最佳方式、最少數據重復為多種用戶服務；支持數據詢問與檢索，準確、及時、全面地為規劃人員提供有價值的信息，支持決策支持系統進行統計分析和模型運算，通過數據庫訪問決策支持系統中有關規劃與決策的文本信息；進行常規的數據庫管理；為知識庫、模型庫、方法庫提供信息，在決策推理中提供各種基本事實。

規劃模型庫系統機構與功能開發。規劃模型庫是存儲于計算機內，用以描述或模擬、預測、規劃經濟發展與人口、資源、環境變化的各種數學模型的集合，由基本模型庫、對接模型庫、模型生成庫和模型庫字典組成。其主要功能是：根據規劃者描述問題的性質和環境條件，選擇、建立、對接、組合模型；完成模型庫與模型字典的定義、建立、存儲、查詢、修改、刪除、插入和重構等任務；控制模型的運行與生成，并與數據庫管理技術和知識表達技術兼容；為規劃者提供將現實問題抽象成模型的工具和將簡單模型構造成復雜模型的手段。

規劃方法庫系統結構與功能開發。規劃方法庫主要對各種規劃模型提供必要的算法支持：能使規劃者用庫內方法建立模型，實現方法之間、方法與數據之間、數據與程序之間的連接；滿足可擴充性功能，能在程序庫和方法庫中隨時加入新的程序和方法；能容納由多種語言編制的程序與方法，能將庫程序和多種數據庫相聯，如預測縣域發展時需要多種經濟社會數據，這些數據存儲于不同的數據庫中，方法庫應能通過各種數據庫接口訪問這些數據。

規劃知識庫系統結構與功能開發。規劃知識庫中知識不是預先就有的，而是在應用過程中逐漸積累和修改而成，因而需要大量實踐和許多人努力才能完善。知識庫不僅具有定性的知識推理能力，而且具有定量的計算功能，并能將兩種功能結合起來；知識庫中不僅有與其相應的“特種決策知識”，與模型庫和方法庫相應的模型與方法知識，而且有來自數據庫的數據模式中所需的知識，這些知識大多是規劃專家長期起來的經驗性知識，需要對其組織整理后，構造知識庫。

規劃圖形庫系統結構與功能開發。規劃圖形庫由圖形庫、圖形字典、圖形參數庫和圖形管理組成。圖形庫的主要內容是圖形模型，用于規劃問題初始數據和規劃結果的圖形顯示。主要功能包括：能方便地反映歷史數據的變動趨勢，并使規劃結果成為歷史數據的自然延伸；能方便地實現圖形轉換，迅速生成所需要的圖件；原始數據和數學模型參數發生變化時，圖形應作出相應變動；能與數據庫、模型庫、方法庫有良好的接口；負責庫內圖形的生成、管理、轉換、分類、瀏覽及打印。

浙江經濟職業技術學院；本文系浙江省社科聯研究課題（項目編號：08B62）研究成果）