地方政府競爭理論的起源、發展及其局限

黃純純 周業安

近年來,美國加州等州政府以及一些城市政府陷入財政危機,引發了巨大的宏觀風險,這一事實促使人們開始反思地方政府行為,從理論上說,這既表明制度存在缺陷,也是地方政府競爭所帶來的必然后果。在我國,地方政府因相互競爭,同樣也導致了宏觀風險,如重復建設、地方保護、巨額隱形債務等。因此,重新審視地方政府競爭,探究其性質及其后果,將是一個重要的課題。我國學術界最近幾年已經開始重視這一問題的研究,并取得了一定的成果[1],但對整個地方政府競爭理論的把握尚不充分。本文試圖通過對地方政府競爭理論的系統梳理,給相關的研究提供一個清晰的總體性的理論框架,以便于研究者全面了解該理論的來龍去脈,以及存在的局限性。

一、地方政府競爭理論的起源和早期發展

狹義上看,地方政府泛指省或者州以下的市縣鎮各級政府,廣義上則包含省或州一級政府。在理論上,一個地方政府代表一個所管轄的區域,因而也可以稱作轄區。所謂地方政府競爭或者轄區競爭,是指各轄區為了本地的利益最大化,采取相應的公共政策來爭奪資源的競爭過程。如果一個經濟體具備一定的規模,由于信息等因素的約束,使得單一政府很難有效提供最優的公共品,因而需要多級政府來提供。那么根據委托代理理論,在信息不對稱的情況下,次級政府由此就獲得了一定的私人信息和相應的自由裁量空間,無論是分權政體還是集權政體,每個次級政府都有各自的利益,為了追求轄區利益最大化,相互之間就難免會展開競爭。所以,只要存在多級政府下的分權,就一定會出現次級政府競爭,這一競爭本質上和政體無關。地方政府競爭的這種必然性最早被蒂布特(C.M.Tiebout)發現。蒂布特認為,只要居民可以擇區而居,那么各轄區的政府之間就會出現競爭。這是因為個人考慮選擇轄區居住的一個關鍵要素是轄區可供選擇的稅收和服務(支出)結構及水平。如果一個轄區試圖吸引更多的居民進駐,就必須提供具有吸引力的公共服務,由于居民的偏好不同,轄區之間可以采取差異化的競爭策略,結果均衡的時候,轄區之間存在差異,但轄區內部可能沒有差異。在這種理想狀況下,居民的用腳投票足以給轄區政府帶來硬約束。[2]這就是著名的“蒂布特假說”。

很顯然,蒂伯特模型繼承了完全競爭市場的假定,可以看做是一個分析地方政府行為的新古典模型,此后的研究都是在此基礎上展開的。這些后續研究嘗試把產業組織理論的原理和模型應用到政府間關系當中,逐步形成了一套相對完整的政府競爭理論,又稱為“轄區競爭理論”。這一理論是針對地方政府之間以及不同層級政府之間的競爭而言的,主要是指前者。其后的發展大致經歷了三個階段:第一階段屬于早期的政府競爭理論,這些理論主要基于蒂伯特模型的拓展和變型。第二階段是博弈論和信息經濟學理論的運用,少數研究運用了內生增長理論,主要著眼于地方政府的財政競爭(稅收或者支出)對資源流動的影響,進而探討對宏觀經濟增長和波動的影響;部分研究引入選民的集體選擇因素,建立了標尺競爭模型。第三階段主要是空間計量經濟學的運用,研究者開始側重于檢驗政府間競爭的存在性、程度以及后果。

早期的政府間競爭理論必須要明確的一個核心問題是:在什么情況下才會出現政府競爭?蒂伯特模型已經明確告訴我們,如果居民是不流動的,那么就不存在政府競爭。顯然,這種新古典范式的思考是有局限性的。因為在集權條件下,如果存在多級政府,只要各次級政府之間居民偏好不一致,利益不一致,同樣也會出現競爭,如樊綱等人提出的所謂“兄弟競爭”[3]。也就是說,競爭在不同政體下都是存在的,只不過競爭的內容和方式不同而已。不過,就蒂伯特模型而言,真正引起爭議的不是存在性問題,而是后果問題。按照這個模型,只要居民可以無成本的流動,那么競爭就會導致最優的后果。即地方政府競爭能夠改進政府效率。這點引起了奧茨(Wallace E.Oates)的不滿,奧茨明確指出,競爭可能帶來副作用,比如公共服務達不到最優水平,這是因為各地的稅收競爭會導致稅率下降,進而導致政府稅收收入下降,從而導致公共服務供給的融資不足。[4]蒂伯特和奧茨的分歧在于導致地方政府理論發展的導火索是什么。

為了更好地解決這一爭議,在早期理論的基礎上,許多研究者開始嘗試在地方政府競爭問題中引入博弈論和信息經濟學的理論模型,并側重于討論某種競爭類型的存在性、程度及其后果。對政府來說,財政收支是最直接的可采用的策略或者行動集,所以這些理論拓展大多集中在財政競爭上,比如稅收競爭、支出競爭等等。又因為地方政府的首腦在民主制國家都是民選的,選民的投票權具有決定性的作用,因而標尺競爭問題也凸顯出來。當然,就政府競爭的類別問題的討論也有其他的視角。比如蓋博瑞和維蘭考特(Gaboury&Vaillancourt)首先把稅收競爭劃分為顯性(稅法和管制作為策略)和隱性(實際稅負作為策略)兩類[5];而威爾森和威爾德森(W ilson&Wildasin)區分了三種類型的稅收競爭[6][7];馬蒂爾斯(M adies)等人則從財政競爭的外部性來區分不同類型的競爭,即層級政府間的外部性以及選民選擇標尺過程中出現的外部性[8]。不過,在現有文獻中,大多數文獻都把財政競爭劃分為橫向財政競爭、縱向財政競爭及標尺競爭三類。

(1)橫向財政競爭(Ho rizontal Fiscal Competition)。所謂地方政府的橫向財政競爭,就是指同級政府之間通過稅收、支出等手段來展開競爭,目的是吸引更多的要素流入本地,以實現本地利益最大化。省或州政府之間的競爭、各城市政府間的競爭以及各縣級政府間的競爭等,都屬于橫向競爭。這類競爭模型的思想直接來自蒂伯特模型,但正如威爾森和威爾德森所指出的,這類標準的財政競爭理論大多認為政府競爭會導致無效的低稅率和公共支出水平。[9]關于地方政府橫向競爭的最早文獻來自艾坡和澤勒尼茨(Epp le&Zelenitz),他們很早就指出,由于土地是不流動的,當地政府尋求土地租金最大化,使得轄區競爭無法實現公共品的有效供給。[10]澤德羅和米斯科維齊(Zodrow&Mieszkow ski)建立了正式模型來討論這一問題。[11]他們證明,如果勞動是不流動的,而資本是流動的,那么,同質轄區之間的競爭會圍繞資本稅展開價格戰,結果導致各轄區稅收水平太低,從而最終導致公共品供給不足。其后的研究把這一模型擴展到多期等情形,研究者普遍發現,隨著參與競爭的轄區不斷增加,資本稅會出現競賽到底(race to the bottom),轄區公共品供給嚴重不足的現象。

(2)縱向財政競爭(Vertical Fiscal Competition)。縱向財政競爭是源于不同層級政府之間的行動出現了縱向外部性問題,即當上下級政府共享某些稅基或者共同承擔某些公共品供給的時候,相互之間就存在競爭。只要當某一層級政府的稅收政策對其他層級政府的預算產生影響時,縱向外部性就出現了;或者如弗勞爾斯(Flowers)所指出的,當不同層級政府之間共享一個或者多個稅基的時候,策略互動就產生了。[12]不過,和橫向競爭一樣,縱向競爭及其后果也要取決于不同的假定條件。如果層級政府之間采取斯塔科爾伯格模型,其中中央政府或者聯邦政府作為斯塔科爾伯格領導者行動,那么縱向外部性導致的扭曲會得到改進。縱向競爭還會影響到公共品的供給,一些研究認為,當某種公共品需要不同層級的政府聯合提供時,那么該公共品可能會供給過度。

(3)標尺競爭(Yardstick Competition)。所謂標尺競爭,又稱為基于信息的橫向財政競爭,是指同級政府管轄下的選民會通過相鄰轄區之間的公共服務水平等的比較,來作出選舉投票決策,選民所在轄區的官員為了贏得競選,就會考慮將相鄰轄區的公共服務作為自己施政的參照。因此,相鄰轄區的政府的做法就成為本地政府的標尺。百思利和凱斯(Besley&Case)在一個政治代理模型中最早完善了該思想。[13]他們的觀點是,在一個民主制國家,地方政府首腦都是由選民直接選舉產生的,但由于在選民和地方政府首腦之間存在信息不對稱,所以,選民缺乏相關的信息,很難正確評價政府官員的政策和績效;而自利的官員就可以利用私人信息來從事機會主義行為,從而獲得政治租金。在這種情況下,選民可以通過比較當地政府與其他地方政府的政策和績效,來推測本地政府的行為。結果,其他地方政府就成為標尺。例如,某個轄區的選民在選舉時,會把其他轄區的公共服務水平和稅負等作為一個標尺(評價基準)。很顯然,標尺競爭有助于改進地方政府的績效。其后的許多文獻都致力于這一競爭模式的研究。

標尺競爭實際上是轄區信息溢出效應的體現。后續研究的共同結論是:首先,由于存在標尺競爭,一個地方政府的官員會特別在意其他地區(尤其是周邊地區)地方政府的行動,因此,如果某個地方政府試圖調整其稅率或者支出政策,那么必然會受制于其他地方政府的稅收或者支出策略,這意味著地方政府之間產生了策略互動。其次,給定每個地方政府的自利動機以及居民和企業的流動性特征,地方政府之間就很難進行合作,這就意味著地方政府競爭最好在一個非合作博弈的理論模型上展開。

二、地方政府競爭的存在性及其后果

雖然早期的理論模型從不同角度對地方政府競爭的形式、性質及后果進行了比較深入的研究,但依然存在一個巨大的缺陷,即缺乏相應的經驗證據來支持這些理論觀點。這是因為,傳統的計量經濟學模型假定參與人的行為不受其他人的影響,所以無法檢驗參與人之間的策略互動問題,盡管這種互動在理論上可以通過博弈論來加以模型化。從20世紀90年代開始。一些研究者開始嘗試運用空間計量經濟學理論和方法來研究政府競爭問題,取得了巨大的成功。空間計量經濟學模型的特點是通過空間滯后變量以及空間影響權重來正確反映參與人之間的策略互動,其系數的符號可以反映互動的性質,系數的大小可以反映互動的程度。空間計量經濟學模型還結合了面板數據的諸多優點,可以同時分析時序的影響和截面的影響,能夠比較全面地反映出空間互動關系。一般來說,類似產業組織中廠商之間的策略互動問題,在政府競爭理論中,政府之間的互動就表現在各自的反應函數上,因而,估計反應函數的斜率就成為刻畫政府策略互動的存在性和程度的基準。馬蒂爾斯等人給出了一個基本的政府競爭的經驗模型[14]:

其中:Ti,t指轄區i在t期的稅率(或者支出水平);αi0是每個轄區i的個體固定效應;Zi,t是轄區t期的社會經濟特征;wi,j是轄區j決策對i選擇影響的權重;εi,t是誤差項;β是空間滯后參數。其中β是關鍵,其大小可判定地方政府競爭程度,其方向可判定競爭的性質。如果β大于0,則是策略互補,小于0,則為策略替代。

基于這一基本的空間計量經濟學模型,學者們分別從稅收、支出和標尺競爭的角度,著重探討了地方政府競爭的存在性及其后果。

(一)地方政府競爭的存在性檢驗

1.稅收競爭是否存在?

稅收對企業和居民來說都是一種負擔,高稅負可能導致居民和企業流出,反之,低稅負可能導致其流入。為了吸引居民和企業,一個轄區就會采用相對于其他轄區較低的實際稅率,但如果這個轄區這么做,其他轄區就會跟進,以避免本轄區的居民和企業流出。反之,如果一個轄區為了提高自己的公共支出水平,增加稅收,偏好高水準公共服務的居民就會流入,此時其他轄區也可能跟進。結果轄區之間會出現稅收政策的模仿行為。即稅收競爭可能會導致不同轄區之間的稅收政策趨同。由于發達國家地方政府主要依賴財產稅和個人所得稅,所以大多數研究都是基于這兩個稅種的數據展開的。也有許多研究著眼于公司所得稅和其他一些稅種。

早期的研究是基于美國數據。萊德(Ladd)運用1978—1985年間美國94個縣的稅收數據發現,在總稅收方面,如果鄰區稅負增加1%,會導致本區顯著增加0.59。在財產稅方面,如果鄰區稅負增加1%,會導致本區顯著增加0.45。[15]凱斯(Case)等人基于美國各州的所得稅(按有效稅率計算)數據研究發現,采用工具變量方法,如果鄰區稅負增加1%,會導致本區稅負顯著增加0.6。[16]這些研究結果表明,轄區之間的確存在顯著的策略互補,也就意味著轄區之間稅收政策是存在模仿行為的。此后基于比利時、德國、瑞士、西班牙、英國、加拿大、意大利、荷蘭、中國及多國面板數據的研究幾乎都發現,地方政府之間稅收競爭存在策略互補,并且競爭的程度都不小。

2.支出競爭是否存在?

支出競爭主要涉及地方政府可能出現的免費乘車問題。即一個轄區政府如果增加醫院的投資,那么相鄰轄區的居民就可能來本區看病,這就意味著本轄區的醫院投資增加出現了正外部性,并導致相鄰轄區政府免費乘車。但如果標尺競爭存在,本轄區居民看到相鄰轄區的醫療條件得到改善,就會以此作為標尺來考核本轄區的官員,從而迫使本轄區政府也必須作出相應的醫院投資。所以,就支出競爭來說,就可能出現兩個相反的效應:一方面,轄區政府的免費乘車動機會導致本轄區支出和周邊轄區的支出結構和水平不一致;另一方面,標尺競爭的存在可能迫使轄區之間的支出結構和水平趨同。

支出競爭的最早檢驗也是來自凱斯等人。他們的研究發現,一個州的人均支出和鄰州的人均支出顯著正相關。鄰州人均支出每增加1美元,本州人均支出增加70多美分,說明美國各州之間存在支出模仿現象。[17]后續的研究部分發現了支出模仿的證據,但部分研究如艾豪斯特和弗雷特[18]也發現了標尺競爭的證據。具體是哪種形式的支出競爭占優,目前尚無定論。

3.標尺競爭是否存在?

標尺競爭的檢驗需要引入財政競爭背后的選舉信息。因此,有必要直接檢驗選舉對地方政府財政政策選擇的影響。這就是百思利和凱斯早期研究的意圖。他們的研究顯示,轄區之間存在稅收模仿,并且這一模仿和當地官員再次當選的概率顯著相關,這正是標尺競爭的證據。后續的研究都是對他們這一研究的拓展。[19]比如伯奇和所勒利(Bosch&SoléOllé)基于近3000 個西班牙城市1990—2003年間的財產稅,以及1995、1999、2003年的選舉數據,發現財產稅每增加1%,會降低政黨的投票份額8.4%。其中右翼政黨損失9%,左翼政黨損失4.4%,多數黨損失4.4%,聯盟內閣損失8.9%。平均來看,平均稅率每4年內增加0.15%左右,相應的城市政府平均損失1.26%的選票。如果鄰區稅收增加,左翼政黨得到不到3.8%的選票增加,而右翼政黨得到8.2%。[20]艾豪斯特和弗雷特(Elhorst&Freret)基于法國1992—2000年93個部門的社會和公共衛生支出數據研究發現,如果這些部門由小的多數黨治理,那么鄰區支出每增加1歐元,本區支出就將增加0.22歐元。如果被大的多數黨治理,那么鄰區支出每增加1歐元,本區支出就將增加0.08歐元。[21]這一結論明顯支持標尺競爭。

(二)地方政府競爭的后果

給定居民和企業的流動性以及政府間的競爭,奧茨并不同意蒂伯特的觀點,而是認為競爭可能帶來低效率,比如稅率的“競賽到底”現象,有點類似于產業組織模型當中的貝特蘭價格競爭模型,競爭的結果是都無利可圖。稅率隨競爭程度的增強而逐步下降,就會導致政府收入下降,從而導致政府支出和相應的公共服務供給下降。因此,政府競爭未必能夠達到蒂伯特預想的結果。后續的研究圍繞這一理論分歧展開深入討論,不過在具體的研究過程中,政府競爭的后果可能體現在多個方面,如企業的區位選擇、居民的社區選擇、地方政府的公共服務供給、政府腐敗程度、經濟增長等。這些后果其實構成了經濟發展的各個視角,都會直接影響到當地居民的福利水平和資源配置的效率。

(1)區位效應。由于資本的流動性較強,轄區為了發展本地經濟,通常會首先爭奪資本。通過優惠的資本稅政策,吸引資本的流入。資本的流動其實就是企業投資的區位選擇,這既可以表現為經濟體內部的不同轄區的選擇,也可以表現為經濟體之間的選擇。如菲爾德(Feld)[22]所總結的,現有的文獻基本上都一直認為,財政競爭的確對資本流動和企業區位選擇產生重要影響,無論這種流動發生在一個國家內部,還是不同國家之間。但資本未必會流向稅收過低的區域(即所謂的“稅收天堂”),這是因為如果稅收過低,當地的公共品供給不足,反而不利于企業的長期發展。因此,地方政府僅僅通過減免稅收來吸引資本是不夠的。

(2)居民的居住區選擇。財政競爭同樣會促進居民的流動,這是蒂伯特假說的關鍵前提。一方面,稅收競爭會影響到居民的稅后實際收入;另一方面,稅收競爭也會影響轄區的公共品供給水平。二者都會導致居民在選擇居住地時的偏好,必須作出權衡。因此,并不是稅率越低越好。同時,如果轄區開展支出競爭的話,轄區政府會作出有利于居民的支出水平和結構的決策,從而吸引居民流入。當然,這種影響還存在多種間接路徑,比如財政競爭影響企業的區位選擇,從而影響到企業的雇傭水平,也就相應的會影響居民的居住區選擇。這方面的研究不是很多,僅僅提供了部分經驗證據,如道丁(Dow ding)等人[23]的總結。

(3)經濟增長。無論是稅收競爭、支出競爭還是標尺競爭,都會影響到資源的流動,從而會影響到經濟增長,這幾乎是資本和居民區位選擇的必然結果。因此,現有的文獻并不直接檢驗地方政府競爭和經濟增長的關系。類似的文獻則直接檢驗了財政分權和經濟增長的關系,這些研究雖然沒有明確討論政府競爭,但都不可避免地嵌入一個理論邏輯,那就是:財政分權必然會導致政府競爭,而政府競爭會影響到經濟增長。

(4)公共品供給。政府競爭條件下公共品供給是否有效率,要取決于一些假定條件,比如資本和居民是否充分流動;還要取決于競爭的形式,比如是橫向競爭還是縱向競爭,抑或是標尺競爭,或者是多種競爭的混合。實際上,公共品自身的類別和特征也會影響其供給效率,關于這一點,松本(Matsumoto)[24]等人給出了證明。政府競爭還會影響到公共品的收入來源。在政府競爭對公共品供給效率的影響方面,經驗研究工作相對較少。一類研究從環境管制出發,認為政府競爭會導致環境管制領域競賽到底,即地方政府為了爭奪更多的資本流入,可能以犧牲當地的環境為代價。另一類研究主要考慮一些具體的公共品供給,比如教育和醫療,財政競爭既可能導致這些公共服務供給效率的改進,也可能導致競賽到底。

(5)政府規模和腐敗。地方政府競爭是否抑制了政府規模?一些研究給出了肯定的回答,比如羅登(Rodden)基于60個國家1978-1997年間數據的研究發現,分權和稅收競爭的確導致了地方政府規模的下降。[25]不過對這些研究存在很大的爭議。同樣,政府競爭是否能夠遏制腐敗?極少數直接的證據給出了肯定的答案。特別是現有的研究認為,標尺競爭有利于遏制腐敗。但也存在相反的看法。一些研究者認為,分權體制下,地方政府可能被利益集團俘獲,因而會加劇腐敗,比如特雷斯曼(Treisman)。[26]因此,關于競爭對政府規模和腐敗的影響,迄今尚無定論。

三、地方政府競爭理論的局限以及未來的發展方向

從上述分析可以看出,現有的地方政府競爭理論主要依賴博弈論模型,從理論上解決了轄區的策略互動問題。從理論上說,這一互動既可能是策略互補的,也可能是策略替代的。如果是前者,就表現為不同轄區之間在稅收或者支出等公共政策上趨同或者模仿;如果是后者,則體現為不同轄區之間公共政策的差異化,在支出方面還可能表現為某些轄區的免費乘車行為。考慮到政府競爭和企業競爭的性質的區別,政府決策多了一個集體選擇過程,那么,選民的因素就不得不被引入,此時標尺競爭就可能出現。標尺競爭可能會助長策略互補,也可能會加劇策略替代。進一步看,如果把地方政府放入一個層級政府當中,那么,每一級地方政府都成為上級政府的次級,以及下級政府的上級,這種多級政府可能會共享資源,這就會出現不同層級政府間的縱向競爭。這種縱向競爭也會增加地方政府競爭的復雜性。無論如何,現有的研究已經告訴我們,地方政府競爭的確是決定經濟發展的一個重要因素,是經濟學理論不能忽視的一個環節。

但現有的理論模型都是套用了標準的產業組織模型,即便經驗研究上由于空間計量經濟學的引入,克服了策略互動的難題,但就理論本身來說,還存在著一些重要缺陷。主要有:

第一,現有的理論假定地方政府有財政上的自主權,因而可以相對獨立的制定符合自身要求的公共政策。特別是稅收競爭的理論,隱含地假定了地方政府能夠相對獨立的決定所在轄區的稅率和稅種。也只有這樣,才能把稅收作為最重要的競爭手段。這一假定顯然和許多國家和地區的稅制不符。在一些國家和地區,地方政府是沒有獨立的稅權的。如果沒有獨立稅權,那么地方政府如何展開稅收競爭?一種基于中國的經驗事實的研究指出,這種情況下可以進行變相的稅收競爭,比如我國地方政府可以通過各種優惠政策來改變稅率,以達到稅收競爭的目的。[27]不過,基于這些研究的成果還遠不成熟。同樣的問題也出現在標尺競爭上。這種模型的前提是選民可以自由選舉所在轄區的管理者。那么,如果轄區管理者不是由選民選出的,至少是不完全由選民選出的,這種情況下標尺競爭是否適用?如何才能開發出適合這種特定情形的標尺競爭模型?這同樣是亟待解決的理論難題。

第二,現有的理論都假定選民和政府是理性的,這種假定已經受到行為經濟學家的挑戰。行為經濟學的研究發現,選民和官員都可能是有限理性的,在決策的時候會采取啟發式,并普遍存在框架效應。特別是,情緒和感情因素會進入到選民和官員的決策函數中。比如,即使在發達的經濟體中,選民也未必會理性選舉所需的領導者,而是常常根據領導者的外形、種族及其表面的言論來決定自己的選票。在這種情況下,標尺競爭是否存在和是否有效?這是一個亟待解決的問題。進一步看,如果選民和官員都是短視的,那么代際公平問題就會非常突出,選民和官員可能合謀來追求當期社會利益最大化,而不是跨代的社會利益最大化。這時后代的福利就可能被犧牲。考慮到這些因素,地方政府競爭的后果就需要重新評估。

當然,除了這兩個最重要的方面外,引入不同的中央政府策略也是很關鍵的。比如,如果中央政府不是采取財政策略,而是采取行政化的策略,那么包含這種策略的地方政府競爭又會如何?這就牽涉到地方政府的競爭與合作的問題。中央政府起到一個協調的作用,而未必會出現縱向競爭,如此等等。如果不能有效解決上述問題,也就無法真正建立一個一般化的地方政府競爭理論,更無法有效解釋類似中國這種特殊的地方政府競爭現象。對地方政府競爭理論的研究盡管目前已經取得了一定的成績,但還遠遠不夠。

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