基于中央地方關系的養老保險政策議程模式研究

魯 全

一、引言

根據傳統的政策過程(Policy Process)理論,政策過程被劃分為政策議程①政策議程又被稱為政策緣起、政策觸發等。、政策決策、政策實施和政策評估四個階段,其中政策議程(Policy Agenda Setting)處于政策過程的第一階段,是政策形成與實施的前提。政策議程理論研究的核心內容是:哪個政策主體發現了政策問題,并推動其進入政策決策階段,即是誰發起了改革?[1]

政策過程的本質是不同利益主體運用其所擁有的資源,進行談判、協商、交易和妥協的過程。[2]傳統的政策議程理論主要討論政府、企業、社會團體、利益集團等主體在政策議程中的作用。其中,地方政府是重要的利益主體之一,許多重要的政策首先在地方政府層次上出現,然后才在中央政府層次上出現。[3]在中國,地方政府逐漸成為具有自身利益的財政主體和行政代理者。

一方面,1994年的分稅制改革在一定程度上明確了地方政府的財權和事權,使地方政府成為具有獨立財權的利益主體;另一方面,在行政管理體制上,中國仍然是一個傳統的單一制國家,行政體制架構仍然是建立在權力代理而非權力分配基礎上的官僚科層結構,地方政府在某種程度上仍然是中央政府的派出機構和行政代理人。地方政府的這種特征決定了我國的政策議程在很大程度上是中央政府與地方政府博弈的過程。

另一方面,養老保險政策作為典型的社會政策,其政策議程必然與經濟政策的改革議程存在較大程度的差別。中國經濟增長的實踐證明,在地方政府成為財政主體以及現行以“GDP增長”為主要業績考核指標的激勵機制下,地方政府成為推動中國經濟體制改革和經濟增長的“第一集團”。[4]然而,與經濟政策相比,社會政策無法在短期內給地方政府帶來直接的經濟利益與政治利益,社會政策改革議程因此與經濟政策改革議程存在顯著的差異。

基于上述兩方面的背景,本文從中央與地方關系(以下簡稱“央地關系”)的視角考察養老保險政策議程,分析養老保險政策議程中中央與地方政府的行動特征,并嘗試總結出基于央地關系的養老保險政策議程模式。

在關于政策議程的理論分析中,行動標準、信息流和政策議程決定權是三個基本的分析視角。其中,行動標準是指政策主體根據什么標準決定自己的行為,即行動主體的利益偏好與結構。信息流是聯系政策主體利益結構與實際行動的紐帶,是影響政策主體行為的重要因素,它既包括政策主體自身掌握的信息狀況,也包括其他政策主體向其反映的信息。政策議程決定權是指哪個政策主體有權力決定將政策問題轉入決策階段。下面,本文將按照以上三個分析視角分析我國中央政府和地方政府在養老保險政策議程階段的行為特征。

二、養老保險政策議程中央地政府的行動標準

公共選擇理論認為,政府的目標是自身利益的最大化,因此,無論是中央政府還是地方政府,在政策議程階段的行動標準都取決于其在現有政策體系下的利益狀況。無論是哪一級政府,其利益狀況都包括現有政策體系內的權責結構和轄區內的社會經濟運行狀況兩個部分。但是,中央政府和地方政府的利益結構和偏好有所不同[5],這決定了它們在政策議程階段的行動標準有所差異。

(一)中央政府和地方政府利益狀況的基本內容

無論是中央政府還是地方政府,其利益狀況都由其在現行政策體系中的權責結構以及轄區內的社會經濟運行狀況共同構成。

中央政府和地方政府的利益狀況首先取決于其在現行政策體系中的權責結構。在多級政府的行政框架下,絕大多數的政策體系都涉及權力和責任在中央政府和地方政府之間的分配問題,其中政策體系中的權力主要包括政策決策權、管理權和實施權;責任主要包括財政支出責任,以及一旦政策失敗所要承擔的對社會經濟損失給予補償的責任等。無論哪一級政府,都希望在獲得更多權力的同時少承擔責任。

中央政府和地方政府的利益狀況還取決于其轄區內的社會經濟運行狀況。無論是中央政府還是地方政府,當現行政策可以確保其轄區社會經濟穩定運行時,該級政府就是利益凈獲得者,愿意維持現有的政策狀態;當現行政策在其轄區內導致社會經濟運行的波動甚至倒退時,該級政府就成為利益的凈損失者,希望改變現有的政策狀態,于是成為政策議程的發起者或支持者。

因此,當中央政府(地方政府)承擔的總體責任大于總體權力時,它是利益凈損失者,希望改變現有的政策狀態,會成為政策議程的發起者或支持者。當現行政策對中央政府(地方政府)轄區內社會經濟狀況造成負面影響時,該層級政府也有發起或支持改革的動力。

(二)中央政府和地方政府利益狀況的結構差異

雖然中央政府和地方政府利益狀況的內容大體相同,但是中央政府與地方政府的利益結構和偏好卻存在較大的差異,具體體現在以下三個方面:

第一,從范圍看,中央政府更關注全局、長遠和整體利益。[6]在單一制國家,中央政府以全國范圍內的政治穩定、社會繁榮和經濟持續發展為基本目標,是全國統一性制度的最終責任承擔者。地方政府作為中央政府的派出機構,則更加關心轄區內的社會經濟發展狀況,這是由地方政府的基本性質決定的。在有些情況下,地方政府轄區內的社會經濟發展也意味著全國范圍內的社會經濟發展,但在有些情況下,地方政府轄區內的社會經濟發展卻會對全國范圍內的社會經濟發展造成負面影響,例如區域市場的壁壘等。

第二,從內容看,中央政府兼顧政治、經濟、社會、文化等領域的綜合運行與發展狀況,而地方政府則更傾向于關注區域經濟發展狀況。這是由轉型期特殊的歷史背景以及地方政府的績效評價體系所決定的。在現行的地方政府官員績效評估體制下,地方經濟增長不僅可以提高地方政府財政收入,而且會成為地方官員升遷的重要砝碼。

第三,從決定因素看,中央政府的最終利益結構取決于政策運行的宏觀社會經濟運行狀況,而不是政策的內部權責結構。因為政策運行導致的宏觀社會經濟運行不穩定狀態有可能從根本上影響中央政府的執政基礎。與中央政府不同,轄區內社會經濟運行的不穩定并不會直接影響到地方政府的執政基礎,地方政府傾向于將這種狀況向中央政府反映,并促使中央政府進行政策變革。因此,中央政府的利益結構偏好于宏觀社會經濟運行狀況,而地方政府的利益結構偏好于其在現行制度中的權責結構以及轄區內社會經濟運行狀況,尤其是轄區內社會經濟運行狀況①中國地方政府“撲向底層的競爭”就充分說明了這一點。。

(三)中央政府和地方政府在養老保險制度中的利益狀況

根據現行養老保險制度的規定,以及養老保險制度仍處于省級(或省級以下)統籌層次的現狀,地方政府是養老保險制度的實施主體,擁有管理權力和實施權力。然而,當養老保險基金出現當期支付缺口時,則由中央財政承擔主要的補貼責任;當養老保險制度運行出現重大問題時,中央政府作為政策制定主體也需要承擔主要責任。因此,從權責分配結構上看,中央政府是利益凈損失者,有動力發起養老保險政策改革。從養老保險政策對轄區內社會經濟產生的影響看,養老保險制度覆蓋范圍有限、總體水平不足的現狀會影響國民經濟結構的轉變與可持續發展,不利于社會穩定與和諧,區域分割的現狀則會對跨省區的勞動力流動產生阻礙。因此,一方面,現行養老保險制度缺陷會對國家社會經濟整體及長遠發展產生影響,所以,中央政府更有動力改革現行制度。另一方面,區域分割的養老保險制度會使部分地區因為人口老齡化嚴重而承受更大的繳費壓力,進而影響當地的社會經濟發展,這些地區的地方政府因此有動力成為改革的發起者或支持者。

從養老保險制度的特征來看,其應對的是國民老年時期的收入風險,是代際之間以及個人生命周期內的收入再分配過程,基本養老保險制度也正在逐步覆蓋全民,是一個全局性問題;養老保險制度當期繳費、未來收益,時間跨度長,因此是一個長遠問題;養老保險制度既提供經濟保障也提供服務保障,不僅能夠緩解老年貧困,維護社會穩定,而且有利于提振消費,促進經濟增長方式的轉變,是一個涉及國民整體利益的問題。[7]因此,與更加看重當期經濟利益的地方政府相比,更加偏好整體、長期和全局利益的中央政府更具有改革養老保險制度的動力。

綜上所述,現行養老保險制度的權責分配結構、現行地方政府績效考評標準,以及養老保險制度對社會經濟產生的全局性和長遠性影響,決定了中央政府更有動力成為養老保險制度的改革者。與此同時,養老保險制度的地區分割性會對部分地區的社會經濟狀況造成負面影響,由此使這些地方政府也可能成為改革的發起者或支持者。

二、養老保險政策議程中央地政府之間的信息流

(一)中央政府處于信息劣勢地位

在信息流方面,中央政府處于絕對的劣勢地位。由于我國地域寬廣,官僚層級較多,在改革開放之后分權的大背景下,“塊塊”的勢力大于“條條”的勢力。因此,在非垂直管理的政府部門,中央政府處于信息劣勢地位。中央政府的信息幾乎完全來源于各地方政府,全國的數據僅僅是中央政府對全國各地方數據的匯總。與此同時,信息在從基層政府層層上傳的過程中,也常常出現數據丟失或真實性下降的情況。

相比較而言,地方政府處于信息的優勢地位。[8]由于地方政府是政策的主要實施者,與政策對象建立了直接的聯系,因此對政策實施的現狀與問題了解得比較清楚。在財政分權理論中,地方政府的信息優勢地位是諸多學者建議由地方政府來承擔社會保障供給任務的基本原因。政策信息有兩種類型,第一類信息是政策內部的運行狀況,如政策的權責分配體系、政策的財務狀況等。這些信息直接體現了政策運行狀況,可稱之為直接信息。第二類信息是政策的外部效果,如民眾對政策的滿意程度,政策對社會經濟發展的作用等。這些信息間接地反映了政策運行狀況,可稱之為間接信息。

(二)地方政府會根據自身利益進行選擇性信息顯示

地方政府雖然掌握了完整和準確的信息,但是在與中央政府進行信息交流的過程中,卻會對信息進行選擇性顯示。地方政府對信息進行選擇性顯示的策略既取決于地方政府在該政策中的利益結構,也取決于中央政府在該政策中的利益結構。

當地方政府是某項政策的利益凈獲得者時,在向中央政府提供信息時,它就有可能只顯示政策的正面效應,隱藏政策的負面效應,以期望維持政策現狀;當地方政府是某項政策的利益凈損失者時,它就有可能只顯示政策的負面效應,隱藏政策的正面效應,以期望推動政策變革。當中央政府是某項政策的利益凈獲得者,而地方政府是該政策的利益凈損失者時,地方政府就會選擇性地顯示政策的負面效應,尤其是通過間接信息反映出政策的缺陷。因為中央政府對由間接信息反映出的宏觀社會經濟問題更加敏感,并有可能因此啟動政策議程,或支持地方政府發起政策改革。

(三)中央政府與地方政府在養老保險制度中的信息交流機制

從總體上看,在養老保險制度的信息交流機制中,中央政府對地方政府具有較強的依賴。由于當前養老保險制度實行屬地管理體制,因此,有關養老保險參保以及制度運行的相關信息都集中在地方社會保險經辦機構。雖然近些年來,金保工程取得重要進展,但受到養老保險統籌層次以及制度模式差別的影響,信息網絡層次往往處于省級或省級以下,不同省區之間的信息系統無法兼容。中央政府只能通過要求地方社會保險經辦機構以填寫報表的形式上報相關信息,因此,處于信息被動和劣勢地位。但是另一方面,養老保險制度的運行也會對全國范圍內的社會經濟狀況造成影響,即產生全國范圍內的間接信息,對于這些信息,中央政府則無需地方政府提供,而是可以通過宏觀社會經濟運行狀況直接獲得。所以,當養老保險制度的運行對全國范圍內社會經濟狀況造成負面影響時,中央政府能夠及時獲得信息,并可能直接啟動政策議程。

從信息內容上看,地方政府往往會根據自身偏好進行選擇性的信息顯示。如前面所分析的,地方政府因為在現行養老保險權責分配結構中處于利益凈得者的位置,因此,缺乏觸發政策議程的動力,傾向于向上傳遞有關政策運行的正面信息,如參保率、基金結余率的提高等,而不傾向于傳遞有關政策運行的負面信息,如空賬造成的長期支付壓力,個人賬戶積累造成的貶值壓力等等。①從人力資源和社會保障部發布的統計公報中選擇的指標就可以充分說明這一點。

從信息流動方向看,以自下而上的信息流為主,信息的自上而下流動與平行流動不足。[9](P347)目前養老保險制度中的信息交流主要是地方養老保險經辦機構根據中央政府的要求,向上提供數據,而信息的自上而下流動與平行流動嚴重不足。信息的自上而下流動是指中央政府針對地方政府進行政策宣傳和解釋,以此加強地方政府作為政策實施主體對政策內容的全面和準確理解。自上而下信息流動的不足會導致政策實施方式與政策目標的偏離。信息的平行流動是指信息在不同地方政府之間的橫向流動,平行流動的不足導致“模范效應”下降,不利于形成地方之間的良性福利競爭。

綜上所述,受到行政層級較多的影響,中央政府在養老保險方面的信息獲得主要依靠于地方政府,因此處于相對信息劣勢地位。地方政府會根據自身偏好以及在現行政策體系中的總體利益狀況對中央政府進行選擇性的信息顯示,以影響中央政府的政策議程決策。中央政府處于“信息洼地”的狀態導致其雖然有動力發起養老保險改革議程,但卻由于缺乏相關信息而處于被動境地。

三、養老保險政策議程的決定權

(一)中央政府具有政策議程決定權

中央政府擁有在全國范圍內啟動政策議程的決定權。我國是一個單一制的國家,地方政府是中央政府的行政代理人,政治權力的分配結構決定了中央政府擁有政策觸發的最終決定權。但是,在中國轉型期的背景下,中央政府在經濟政策和社會政策方面的議程決定權存在一定的差別。在經濟政策方面,由于我國的經濟體制改革在很大程度上是通過財政分權,發揮地方政府的積極性來推動的,因此,中央政府往往不是經濟政策觸發的直接主體。中央政府賦予地方政府“試點”的權力,鼓勵地方政府進行經濟政策創新,同時,中央政府掌握最后的“決定權”。我國經濟體制改革中的“聯產承包責任制”、“股份合作制”都經歷了這樣一個由地方政府發起,由中央政府認可的過程。但是,在社會政策方面,中央政府則往往直接行使政策觸發權。這一方面是因為社會政策往往涉及社會穩定并進而影響到中央政府的執政基礎;另一方面是因為地方政府的利益結構使之對推動社會政策變遷缺乏足夠的動力。

(二)地方政府對政策議程決定權的影響

對于政策議程的啟動,地方政府僅僅具有建議權,而不具有決定權。正如前文所述,即使是在財政分權,地方政府被賦予經濟體制改革“排頭兵”任務的背景下,地方政府也只有在其轄區內決定進行政策改革的權力。雖然改革有可能導致的失敗在以“試錯法”為改革主要方式的年代不會被追究責任,但即使是取得成功的改革方式,也需要得到中央政府的最終認可。而在社會政策領域,由于其政策效應往往不會直接影響地方政府的執政基礎,而主動地進行政策變遷也無法給地方政府帶來現實的經濟收益,因此,地方政府沒有動力在社會政策領域發起改革。

但是,隨著地方政府自身利益的逐步形成,以及在科學發展觀指導下,中央政府對地方政府業績考評內容的轉變,地方政府也開始積極介入政策議程,嘗試對中央政府的政策議程決策施加影響,以促使中央政府啟動地方政府期望改革的領域,或阻止中央政府啟動地方政府不愿改革的領域。地方政府對中央政府政策議程決定權的影響主要通過選擇性信息顯示和對決策內容的再定義和再解釋來實現。

地方政府對中央政府進行選擇性信息顯示是其影響中央政府政策議程決定權的主要方式,正如前文所述,地方政府在信息流中處于相對優勢地位,因此會將自身利益偏好通過信息傳遞的方式,促使中央政府在相關領域啟動政策議程。這種影響方式可被稱作主動影響。除此之外,地方政府還可以通過在實施過程中對中央決策內容的再定義和再解釋來影響政策議程,由于這種影響方式是對政策議程結果的影響,發生在政策議程決策之后,因此可以被稱作被動影響。

(三)中央政府和地方政府在養老保險政策議程中的決定權

首先,中央政府擁有在全國范圍內啟動養老保險政策議程的決定權。由于養老保險制度是較為典型的全國范圍的公共產品,涉及不同省區之間的利益調整和代際之間的關系調整,同時,其運行效果對地方政府的業績考評影響有限。因此,我國中央集權的行政體制、養老保險制度本身的屬性和轉型期地方政府的偏好決定了中央政府擁有養老保險政策議程的決定權。從1986年我國開始改革傳統的養老保險制度以來,無論是統賬結合模式的選擇,個人賬戶規模的變化,還是養老金計發辦法的調整,這些重大的政策改革議程都是由中央政府發起的,并且由中央政府以法規的形式頒布實行。一個值得注意的現象是,中央政府啟動政策改革議程后的結果卻往往是在部分地區先行試點。

其次,地方政府通過各種方式影響中央政府的政策議程過程。地方政府會根據自身的利益結構,利用掌握的私人信息,嘗試影響中央政府的政策議程過程。例如,在2000年中央政府出臺關于城鎮社會保障綜合試點方案之前,征求各地方政府意見,以遼寧、陜西等為代表的老齡化程度高、歷史負擔重的省區強烈要求推動全國統籌,以實現不同地區之間基金的互濟;而以廣東等為代表的勞動力輸入地和人口結構較年輕的省區則強烈反對實現全國統籌,以防止當地積累的基金被“上調”中央。

最后,隨著社會政策及其運行效果逐步成為考察地方政府業績的重要指標,以及養老保障體系缺失對國民福利造成的損失,部分地方政府開始在轄區范圍內實施政策議程決策權,啟動養老保險改革議程。例如,北京、寧夏等省區啟動全國范圍內尚未推行的老年津貼制度,上海市啟動柔性退休制度等等。這不僅直接使部分地區率先啟動了養老保險政策的改革,從而有利于形成地區間良性福利競爭局面,而且對中央政府啟動全國范圍內的政策議程形成了倒逼機制。

綜上所述,我國中央集權的行政體制決定了中央政府擁有養老保險政策議程的決定權,而養老保險制度的內在屬性以及轉型期地方政府的行動偏好進一步固化了這種權力分配結構。地方政府會根據自身的利益狀況,利用私人信息對中央政府的議程決策過程施加主動或被動的影響。而地方政府業績考評指標的變化,則促使部分地方政府在轄區內履行政策議程決策權。

四、基于中央地方關系的養老保險政策議程模式

綜合考察中央政府和地方政府在養老保險制度改革議程中的利益結構和行動標準、信息地位和信息交流方式,以及政策議程決策權的分配結構,可以總結出中央地方關系視角下的中國養老保險政策議程模式,如圖1所示。

圖1 基于中央地方關系的養老保險政策議程模式

如圖1所示,中國的養老保險政策問題進入政策議程的路徑有三條:

養老保險政策議程的第一條路徑是:中央政府的利益失衡,直接啟動政策議程。中央政府的利益失衡既可能是中央政府在政策內部的權責體系失衡,也可能是由于宏觀社會經濟運行不穩定導致中央政府利益失衡。在這條政策觸發路徑中,中央政府是直接的政策觸發主體,基本不與地方政府發生聯系。2000年,中央政府啟動城鎮職工社會保障制度體系試點就是這樣一個過程。在2000年之前,我國的城鎮職工基本養老保險基本處于地市級統籌的狀態,養老保險的管理權和實施權都集中在地方政府,相反,當養老保險基金當期支付出現缺口時,由中央財政承擔主要的補貼責任,當養老保險基金當期支付出現盈余時,盈余基金又留存地方。顯然,從政策體系內的權責分配結構看,中央政府處于利益凈損失的地位。與此同時,當時的養老保險制度也對社會經濟運行造成了極大的負面影響。一方面,養老金拖欠現象非常普遍,由此造成的大規模上訪活動屢見不鮮,中央政府的執政基礎受到影響;另一方面,各地企業的養老金支付壓力極大,養老保險繳費負擔重,對宏觀經濟的持續健康發展造成嚴重威脅。在這種情況下,中央政府在沒有征求地方政府意見的情況下,直接啟動了政策議程,發起了城鎮社會保障體系試點工作。

養老保險政策議程的第二條路徑是:中央政府利益失衡,委托地方政府提供相關信息,并在此基礎上決定是否將政策問題納入政策觸發程序。在這條路徑中,中央政府雖然意識到了利益失衡的狀態,但是對信息的掌握并不十分充分。因此,中央政府委托對信息了解更充分的地方政府提供信息,并在此基礎上決定是否要將問題納入政策觸發階段。在這個過程中,地方政府雖然處在相對被動的地位,但是它可以通過選擇性的信息顯示,影響中央政府的決策行為。我國養老保險制度改革過程中對統賬結合模式結構的選擇就經歷了這個過程。1995年,國務院頒布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》,在充分借鑒國際經驗的基礎上,決定在中國實行現收現付和完全積累相結合的統賬結合模式,其重要原因就是中央政府擔心老齡化會使中國陷入福利國家的財政危機。但由于對統賬結合模式的結構選擇缺乏足夠信息,因此設置了兩套方案,由地方政府自主選擇,并通過地方政府反饋的信息進行再決策。在實施過程中,由于“大賬戶、小統籌”的模式給地方帶來較大的基金保值增值壓力以及當期支付缺口壓力,于是地方政府紛紛建議選擇“小賬戶、大統籌”的模式,并最終影響了中央政府的決策。對于地方政府提供的信息,中央政府有時會采納,有時也不予采納,這取決于中央政府的利益結構。例如,中央政府有意推行城鎮職工基本養老保險的全國統籌,在向地方政府征求意見的過程中,部分地方政府基于自身利益而向中央政府表達對全國統籌的反對意見。但中央政府從制度的發展規律和自身利益出發,沒有采納這些意見,而是在《社會保險法》中明確規定了職工基本養老保險要實現全國統籌。

養老保險政策議程的第三條路徑是:地方政府利益失衡,并通過選擇性的信息顯示,推動中央政府進行政策觸發。與前兩條路徑的顯著區別在于,這條路徑是由地方政府的利益失衡引起的。同時,地方政府主動地進行信息的選擇性顯示,將直接信息和間接信息反映給中央政府,推動中央政府進行政策觸發。這條路徑從本質上說是地方政府將自身的利益失衡通過選擇性信息顯示,轉變為中央政府利益失衡的過程。我國新型農民社會養老保險制度的建立就經歷了這個路徑。在城鎮化進程中,大量農民缺乏制度化的保障措施,從而影響了地方的城鎮化進程以及社會經濟的可持續發展。在這樣的背景下,以陜西省寶雞市為代表的部分地區,一方面在轄區內試行農民養老保險制度,另一方面,將試點的進展、問題和經驗以及對社會經濟運行造成的影響及時向中央政府傳遞,最終成功地推動中央政府啟動了農民養老保險制度的政策議程。

[1]王紹光:《中國公共政策議程設置的模式》,載《中國社會科學》,2006(5)。

[2]楊麗麗:《當代中國社會利益結構變化與公共政策制定》,西北大學2003年碩士學位論文。

[3]Oates,W.“An Essay on Fiscal Federalism”.Journal of Econom ic L iterature,1999,37(11):175-195.

[4]楊瑞龍:《我國制度變遷方式轉換的三階段論——兼論地方政府的制度創新行為》,載《經濟研究》,1998(1)。

[5]黃強等:《后全能時代中央與地方政府的博弈及思考》,載《唯實》,2006(1)。

[6]程杞國:《公共政策制定中中央政府和地方政府的關系》,載《中共福建省委黨校學報》,2000(3)。

[7]魯全等:《社會保障影響居民消費的內在機制及其效應》,載《重慶社會科學》,2010(8)。

[8]趙祥:《建設和諧社會過程中地方政府代理行為偏差的分析》,載《中國行政管理》,2006(5)。

[9]鄭功成:《中國社會保障改革與發展戰略》,北京,人民出版社,2011。