公益性崗位開發與大學生就業分析

胡 蝶 張向前

（國立華僑大學人力資源管理系，福建泉州362021）

自1999年高校實施擴招以來，每年畢業生增長率都達120％，相應的每年崗位增長率卻只有36％。［1］2007年～2009年的金融危機更加劇了高校畢業生的就業壓力。2009年初，國務院召開常務會議，專題研究高校畢業生就業工作，明確要求把高校畢業生就業放在當前就業工作的首位。［2］在這樣的背景下，研究高校畢業生公益性崗位就業，從理論上界定公益崗位的內涵和外延，闡述高校畢業生公益性崗位就業的依據和邏輯；從實踐上可通過引導和鼓勵高校畢業生從事公益性崗位，緩解就業壓力。Niall O'Higgins從需求、供給和供給匹配三個角度分析了政府政策和高校畢業生就業的分析結構。［3］筆者運用Niall O'Higgins的分析結構，從需求、供給和供給匹配三個角度來分析開發公益性崗位、促進高校畢業生就業的問題，以期為就業工作提供借鑒。

一、公益性崗位的內涵、外延和特點

對公益性崗位內涵的界定各有說法，如公益性崗位是在各級政府指導下開發的，優先安置就業困難對象，由各級財政給予社會保險和工資補貼的再就業崗位；［4］公益性崗位，是由政府出資扶持或社會籌集資金開發符合公共利益的管理類和服務類崗位；［5］公益性崗位是由政府出資扶持，社會力量籌集資金，以安置大齡就業困難群體為主，符合社會公共利益的管理、服務類崗位。［6］筆者認為，公益性崗位是在政府宏觀政策引導下，經過多渠道的籌集資金，以滿足社會公眾利益為目的而多層次開發的崗位。其從業人員是有意愿且有能力為公眾利益服務的社會大眾。

義工（Volunteer）是義務工作的簡稱，也稱志愿服務，是指任何人自愿貢獻個人的時間和精神，在不取任何物質報酬的情況下，為改進社會而提供的服務。［7］義工和公益性崗位從業者的共同點是有組織有意愿的為公共利益服務，差別在于，公益性崗位是由政府引導組織開發的，并由政府在的經濟和政策上給予一定程度的補貼。［8］公益創業的內涵也是滿足和維護公共利益，只不過實現的形式有所差別。黨的“十七大”報告提出，實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業。故筆者認為，公益性崗位的外延是一切以滿足和提高公眾利益而存在的崗位。

公益性崗位主要特征：救助性、公益性和過渡性。公益性崗位的救助性體現為公益性崗位優先安排困難人員或特殊群體就業，并從就業專項資金中給予社會保險補貼和崗位補貼。［9］公益性崗位的公益性一是體現為公益性崗位是以滿足社區及居民公共利益為目的的管理和服務崗位；［2］二是體現為公益性崗位優先安排困難人員或特殊群體就業。公益性崗位的過渡性體現為公益性崗位的合同年限最多不超過三年，旨在幫助公益性崗位從業人員在有基本生活保障的條件下，重新尋找新的工作。

二、理論依據

根據Higgins的論文所提供的分析結構，可分別從需求、供給及供求匹配三個角度來分析全國開發公益性崗位促進大學生就業理論依據。

1.需求分析。胡錦濤指出：“堅持以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及全體人民?！眻猿忠匀藶楸?，就需進一步滿足和提高公眾利益。毋庸置疑，中央和各級人民政府在提高和滿足人民公眾利益的過程中扮演著引導的角色。公益性崗位的開發有利于協調全國各省份、地區的人力資源分布，有利于滿足全國人民的公眾利益，有利于地區經濟和社會持續健康發展。設立公益性就業崗位符合建立和完善社會主義市場經濟的需要，是市場吸納就業、拓展就業的重要途徑。［10］隨著我國經濟社會的發展，公益性崗位所需要的不再僅僅是有意愿為滿足和提高公眾利益服務的人群，而是大量的具有專業知識、高綜合素質的高校畢業生。

2.供給分析。從2000年以來，高校畢業生人數增長迅速，2000年為107萬人；2003年迎來了擴招后的第一屆畢業生，當年畢業生人數為212萬人，首次超過了200萬人。接下來幾年，畢業生人數一路飆升，2005年為338萬人，2006年為413萬人，2007年為495萬人，至2008年高達532萬人，2009年突破600萬大關，達到611萬人，加上歷年未就業的畢業生，需要就業的畢業生人數高達700萬人。［11］從數量上看，全社會對高校畢業生公益性崗位的供給完全沒有問題。從就業意愿看，全球金融危機使我國就業崗位大量流失，新增就業需求崗位明顯減少；學歷高有工作經驗者的再次就業以及金融危機導致部分海外人員回流使高層次就業競爭加劇，［12］在這樣的就業形勢下，高校畢業生比從前更有意愿從事公益性崗位工作。同時，隨著公益的深入人心，高校畢業生價值觀的正確樹立，越來越多的高校畢業生愿意為公益獻出一份自己的力量。從就業能力看，隨著高校教育體制的深化改革，高校更加重視學生素質和實踐能力的教育，高校畢業生面對實際工作所需的素質和能力都有所提高，與普通的就業人員相比，高校畢業生系統的專業知識和較高的素質構成了其從事公益性崗位的基本能力。

3.供給匹配分析。面對高校畢業生嚴峻的就業形式和高校畢業生較高的人力資本存量，國家出臺了鼓勵和促進高校畢業生就業的政策。而開發公益性崗位、促進高校畢業生就業就是其中的一項?！陡咝．厴I生就業政策百問（2009）》明確解釋了公益性崗位和對從事公益性崗位的高校畢業生提供公益性崗位社會保險補貼與公益性崗位補貼。教育部20條新舉措中有1條就是：就業困難和“零就業家庭”的高校畢業生，享受公益性崗位安置、社會保險補貼與公益性崗位補貼等就業援助政策。［13］全國各級政府也開發了不同的公益性崗位，如“村官計劃”、“三支一扶”與“西部志愿者”計劃，并鼓勵高校畢業生到公益性崗位就業。

三、存在的問題

目前來看，公益性崗位開發與畢業生就業主要存在以下三方面的問題：

1.需求問題。從需求角度分析，我國現在提供給高校畢業生的公益性崗位的數量和結構均存在問題。從數量上來看，所提供的公益性崗位的數量相對于高校畢業生的人數是九牛一毛。特別是2009年高校畢業生人數較2008年又有了較大幅度的增加，而2007年～2009年的全球金融危機使得高校畢業生的就業形勢更加嚴峻。從結構上看，除中央項目外，各級地方政府均是在近幾年開始選聘大學生從事公益性崗位工作的，所提供的公益性崗位均為在街道辦事處、勞動保障服務中心或社區從事社會服務和管理工作。即各級政府有意愿深化公益性崗位的內涵，但是對于提供給高校畢業生的公益性崗位范圍過窄，公益性崗位的開發未能跟上，并且各地區之間公益性崗位開發的力度和成效都有較大差距。

2.供給問題。面對提供的公益性崗位，高校畢業生在就業意愿和就業能力上都存在一定的問題。從就業意愿上看，仍然有較大一部分的高校畢業生沒有認清公益性崗位的內涵，誤解提供給高校畢業生的公益性崗位是救濟崗位，認為在公益性崗位工作不能收獲工作經驗，也沒有未來。從就業能力上看，現在提供的公益性崗位很多是瑣碎的工作，部分高校畢業生缺乏耐心和學以致用的能力，無法將所學到的專業知識運用到實際工作中去。

3.供給匹配問題。主要存在的問題是信息不對稱和缺乏針對公益性崗位開發和指導的體系。公益性崗位信息不對稱，是因為仍有較大部分的高校畢業生不了解公益性崗位的內涵，不清楚公益性崗位和其未來的發展。開發公益性崗位促進大學生就業的供給匹配缺乏對公益性崗位的開發和指導體系，目前所提供的公益性崗位既有中央項目，比如“大學生村官”、“三支一扶”、“教育特崗”與“西部志愿者”計劃等，也有各級人民政府提供的在街道辦事處、勞動保障服務中心或社區從事社會服務和管理工作，但是這其中的待遇標準、期滿補償標準、編制和勞動人事管理在全國未能統一，又缺乏期滿就業指導體系，使得高校畢業生在選擇公益性崗位時望而卻步。

四、促進的政策

針對以上問題，筆者提出以下三條開發公益性崗位促進大學生就業的對策：

1.需求促進政策。從需求角度看，國家應加大力度開發公益性崗位，增加公益性崗位的數量和優化公益性崗位的結構?？刹扇　爸醒胝I頭，各級地方政府支持”的方式，即中央政府規劃全國范圍的提供給高校畢業生的公益性崗位及其原則，而各級地方政府根據本省的實際情況和特點，按照中央的原則進一步開發公益性崗位和擴寬公益性崗位的范圍。

黨的“十七大”報告提出，實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業。要深化公益性崗位的內涵，公益性崗位的內涵是在政府的宏觀政策引導下，通過多渠道籌集資金，以滿足社會公眾利益為目的而多層次開發的崗位。即在政府引導下的公益創業也屬于公益性崗位就業。各級人民政府可以通過出資和政策優惠等方法，鼓勵和引導高校畢業生進行公益創業。政府可以引導企業以出資或其他方式加入，這樣既能提供更多的公益性崗位給高校畢業生，又能使企業樹立較好的社會形象。站在政府的角度看，也緩解了高校畢業生就業壓力，達到了三贏的局面。

吉林省從2005年開始按照“省統一開發與地方自行開發相結合的原則；以就業困難群體為安置重點的原則；以開發便民、利民服務操作崗位為主的原則；符合條件，自愿申報，面向社會，公開招聘，擇優錄用的原則；統一規章，屬地管理，保持規模，動態監控的原則”［14］五個基本的開發管理原則，開發管理公益性崗位，截至2008年底，吉林省公益性崗位開發規模為10.3萬個，其中，省統一開發5.5萬個，地方自行開發4.8萬個。［15］寧夏回族自治區出臺5項保障措施，計劃籌措資金1.47億元用于補貼新開辟就業崗位。［16］天津市注重擴大公益性就業崗位，要求每個街道鄉鎮、社區選聘1名高校畢業生從事社會管理、公共服務等工作，要求工會、共青團與婦聯組織選聘一定數量的高校畢業生從事公益性工作。［17］遼寧省為下崗失業人員和新增就業人員開發就業崗位。其中1萬個公益性崗位用來解決困難家庭大學生就業，對困難家庭大學生就業進行“兜底”安排。［18］

根據人力資源社會保障部關于公布第一批基層社會管理和公共服務崗位目錄的通知（人社部函〔2009〕135號），各級人民政府可分三批開發公益性崗位，促進高校畢業生就業（見表1）。

2.供給促進政策。從供給角度看，針對高校畢業生就業意愿和就業能力存在的問題可從以下四個方面促進公益性崗位就業：一是通過講座或試崗的方式，讓高校畢業生了解公益性崗位的內涵和公益性崗位的范圍；二是繼續和完善實施公益性崗位激勵措施，實施補償學費、代償助學貸款、保險福利和期滿補償措施；三是各級人民政府可以通過短期的培訓，讓高校畢業生端正心態，以積極的狀態投身公益性崗位；四是開展公益創業教育，讓更多的高校在校生和畢業生了解公益創業，鼓勵高校在校生和畢業生進行公益創業。

表1 各級人民政府批次開發公益性崗位促進高校畢業生就業的崗位表

3.供給匹配促進政策。全國各級政府建立自上而下的完備的高校畢業生公益性崗位就業體系。由中央政府相應部門確定高校畢業生公益性崗位的相關原則，包括公益性崗位開發和補償原則。各級地方政府和各個部門遵循高校畢業生公益性崗位的相關原則，結合實際情況，大力開發公益性崗位，鼓勵和引導高校畢業生到公益性崗位就業。各級地方政府和各個部門在實施開發公益性崗位促進高校畢業生就業過程中出現的政策性問題，如待遇標準、期滿補償標準、編制和勞動人事管理等，需及時將問題和情況反饋給中央政府相關部門，由中央政府相關部門進行調查并提出解決方案。對于提供的公益性崗位，根據崗位的實際要求和高校畢業生的個人情況，包括家庭情況、專業知識、個人能力和素質，實行雙向選擇。對于期滿的高校畢業生，中央相關部門提供為期2年的免費就業服務，幫助其完成工作的轉換。這樣形成的閉環體系，能使高校畢業生在公益性崗位就業過程中出現的問題得以順利解決，能使參與其中的高校畢業生獲得基層工作的經驗和保障，必將吸引更多的高校畢業生到公益性崗位就業（見圖1）。

圖1 高校畢業生公益性崗位就業體系閉環圖

五、未來發展的趨勢

根據國外高校畢業生就業促進政策和我國現在的高校畢業生就業情況，我國未來需要構建和完善高校畢業生就業服務體系。因為科學、合理、有效的高校畢業生就業服務工作體系，有利于促進就業工作的有序開展。［19］這樣一來，建立和完善高校畢業生公益性崗位就業體系就成為趨勢。在高校畢業生公益性崗位就業體系中，由中央政府制定公益性崗位的開發原則，各級政府實施公益性崗位的開發，引導高校畢業生就業，高校畢業生期滿后的工作和權益亦得到相應的保障，提高了高校畢業生公益性崗位就業的供給匹配效率，避免了高學歷人力資本存量的浪費。公益創業，也是高校畢業生公益性崗位就業的未來趨勢?！肮鎰摌I”（Social Entrepreneurship）指個人在社會使命的激發下，在非營利領域援用商務領域的專業作風，追求創新、效率和社會效果，在爭取慈善資金的競爭中獨樹一幟，將公益事業辦成一個可持續發展的、有競爭力的實體。［8］國際上許多著名大學包括哈佛和斯坦福都開始致力于公益創業領域的研究和實踐，像世界銀行這樣的組織也開始在發展中國家和發達國家推進公益創業的發展。［20］隨著公益創業在國外的蓬勃興起及中國和諧社會理念的進一步發展，與可持續發展目標相一致的公益創業在中國的出現將是必然。［21］公益創業在中國的發展，必將進一步促進高校畢業生的公益性崗位就業。

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