奉節縣農村公路養護管理模式研究

劉蓉

（重慶交通大學管理學院 重慶 400074）

奉節縣農村公路養護管理模式研究

劉蓉

（重慶交通大學管理學院 重慶 400074）

針對重慶市奉節縣農村公路的現狀以及養護管理存在的主要問題，在論述各種養護模式優缺點的基礎上，根據奉節縣各鄉鎮的具體情況，因地制宜，探討了適合各鄉鎮情況的養護模式和方法，對促進奉節縣農村公路養護工作的發展具有一定的作用。

農村公路；養護管理；養護模式

引言

農村公路是全國公路網的有機組成部分，是農村重要的公益性基礎設施，包括縣道、鄉道和村道。發展農村公路是建設社會主義新農村的重要部分，它對振興農村經濟、解決“三農”問題、確保實現全面建設小康社會的目標具有重要作用。農村公路使用效益的發揮依賴于公路的完好程度，而農村公路的完好程度又與公路養護方式和管理手段、現有道路技術狀況、使用質量和運行條件等息息相關，且科學的養護管理模式是農村公路處于完好狀態的重要保障。這不僅對于保障人民群眾的出行安全、保障農村經濟的快速發展、提高社會效益具有重要的意義，而且對于提高農村公路的總體管養水平，提升鄉鎮形象都有重要的現實意義。

1 奉節縣農村公路養護管理現狀及存在的主要問題

1.1 奉節縣農村公路概況

重慶市奉節縣是資源大縣，旅游資源得天獨厚，自然人文景觀星羅棋布，有雄甲天下的夔門、長江三峽第一峽瞿塘峽、享譽中外的白帝城、絕世奇觀天坑地縫。臍橙、茶葉、大棗等名優土特產品，多次獲得國家金獎。礦產達30多種，煤炭年生產能力400多萬噸，居重慶市第一位，其中龍潭煤礦和汾河鎮的草堂煤礦居首。

奉節縣按照中央提出的“修好農村路，服務城鎮化，讓農民兄弟走上油路或水泥路”的目標，堅持走創新發展之路，積極探索農村公路改造新路子。截至2009年，奉節縣縣道356km，鄉道841km，村道7300km，具體如表1。

表1 奉節縣2009年農村公路現狀統計表

對于農村公路的養護，奉節縣采取“縣道縣養、鄉道鄉養、村道村養”的養護模式，部分鄉鎮采用義務養護模式或承包養護模式，遇煤礦較集中的鄉鎮，采取協會養護模式，但目前協會養護模式并不完善，還需繼續改進。2007年，奉節縣每個鄉鎮都成立了各自的農村公路養護所。奉節縣農村公路占全縣公路總里程的95.2%，隨著建設步伐的加快，奉節縣農村公路養護任務越來越重。所以高效的養護模式是提高農村公路養護質量不可缺少的條件。

1.2 奉節縣現有養護模式優缺點分析

奉節縣的農村公路養護在采取“縣道縣養、鄉道鄉養、村道村養”的養護模式的基礎上，又運用了四種模式：義務養護模式、協會養護模式、承包養護模式和道班養護。各種養護模式針對的側重點不同，各有自己的優缺點。

（1）義務養護模式：其優點在于充分發揮了農村勞動力資源豐富的長處，在一定程度上彌補了相對缺乏的農村公路養護資金。缺點在于由于目前農村多為留守人員，大部分為老弱婦孺，不但難以調動群眾的積極性，也無法征集足夠的勞力，而且養護質量也可能達不到要求。

（2）協會養護模式：優點在于能籌集到相當大的一筆養護資金，解決了農村公路養護資金缺口大的問題。而缺點表現在資金的管理不夠透明，這容易使出資的相關煤炭企業主對協會產生不公平的印象。并且這種養護模式尚不完善，它僅僅解決了部分資金問題，對于一些協會的管理模式還不明確。

（3）承包養護模式：在經濟發達地區公路養護市場化程度較高，養護資金充足且監管主體比較成熟以及市場監管能力很強的情況下，承包養護模式是個很好的選擇。其優點在于對農村公路實行了管養分離，養護較專業化，養護質量高；缺點在于對于農村公路養護市場化尚不發達的鄉鎮，承包商之間會缺乏競爭，可能會導致養護質量不夠高，并且養護資金需求較大。

（4）道班養護方式的優點是具備一定的養護機械和相對固定的人員，道路養護質量較高，基本能夠完成除大中修外的農村公路和橋涵的養護工程；缺點在于養護生產與養護管理沒有分開。道班養護的費用主要來源于政府撥款。

在實際情況中，對各種養護模式難以揚長避短，導致鄉鎮運用的養護模式較單一、養護模式的利用不夠充分。

1.3 奉節縣農村公路養護管理存在的主要問題

1.3.1 農村公路養護資金不足

每年政府撥于農村公路養護的資金少之又少，并且橋梁隧道的養護資金完全靠地方自己籌集，主要表現在：

（1）籌資渠道少。奉節縣30個鄉鎮普遍貧窮落后，僅靠6個有煤礦的鄉鎮組織煤礦主組成公路養護協會，籌集部分養護資金；在化解鄉村債務，減輕農民負擔及農村稅費改革等大背景下，農民自愿籌資非常困難。除市上補助和縣級自籌部分外，奉節縣一直從公路收費中抽取資金用于農村公路養護，確保農村公路暢通。自2009年取消公路收費后，該縣再也無力完成資金籌集任務。

（2）資金缺口大。養護資金短缺歷來是制約縣、鄉、村三級公路養護的關鍵問題。在農村公路的養護方面，資金缺口較大仍是制約農村公路養護的“瓶頸”。按照市交委對縣、鄉、村道每年每公里7000元、3500元、1000元的補助標準，奉節縣2009年獲市級養護資金補助1276萬元，自籌資金1888萬元，然而所需養護資金達6720萬元，資金缺口高達3556萬元。

1.3.2 養護模式較少

奉節縣屬于幅員大縣，轄81個鄉鎮、368個村，地廣人口也較多，農村公路占全縣公路的主要部分，并且地形地貌復雜，水土流失嚴重，地質災害發生頻繁。由于其轄區內鄉鎮較多，且各鄉鎮經濟條件、地理條件等各不相同，所以對于不同的情況其農村公路所采用的養護模式也應有所不同，而該縣使用的養護模式僅有四種，這難免出現有些鄉鎮的農村公路找不到適合自己情況的養護模式。

1.3.3 養護模式不夠完善，利用不夠充分

各種養護模式只是泛泛而用，并沒有針對每種養護模式的特點制定出一套切實可行的操作方法。

1.3.4 農村公路養護缺乏人員和養護技術

目前農村幾乎只有留守人員，多為老弱婦孺，根本無法征集農村公路養護勞力，并且農村公路無專業的公路養護人員，養護管理和科學化水平不高，導致養護質量得不到保障。

2 奉節縣農村公路養護模式創新

2.1 奉節縣現有養護模式操作方法創新

針對奉節縣農村公路養護管理現存的一些問題，對目前使用的四種養護模式的操作方法進行具體化，簡述如下：

（1）義務養護模式的具體做法：經過實地調查，征求村民意見，對享受低保的人群以及當地擁有摩托車以及農用機具的家庭進行統計，以他們組成村道養護隊，主要包括一名養護隊長，一名副隊長，其他成員為隊員。養護隊的主要職責是負責所轄區內農村公路的路產路權的管理，對所養農村公路進行日常養護。此養護隊隸屬于村級或鄉級組織，并與村級或鄉級組織簽訂養護協議，而村級或鄉級組織又必與鎮農村公路養護所簽訂農村公路養護協議。養護隊按養護技術標準對村道進行養護，養護質量由村級或鄉級政府進行檢查，并且鎮農村公路養護所進行不定期的各種檢查，由鎮農村公路養護所檢查達標驗收后支付養護費用。其養護費用主要是養護材料以及機具的損耗，費用主要來源于政府以及公路相關管理部門。

（2）協會養護模式：由各企業組織養護隊養護自己煤礦周邊的公路，并與協會簽訂養護協議，按養護技術標準對農村公路進行養護，養護的公路每月由協會養護技術人員和現場人員一道進行檢查驗收后付款給管養人員。而協會隸屬于鄉鎮農村公路養護所，鄉鎮農村公路養護也一同監管養護質量，驗收養護路段。協會養護模式的資金主要來源于煤礦企業，并且政府對農村公路養護的補助費用也撥放至協會，由協會統一管理資金，所以協會資金的管理問題必須秉承公平、公開的原則，即做到資金的管理使用都完全透明化，政府每年的公路養護撥款也交由協會一并管理，至于企業每年出資的養護費用可按企業的年營業額確定。

（3）承包養護模式：在奉節縣主要運用的是將公路分段承包給農戶，一般根據路段等級、交通量大小、養護材料遠近等測定每公里所需要的養護經費，然后以招投標的方法承包給農戶并簽訂承包責任書。組織者一般為縣級公路養護部門或者鄉級政府。該方式是專業化、市場化養護公司的雛形或者低級形式，主要用于交通量小、等級較低的一般農村公路。鄉道養護路段的劃分由鎮政府確定，原則上每2公里為一個標段，個別路段情況特殊的，可以在2公里以上為一個標段。村道路線的確定由村委會召集村民代表大會采取“一事一議”方式進行，并報鎮人民政府批準生效。

2.2 奉節縣養護模式種類創新

由于奉節縣幅員廣闊，農村公路里程數較大，所以在現有的四種養護模式的基礎上增加三種養護模式，即專業公司養護、認養模式以及特困人口養護模式。

（1）專業公司養護：專業養護公司是擁有獨立注冊資金、相應設備以及技術人員和施工資格,在工商稅務部門注冊登記，具有獨立資金調配和人事權利，在法律上與公路管理部門處于獨立平等地位，真正面向市場的經濟實體。專業養護公司主要是對奉節縣的省道和縣道進行養護，通過招投標與公路管理機構簽訂養護協議，按公路養護質量要求，對所承包的公路段進行養護，公路養護科對其進行監督、養護質量的考核等，并經檢查驗收合格后結算養護費用。

（2）認養模式：對于主要為企業（集體）服務的農村公路，應積極引導受益企業認養；對于地處偏僻地區、交通量少的鄉道、村道，可采取農戶或沿線農民認養，促進農民就業和增收，鼓勵企業家、鄉賢、知名人士等個人參與認養。認養模式直接隸屬于村組織，認養人與村組織簽訂養護協議，養護質量也由村組織進行檢查，鎮農村公路養護作不定期檢查。認養模式的養護費用主要來源于政府對農村公路養護的補助款項。

（3）特困人口養護模式：特困人口養護模式即對特困人口較多而相對村公路養護里程較短的村實行特困人口養護模式。在特困人口中選擇勞動能力強、能勝任養護工作的村民作為養護工，組成養護隊，與村組織簽訂養護協議，按養護技術標準對村道進行養護，達標驗收后支付貧困人口補助費，同時根據養護質量情況再給與一定的日常養護費補助。這種模式一方面可充分利用貧困人口補助費彌補公路養護資金不足，另一方面也可增加貧困人口的收入。

2.3 奉節縣養護模式采用創新

奉節縣屬于資源大縣，不但擁有得天獨厚的各種物產，旅游資源也比較發達，這就決定了農村公路的養護必定有多種模式。根據以上對各種養護模式的具體分析，現將奉節縣的農村公路養護按具體情況分為以下幾種：

（1）對于省道縣道，由于其公路等級較高且交通量比較大，養護質量要求也比較高，所以主要由專業養護公司進行養護。

（2）對于煤礦產業比較發達的鄉鎮，應該采用煤炭協會養護模式，由各煤礦企業組織養護隊養護所使用的公路。比如汾河鎮、龍潭煤礦片區以及臍橙外貿比較集中的草堂鎮、安坪鄉、新城鄉、江南鎮、朱衣鎮等都可以根據各自具體情況采用協會養護模式。

（3）在有旅游景點以及其他小型企業的片區，企業與村民共同使用的公路，為了確保公路安全暢通，互惠互利，對于收取門票的旅游景點如白帝城（門票70元/人），按景點與企業使用公路里程核定出資數額以結合承包養護模式進行農村公路的養護。

此外，興隆鎮不但擁有豐富的礦產資源。近年來，更是借助得天獨厚的旅游資源優勢——天坑地縫，狠抓旅游開發，并以此狠抓小城鎮建設、旅游基礎設施配套建設和農業產業結構調整，取得了良好的發展態勢。因此，興隆鎮的農村公路養護可以采用協會養護模式與承包養護模式相結合，以提高農村公路的養護質量。

（4）在僅有小規模的煤礦產業以及摩托車等機動車較少的地區，按照“一事一議”的辦法確定，根據車輛數收取費用，如竹園鎮的百步村、華吉村，按照運煤車每車10元、摩托車每車每年50元收費；或者煤廠可按過秤噸位收費。根據各村具體條件，可結合采用村民認領養護模式、特困人口養護模式或分段承包養護模式。

（5）對于基本無任何產業的鄉鎮，根據各自鄉鎮的具體情況選擇養護模式，如興隆鎮的長安土家族鄉、龍橋土家族鄉，由于地區較為偏遠且經濟比較落后，可采用村民認領養護模式和特困人口養護模式相結合。

以上幾種農村公路養護模式，都需農村公路養護所進行檢查、考評和監督。

3 結論

隨著農村公路的養護管理工作日趨繁重，本文根據奉節縣各縣鄉的具體情況，有針對性地選擇養護模式，一步一步地使農村公路的養護工作走上穩定的道路，鞏固好農村公路的建設成果。農村公路作為縣鄉公路的重要組成部分，加強農村公路的養護管理工作是很有必要的，這對提高農村公路的養護管理質量，加快新農村建設、解決“三農”問題以及促進農村的可持續發展都有很重大的意義。

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[6]李江英.村道養護管理對策研究[D].長安大學碩士學位論文,2008.

Maintenanceand Management Modes in FengJie County's Rural Highways

Aim ing at the currentexisting problems in FengJie's ruralhighwaymaintenanceandmanagement,we discussed theadvantagesand disadvantages of variousmaintenancemodes based on the specific circumstances in different towns in FengJie County.We here put forward some adjustable modes to the local conditionsmaintenances.In thisarticle,we discussedmaintenancemodesandmethodswhich are suitable for towns.And webelieve that thesemeasurescan play certain functions in promoting FengJie's ruralhighwaymaintenancework.

ruralhighways;maintenancemanagement;maintenancemode

U 415.1

A

1671-9107（2011）07-0011-03

10.3969/j.issn.1671-9107.2011.07.011

2011-06-14

劉蓉（1977-）女，重慶人，講師，主要從事公路交通建設管理研究。

余詠梅