中國為什么要建設法治國家？

王利明

在此基礎上，筆者認為，法治的基本內涵主要包括如下幾個方面：

第一，法律至上。這是法治的首要內容，即法律應是社會治理的最高準則，任何個人和組織都不享有法律之外的特權。早在美國建國初期，潘恩便指出，在法治國家里，法律是國王，而非國王是法律。［3］（P114）英國學者戴西也認為， “法律至上”是法治的主要特征。［4］法律至上實際上是要實現規則治理，“沒有規矩，不成方圓”非常形象地說出了其中的道理，即將明確穩定的規則作為 “規矩”來規范國家和公民的行為。需要指出的是，規則治理與民主治理不可分割，在法治社會，正當的法律都是通過民主程序制定出來的，反映了民眾的期望，符合民眾的利益，體現了社會的共同理想和信念，理應受到全社會的尊重和遵從，這也為民眾遵守規則奠定了良好基礎。因此，法治的實質就是以人民的意志來管理國家和社會。

第二，良法之治。亞里士多德指出：“法治應當包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”［5］（P199）這是探討法律在價值上的正當性的最早主張。盡管學理上也曾有 “遵守法律，即使惡法亦然”的說法［6］（P147），但其主要強調法律的權威性及其普遍適用性對于法律實施的意義，并沒有否定良法的重要性。既然法治是依法治理，那么，只有良法才能最大限度地得到民眾的認同，才能最大限度地發揮法治的效力。當然，良法的理解和判斷是一個仁者見仁、智者見智的問題，它通常應具備以下要素：一是制定完備，即法律應當是類別齊全、規范系統、大體涵蓋社會生活的主要方面，且各項制度相互之間保持大體協調的制度體系［7］（P25）；二是法律應當有效規范社會生活，并在制定過程中吸納大多數社會成員的參與，進而符合社會和人民的需要，符合社會一般公平、正義的觀念；三是法律應當保持內在的一致性，立法者應當不斷通過修改、補充等方法來使法律符合社會的需求與時代的發展。［8］

第三，人權保障。人權一般指人在社會、國家中的地位。在馬克思主義看來，人的本質 “在其現實性上”是 “一切社會關系的總和”［9］（P18），其中包括經濟關系、政治關系、文化關系及其他社會關系，因此，人權是人在一切社會關系和社會領域中地位和權利的 “總和”，其中包括社會權利、經濟權利、文化權利、政治權利以及人身權利。［10］（P30）在此意義上，人權實質上就是人的主體地位象征，而法治只有建立在充分尊重和保障個人人權的基礎上，才能肯定人在法律上的主體地位，法律的存在才具有合目的性。［11］（P163）在我國，人權作為人最基本的權利集合，體現了人民群眾的根本利益，因而保障人權也是我國社會主義制度的根本任務。構建法治社會的終極目的是為了實現個人的福祉，因而法治也必然要以保護人權作為其重要內容，而人權的保障狀況也成為在現代社會中區別法治國家和非法治國家的重要標志。［12］（P11）當然，保障人權在維護個人自由和尊嚴的同時，還能有效地防止政府的侵害，從而規范公權，這也是法治的內在含義。

第四，司法公正。古人說：“徒法不足以自行。”法律必須在實踐中得到嚴格的適用才能發揮其效力，否則，再好的法律也只能形同具文，這就是霍姆斯所說的將 “紙面上的法”（law in book）轉化為 “現實中的法”（law in action）的過程。［13］而法律要準確適用，離不開司法公正。在現代市場經濟中，平等主體之間的糾紛有多重的解決機制，如協商、調解、談判、仲裁等，但從糾紛解決的權威性和終局性來看，由獨立的、中立的、享有公共權力的司法機構來解決無疑是最佳選擇，而這個機構就是法院。申言之，法治不僅意味著法律的至高無上和依靠良法治理，還應經由公正的司法活動來貫徹實施。公正的司法，不僅在于懲惡揚善，弘揚法治，同時也是對民眾遵紀守法的法治觀念的教化，是對經濟活動當事人高效有序地從事合法交易的規制。司法公正固然需要司法的獨立和權威的保障，需要體現出實體上的公正，此外還不能忽視程序公正，即司法必須在法律程序內運作，必須展示出一套法定的、公開的、公正的解決社會各種利益沖突的程序。正因為程序是看得見的正義，也是實體正義的根本保障［14］（序言），也即 “通向法庭裁判正義的道路是由多種正當的程序鋪就的”。［15］程序公正要求當事人在程序上武器對等，任何人不能充當自己案件的裁判者，論證和決定都應遵循一定的程序。現代法治的一些重要規則，如無罪推定、禁止刑訊逼供、裁判者的獨立公正等，都是從程序公正中發展出來的，它們也是保護基本人權、實現社會公正的基本措施。

第五，依法行政。在法治社會中，最高的和最終的支配力量不是政府的權力而是法律［16］，政府因此也必須依法行政。之所以如此，一是因為政府所享有的行政權具有強制性、單方性、主動性、擴張性等特點，一旦失去了約束，將嚴重威脅處于弱勢一方的公民合法權益。因而，如果要通過法律手段來調整政府和公民的關系，就必然要求行政權的行使要獲得法律的授權、受到法律的限制并遵循法定的程序。相對人在受到公權力的侵害之后，應可以獲得相應的救濟。［17］（P5）這正體現了法治國家的本質，即國家和人民的關系是以法的形式來界定的。［18］（P81）二是為了保證公權力自身的廉潔和高效率，減少社會資源的浪費。從社會治理的歷史經驗中不難看到，一旦公權力失去制約，其不僅會侵犯公民個人的合法權益，也會侵犯公共資源和公共利益，而且，對這些公共資源的破壞，給整個社會帶來的危害可能遠遠大于對個別公民權益的損害。三是因為政府所享有的公權力都是根據民眾的意志產生，由民眾所賦予的，民眾對于自己所賦予的權力，也要通過一定的方式進行制約，以防止權力被濫用，而制約權力最為有效的方法就是通過規則控權，因此，法治的核心就在于有效地控制公權力。［19］（P15）在法治社會，任何政府的權力都必須由法律來規定，法無明文允許即為禁止，公權力的內容、行使等都必須納入法治的軌道。

還應指出的是，按照一些西方學者的觀點，法治有形式意義和實質意義之分，或者稱為 “薄維度的”（thin）和 “厚維度的” （thick）之分，前者體現了富勒所說的法律的一般性、公開性、預見性、明確性、一致性、可適用性、穩定性和強制性［20］（P3），后者則強調法律的價值和實體性正義，尤其是強調與政治民主制度之間的聯系。一些研究中國問題的外國學者認為，中國的法治是一種 “薄維度”的法治。［21］（P2－6）筆者認為此種觀點不當。一方面，我國的法治不是對西方法治的簡單復制，而是以社會主義基本經濟制度和政治制度為基礎，堅持黨的領導，堅持社會主義政治制度的特點和優勢，符合我國當前的基本經濟和社會狀況，維護社會的基本秩序和穩定，不能完全用西方的標準來判斷我國法治實踐成功與否。另一方面，我國實行的社會主義制度和實現法治國目標并不沖突，社會主義制度就是要充分保障人民的民主權利，維護其參與國家政治和制定法律的權利，并在得到全體公民認可的法律下依法治理國家，規范國家公權力，保障人民利益，這和法治的內涵是完全一致的。因此，我國政治語境下的法治并非 “薄維度”的法治。

二、法治的社會治理功能

從西方的經驗來看，進入現代社會之后，西方要么如大陸法通過復興羅馬法傳統，通過成文法來規范社會，要么像普通法通過判例法形成規則約束行為，這些都是通過確立依法治理的框架來回應社會治理的需要。從過去幾百年的發展經驗來看，這種治理模式總體來看是成功的，它為西方社會經濟的發展提供了充分的制度支持。為何法治替代人治成為人類社會的主導？要回答這個問題，就必須考察法治相對于人治的社會治理功能，進而加深對法治的理解。

對法治與人治進行對比分析，不難看出法治在社會治理功能方面有不同于人治的以下特性：

第一，法治具有明確性。法律的規定通過成文法或者判例的形式表現出來，其條文或者內容具有明確性，使人們清晰地知曉自己行為的后果，實現社會的規范和有序，這誠如荀子所云 “君法明，論有常，表儀既設民知方”［22］，即規章制度設立后，人民了解，則方向明確。而人治是 “一人之治”，即完全根據特定個人的判斷、選擇與決定來進行治理，往往由個人的言語發布命令、指令，其最大特點在于個人的隨意性和內容的模糊性。而且，人治的決策過程不公開，在決策程序上難以保證最終決策結果是科學合理的。

第二，法治具有可預期性。在法治社會，法律一經公布，就昭示天下，成為人們的行為規則，每個人都可以按照法律的規定去從事各種行為，而不必擔心出現難以預見的后果，因為每個人行為的后果在法律上都已經做出了規定。如此就可以為人們的行為提供長久的預期，使市場交易得以有序進行，就能夠減少社會中交往的成本，提高整個社會的效率，人們可以安居樂業。而人治則容易朝令夕改，命令的頒布和廢止、更替甚至取決于當權者個人的喜怒哀樂和情緒變化，因此，人治之下的規則不具有長遠的可預期性。

第三，法治具有科學性。在法治社會，法律的形成與頒布，是眾人參與的結果，立法的過程可以說是集眾人之長，而司法的過程則是職業化、專業化的法官對法律進行適用的過程。而在人治社會，命令的頒布往往是個別有權者的決定，從概率上看，個人的決定不如多數人商議而做出的決定科學，而世界上并不存在柏拉圖所期待的 “哲學王 （philosophy－king）”，人的理性是有限制的，這一固有缺陷決定了完全依靠個人能力來治理社會存在巨大的風險。

第四，法治具有穩定性。法治社會形成完整的秩序，這種秩序是通過法律而公布的，具有長久的穩定性，其秩序的變動必須經過法律上的修法、立法等活動才可以產生，所以其具有程序上的嚴謹性，不因個人的變動而變更。歷史經驗證明，制度更具有根本性、全局性、穩定性、長期性的特征，只有實行法治，才能保障國家穩定、社會昌明。人治社會雖然也具有一定的秩序，但這種秩序是難以長期維系的，不具有長久的穩定性。因為社會治理的效果往往被某個人的能力所直接決定，導致所謂 “人存政舉，人亡政息”。人治社會缺乏對統治者的監督和制約，容易導致個人的專斷和權力的過分集中。這對于現代社會的發展和穩定是有害的。

第五，法治具有社會凝聚力。在法治社會，法治一則要求全民參與，制定良法，二則要求法律至上，法律面前人人平等。通過這兩方面可以實現社會公眾意愿的有效表達，形成一種社會共識，并對于法律執行的效果在心理上能夠予以接受。在人治社會，如果遇到賢明的君主、清廉而又富有能力的官吏，也可能形成一定的凝聚力，但這種人治社會不可能從根本上反映最廣大人民群眾的利益，因而這種凝聚力是有限的。

正因為法治有異于人治的上述特性，所以法治成為適合現代社會特點的基本治理模式。一方面，現代社會是以大工業生產、大分工、商品和服務高度流通為特點的陌生人社會，適用于古代熟人社會的人治方法在現代社會難以再發揮有效的作用；另一方面，現代社會治理的復雜程度與過去有質的差異，隨著人類社會的發展，人的自主性和個體性也日益增強，價值判斷日趨多元，利益關系日益復雜，交易方式多樣化，各種紛繁復雜的社會現象層出不窮，如人口的大量、急劇流動使得社會的控制較之以往更加困難，這無疑加劇了社會治理的難度，而人治社會的管理模式與這些需求難以相容，難以再維系下去。

需要強調的是，盡管法治與人治存在質的差異，但它們均是組織社會管理的途徑，都要求有高素質的人來進行社會管理，這一點在人治社會表現得更為充分，無論是中國古代的 “圣王”理念，還是柏拉圖的 “哲學王”思想，均為適例，法治社會也不完全排斥這一點，在一些實現法治的國家 （如新加坡），就特別強調推行精英政治，把各界精英都吸收到政府擔任高級領導人，從社會招攬人才。［23］即使是在法治社會，如果吏治腐敗，也可能會遇到比人治更糟糕的問題。盡管人治比法治有更悠久的歷史，積累的經驗也更為豐富，但是，既往的社會治理經驗已經使人們達成共識，即法治具有人治所不具有的優越性。鄧小平同志曾經說過：還是靠法律靠得住。這就是對這種共識的科學概括。

三、法治是現代中國社會治理的必然選擇

法治不僅是西方社會的治理模式［24］，同樣也是現代中國社會治理的必然選擇。經過改革開放30多年的發展，我國已經成為世界第二大經濟強國，但是，僅僅是GDP的提升并不等于民富國強。中華民族的復興、國力的富強，很大程度上取決于我們是否有符合中國實際需要的法律制度，通過制度的有效運行來實現社會治理，化解各種矛盾和沖突，使社會保持穩定、和諧。正如有學者所指出的，經濟是一個國家的血肉，但法治是國家的骨架和脊梁。［25］一方面，經濟的發展并不必然帶來社會的公平和有序，甚至在一定程度上使社會矛盾凸顯，只有通過法治才能實現社會的公平和秩序。另一方面，經濟的發展也并不必然意味著社會的全面發展，并不意味著各種社會矛盾能夠完全消除。必須在發展經濟的同時通過法治建設維護社會穩定，為實現社會的長治久安提供制度保障。鄧小平同志明確提出，要 “兩手抓、兩手都要硬”，“所謂兩手，即一手抓建設，一手抓法制”。［26］（P154）這就精辟地概括了中國要實行法治的原因。

（一）法治是中國進入現代社會的必然要求

我國有幾千年的人治歷史，其中存在過許多盛世時期，如文景之治、貞觀之治、康乾盛世等，并創造了燦爛的文化，在世界上產生了深遠的影響。從歷史發展的慣性規律來講，這種社會治理模式中有不少可援用的經驗。但是，人類社會已經進入現代化時期，過去的一些做法已經不合時宜。比如，在封建社會，一個縣官可以僅帶著一兩個隨從去治理有著十余萬人的大縣，這與當時農業社會的 “超穩定結構”、無訟的鄉土觀念以及自治結構等是相適應的。但從社會發展狀況來看，我國在逐步進入工業社會乃至所謂后工業社會后，社會關系的性質與狀況發生了重大的變遷，日益從原來的 “熟人社會”演變為 “陌生人社會”，在現代化進程中遇到了一些前所未有的新的矛盾和挑戰，傳統的農業社會和計劃經濟時代的治理結構很難應對這些矛盾和挑戰，以法治為中心的規則之治對于社會的治理和發展便至關重要。如前所述，在現代中國，由于工業化、城市化的進程加速，人的個體性大大增強，交易方式日益復雜化，傳統的治理手段對人的控制大大弱化，必須通過法治來加強對人的保護和對個人行為的規范。而且，隨著社會經濟的發展，市民社會已逐漸培育和建立起來，社會各個階層也有了比較明顯的分化，要保證國家和社會之間的良性互動，在社會各階層之間建立良好的關系，也需法治予以調整。在我國當前，權力作為社會中樞的特征在社會經濟領域也在發生變化，這主要表現為地方性權力、部門性權力的強化與國家權力的相對弱化，因而完全靠國家政權對社會實現深度控制已越來越困難。［27］這在一定程度上就需要通過法治合理地規范權力和控權。要處理好各種利益關系，解決好各種利益沖突，只能借助法治的力量。

（二）法治是市場經濟發展的基本保障

從市場經濟發展的角度看，法治是構建市場經濟秩序的基本保障。市場經濟本質上是法治經濟，市場和法治是同一硬幣的兩面，缺一不可。［28］（P314）與計劃經濟時代不同，市場經濟對資源的配置是通過競爭機制實現的，這就必須依循一套完善的規則，以實現通過市場 “看不見的手”對經濟的調整。法治在市場經濟中的作用具體體現在：一是法治構建了交易正常進行的法律基礎。市場經濟本質上是交易的總和，而物權法、知識產權法等確定了明晰的產權，為交易確立了前提；而合同法等法律則明確了正常的交易秩序和交易規則；侵權法、刑法則為產權的保護提供了法律依據，從而基本建構了正常的市場秩序。二是維護正常的市場秩序。在市場經濟條件下，市場主體為利益所驅動而相互競爭，彼此間有密切的利害關系。這種利害關系有損人利己的傾向，從而破壞了正常的市場秩序。如果沒有事先安排的規則去抑制彼此可能造成的損害，經濟就難以正常運行。［29］這就有必要通過法治明確政府對市場的干預權力和界限，通過政府依法適當干預形成正常有序的市場經濟秩序。［30］例如，通過反壟斷法、反不正當競爭法遏制不當競爭，防止壟斷對市場秩序的破壞，為企業創新和資源配置提供優化的法律環境；通過合同法的違約責任制度以及相關法律責任，促進當事人信守合同、嚴守允諾；通過侵權法防止通過侵害他人權益來獲取利益；通過刑法鏟除以權謀私、權力尋租、官商勾結、權錢交易等腐敗現象，打擊經濟領域犯罪，從而構建公平、高效的市場環境。三是維護市場的合理預期。無論是房地產市場、商品市場、勞動力市場，還是證券市場以及貨幣市場，其穩定的基礎在于制度的構建，尤其是金融市場賴以建構的虛擬經濟極其脆弱，更是依賴于人們對規則、制度的信心與預期。現代健全的金融市場體系，實際上都是以法律制度的健全為基礎，以交易當事人對制度的合理預期為前提；只有最大限度地依法保護此種預期，才能有效實現市場經濟的正常運轉。四是通過保護交易當事人人身的安全和財產的安全形成市場經濟體制下社會的經濟 “穩定器”和 “安全閥”。在財產與人身的安全中，人身的安全更為重要，只有有效保護這兩項利益，人們才能有投資的信心、置產的愿望和創業的動力。沒有健全的法治，將導致人才、智力的外流與財富的流失。五是有效防治市場經濟發展所帶來的負外部化效應。我國在市場經濟發展過程中，產生了諸如環境污染、資源掠奪和惡化、生態破壞等一系列副作用。其深刻的原因在于未嚴格的依法辦事及政府部門的不作為。例如，一些環境污染企業能夠不經過全面的環評就上馬，一些企業的嚴重污染長期得不到有效制止和查處，都反映了我國法治不健全的現狀。六是可以提供有效的、可信服的糾紛解決機制。市場是交易的綜合，其中充滿了平等主體間的利益沖突。面對這些沖突，最有效的解決方法就是通過規則來解決紛爭。

（三）法治是解決中國社會現實矛盾、維護社會穩定的有效手段

發展是硬道理，穩定是硬任務，穩定壓倒一切。當前，我國社會經濟發展已經從低收入國家邁進中等收入國家行列，這一階段的重要特征就是社會進入矛盾多發期，甚至社會矛盾有可能相對激化。實踐中出現的個別地方治安惡化、上訪和群體性上訪增加、群體性事件包括無直接利益沖突的群體性事件的上升等都是這一特點的體現。另外，伴隨著城鎮化進程，失地農民增加、城鎮居民就業壓力加大等都有可能引發一些社會問題。各種矛盾和糾紛具有類型多樣性、易擴散性、易激化性等特點。［31］社會不穩定因素的增多，固然有利益分化與沖突的背景，但在很大程度上，也是由于司法程序未能發揮應有的、作為社會矛盾主要化解機制的巨大作用而導致的。各種社會矛盾的解決，可以有 “協商”、 “調解”、“仲裁”和 “裁判”等多種方式，其中的每一種解決方式都應當被納入法治的軌道。［32］（P3）在某種意義上，當前矛盾多發的狀態，正是建設健全法治的良機。法治化解社會矛盾的特點主要在于：

一是通過程序來實現正義，將糾紛通過技術的手段化解，而不至于轉化為嚴重的社會問題。從實踐來看，一些社會矛盾和沖突在發生之后，出現了非程序化和失范性的特點。這些糾紛不是采用理性的訴訟方式，而是通過上訪、群訪甚至群體性事件來解決。這樣不僅不能解決矛盾，反而會導致矛盾激化、秩序受損。在司法功能不彰的情形下，我們曾經希望借助于信訪制度來解決矛盾，但結果導致了司法一定程度的邊緣化，黨政機關不堪接訪重負，且因為大量的上訪都是涉訴信訪，接訪者也難以對所涉爭議做出公正的評判。一旦大量糾紛通過接訪來解決，勢必導致“信訪不信法”等法治被弱化的后果。［33］筆者認為，在今后相當長的時間內，信訪制度的存在仍具有其合理性，但著眼于建設社會主義法治國家的戰略目標，應當盡量鼓勵公民依據法定的程序表達訴求，引導公民盡可能通過現行的法律制度和程序來化解矛盾和糾紛，而不應該鼓勵程序外的糾紛解決機制發揮主導作用。凡是能夠通過調解、訴訟、仲裁等方式化解的矛盾，或者已經進入法定程序解決的，應當依循這些程序來解決。尊重法定程序是中國實現法治的必然途徑。［34］還應當指出，程序正義是 “看得見”的正義，如果離開了一定的程序來解決糾紛，對實體問題的判斷就有可能出現仁者見仁、智者見智的現象，造成同一問題不同處理的結果，反而無法保證實體正義，甚至引發新的糾紛。尤其應當看到，通過公正的司法程序解決糾紛，能夠充分發揮法律引導人們正當行為的功能，形成對遵守規則的合理預期。實踐中，面對巨大的維穩壓力，我們的維穩成本居高不下，各級黨政機關的維穩壓力越來越大。在一票否決制下，各地政府將維穩當做第一要務，在人力、物力、財力等方面的支出不計成本。［35］這樣的做法不具有可持續性。單純為了化解矛盾而“花錢買平安”、“人民內部矛盾用人民幣解決”的做法，在短期內似乎是可行的，但從長遠來看，其會損害民眾對規則的合理預期，反而引發新的社會矛盾。相反，對于各類突發的矛盾，一旦形成依法解決的機制，對于未來同類的糾紛便可做出相同的處理，甚至為當事人提供自行解決糾紛的參照，最終有效地化解和減少糾紛。

二是法治本身是一種 “控權”機制，法律在賦予公權力機關國家權力的同時，也一并確立了其權力的界限、責任、行使程序。健全的控權制度以及保護私權的機制，可以有效協調好政府與民眾之間的關系，維護好最廣大人民的根本利益，從而最有效地化解社會矛盾。實踐中存在的“仇官”現象，很大程度上就是因為行政權的不當行使、官場腐敗、官商勾結、執法不文明、漠視人民群眾訴求、信息不公開等原因造成的。［36］而這些問題完全可以通過進一步加強法治、規范公權、保障私權的機制來有效遏制。

（四）法治是實現社會正義的有效方式

我國在經濟高速發展的同時，貧富差距逐漸拉大，基尼系數甚至已經超出了國際公認的 “警戒線”。實踐中出現的分配不公、勞動者權益不能得到充分保障、因行政權力產生的 “暴利”、利用壟斷地位產生的 “暴富”等問題，其重要原因就在于規則的缺失或者是對現有規則的漠視。法諺云：“法是公平正義之術。”無論法律如何變化，其終極目的仍是實現社會正義。英國學者威爾金森等研究發現，在注重平等的國家，無論是經濟增長質量、社會穩定、居民幸福指數、犯罪率等都優于貧富差異過大的國家。［37］（P15－215）這也恰恰表明法治作為實現社會正義的有效方式，對于經濟社會發展的重要意義。為了有效地實現社會正義，我們應當進一步加強社會立法，完善有關醫療衛生、養老保險、社會救助、義務教育等方面的立法。在一個法治社會，僅僅通過按勞分配和按資分配并不能完全解決社會成員尤其是弱勢群體的生老病死等基本保障。這就需要通過國家立法、以國民收入再分配的方式，來真正實現全體社會成員最基本的生存保障和社會福利。通過法治解決社會成員的后顧之憂，能夠從根本上維護社會公平，奠定維護、保障社會穩定的基石。

（五）法治是實現國富民強的根本保障

在古代社會，法家就提出了 “奉法者強則國強”、“奉法者弱則國弱”的觀點。這就是說，如果在一個國家里，遵紀守法的人占多數，那么這個國家就能保持強大；如果民眾都不遵紀守法，則國家必然衰弱。毋庸諱言，由于歷史、經濟、文化、意識形態等諸多因素，隨著中國作為世界大國的崛起，必將受到一些西方勢力的遏制，一些反華勢力也會興風作浪，使我們面臨重重的困難和挑戰。對此，最好的防范辦法就實現國富民強、社會和諧。而無論是繁榮市場、發展經濟、充分發揮民眾的創造力，還是調解糾紛、化解矛盾，法治在其中的功效都是毋庸置疑的。只有實現法治，才能解決好我國社會、經濟、政治等一系列問題，維護國家穩定，實現國家繁榮，從根本上杜絕反華勢力的滲透、顛覆企圖。

當然，法治絕不意味著以法律來治理一切。法律的作用也是有限的，社會上的大多數糾紛和摩擦還需要依靠公共道德、黨紀政紀等社會規范來解決。例如，食品安全中出現的從 “大頭娃娃”、“三鹿奶粉”到 “瘦肉精”等多起食品安全事故，都反映了漠視法律規則、政府執法不力等問題，同時也反映了誠信缺失的現實以及道德教化的必要性。但是，在各種治理模式中，法治在社會管理中處于核心的地位，其他社會管理方式和糾紛解決方法不能夠和法律的規定相違背。法律確立了社會生活的基本規則、規定了社會的底線；違背法律就是違背了社會最低限度的道德要求，不應當被社會所允許和接受。

四、法治是一種生活方式

一種社會治理模式是否成功，歸根結底還是要看其能否給社會成員帶來幸福。人類總是渴望生活在一種有序的、穩定的環境之中。人們都有追求幸福美好生活的愿望和權利，而法治則是這種幸福美好生活的重要保障和實現手段。法治是以規則治理為主要特點的治理模式，而法律最大的特點就是明確并且公開，而且在當今絕大多數現代國家中，法律的制定必須經過社會成員整體的充分討論，在很大程度上能夠反映社會多數成員的利益需求，遵守法律也就是實現大多數人的意志。因此，法治不僅應該成為一種治國方略，更應該成為一種生活方式。具體而言：

第一，法治是人們幸福生活的保障。社會主義的根本目的就是滿足人民日益增長的物質文化需要，也就是實現人民的幸福生活。幸福指數的一個重要方面就是法治。維護民生、保障人權是實現民眾幸福的基本前提。民生是什么？筆者認為，最大的民生就是老百姓的財產和人身安全。財產和人身如果得不到保障，老百姓就不能安居樂業，更無法充分發揮其聰明才智和創造力，也就談不上民生。民生還包括人們在養老、居住、教育、醫療、社會救助等方面依法得到充分的保障，從而使人們安居樂業、實現社會和諧。

第二，法治使人們能夠自由、有尊嚴的生活。法治作為一種規則治理模式，能夠引導人們選擇行為方式，培養人們的規則意識，形成按規則行為的習慣。法律既是自由的起點，也是自由的界限。正是在這一意義上，古羅馬思想家西塞羅說：“為了自由，我們應做法律的奴仆。”在法治社會中，人們嚴格按照法律規則行為，如此則可以將規則內化為人們的行動本身，人們在行為時會自動遵守各種規則。一個守法的公民才是合格的公民。基于對守法的預期，人們便可以有計劃地安排自己的生活，使生活具有確定性，從而獲得自由。同時，法治也保障著人民的尊嚴。在法治社會，人是作為公民而存在的，都具有平等的地位。只有在這樣的社會中，人才能夠真正成為國家的主人，才能夠真正享有尊嚴。法治社會是一個文明社會，一個文明社會意味著人們行為的規則是法律。［38］（P3）

第三，法治社會使人們具有安全感。在法治社會，政府是按照憲法組織起來的，政府的權力是通過憲法獲得的，公權力不能隨意侵入私人領域，必須嚴格按照憲法和法律的規定來行使權力。弱肉強食、恃強凌弱、以勢壓人的現象在法治社會中是不能被容忍的。因此，在法治社會，民眾不會對公權力抱有恐懼感，也不會因為符合法律行使自己權利的行為而擔心受到強權的打擊和迫害；國家也不能夠隨意地占有和剝奪公民的財產和人身權利。在法治社會，公民能夠感到制度所提供的持久的安全，相信法律會保護自己，從而不會恐懼任何邪惡勢力。

第四，法治能夠為人們提供良好的生活秩序。法治表現了一種社會的有序狀態，在這種狀態下，人們文明有禮，安居樂業，遵紀守法。法律能夠有效地規范人們的行為。在法治社會，人們都應學會按照規矩來行事，每個人行使權利時都要尊重他人的權利，不得侵害他人的權利。一旦發生糾紛，人們能夠依循法定的程序去尋求救濟、有序地解決糾紛。在法治社會，不是運用叢林法則來解決糾紛，也不是依靠與官員的關系來解決糾紛，而是要依據程序來實現救濟。盡管法律也可能存在缺陷，執法者也可能會有不公，但在法治社會中，正義是在法律的框架內實現的，司法程序是人人可及的。［39］（P95）人們完全可以通過相關程序，糾正執法和司法中的錯誤，從而在法治的框架內得到救濟。

第五，法治能夠給社會帶來公平正義。追求社會公正是人們千百年來的理想，也是人民幸福的內涵，只有在法治社會才能夠真正實現社會的公正。一方面，法治意味著法律面前的人人平等。在一個真正實現 “法律面前人人平等”的社會，人們才能切實感受到社會的公平正義。另一方面，法治能夠通過有效分配社會資源，解決公民生老病死的社會保障問題，保障公民安居樂業、幸福安康。在法律面前，不管個人之間在身份、能力、財富占有等方面有多么大的差異，他們都是平等的。［40］由于法律具體規則能夠涉及社會財產的一次和二次分配，涉及對加害行為的懲罰和對損害的補償等社會因素，所以，這種在法律面前的平等有時不僅僅指的是形式意義上的平等，而且包含了實質意義上的平等，從而可以增加社會成員的幸福感。

五、依法治國需要進行科學規劃和穩步推進

法律作為一種根植于特定歷史時期和社會經濟文化環境的制度，反映了人們在相應時期和背景下的社會需求和價值取向。中國的法治道路應當從中國的現實需要出發，不能也不應全面照搬西方。從歷史上看，一些西方法治國家曾將其法治體制移植到亞洲、非洲等殖民地，但從結果來看，并不能說完全獲得成功。［41］（P101）這在一定程度上說明了法治和文化、社會發展程度之間的緊密聯系。筆者認為，西方的法治作為一種治理模式，是其長期實踐經驗積累的結果，這種法治理念更多地關注西方社會形態、歷史文化傳統，未必都適用于東方社會。［42］（P86－87）

改革開放30多年來，我國法治建設所取得的成就是巨大的。從立法方面來看，我們用30年的時間走過了西方國家數百年的道路，尤其是有中國特色的社會主義法律體系已經形成。從司法方面來看，司法制度基本完善，司法已經成為最終解決糾紛的機制，職業化的法官隊伍也已經初具規模。從執法方面來看，依法行政、建立法治政府已經成為行政機關基本的工作規范和目標。隨著普法教育的深入展開，公民的法治意識也大大增強。我國改革開放30多年來所取得的成就是與法治建設的進步息息相關的。例如，世界銀行和國際金融公司 （IFC）2008年4月22日聯合發布的 《2008全球營商環境報告》指出，中國2007年因 《物權法》的頒布大大改善了商業環境，并因此進入商業環境改革前10位。［43］但是，我們也應當看到，我國正處于轉型時期，這個轉型不僅是從農業社會向工業社會、從計劃經濟向市場經濟的轉型，也是從人治社會向法治社會的轉型。在轉型社會中，必然存在兩種體制的特征。30多年經濟的高度發展，在經濟實力大幅提升、人民生活得到很大改善的同時，也帶來了大量社會矛盾和社會問題。解決這些社會問題只有通過法治，也必須依靠法治。但這并不是說實現法治就能夠一蹴而就，也不是說有了法治就能一夜之間解決所有問題，在我們這種轉型國家中實現法治，必須依據法治本身的規律和我國的現實情況科學規劃和穩步推進，才能夠最終實現我們的目的。

為了推進法治建設，我們需要一個戰略規劃。在運作層面上，法治主要是一種法律秩序和法律實現的過程及狀態。［44］法治本身就是一個動態的過程，因此，法治建設的推進也必須在黨的領導下，有序穩步推進。為此，社會主義法治國家建設進程需要一份 “路線圖”。這份 “路線圖”就是對法治這一宏偉目標的最終實現做出戰略性規劃，設定數個不同的實現階段以及每一階段的階段性目標，指明每一階段的具體任務和衡量指標體系。制定這一戰略規劃的必要性在于：一方面，通過戰略規劃可以實現向法治國轉型中的社會穩定有序。在推進法治的過程中，必然會遇到各種困難和障礙，甚至可能遭遇社會動蕩。如果有了戰略規劃，我們就可以按照所設想的步驟逐步推進，并可以制定預案，即在總體法治戰略規劃制定之后，各級機關、各部門也應當圍繞本部門的各項任務，確定本部門的具體落實計劃以及相關應急預案。這樣，通過富有前瞻性的戰略規劃以及相關配套政策、措施，就可以有效避免或者緩解對社會可能帶來的沖擊。另一方面，通過戰略規劃也有助于推進社會主義民主政治的不斷完善。在現代社會，民主和法治是始終不可分離的。民主是依法治國必備的政治基礎，沒有民主，就不可能使法律充分體現民意，法律在實踐中就難以甚至無法得到社會大眾的認同。而民主的完善又必須通過法律來使其制度化和程序化，并由法律提供充分的政治保障。離開法治搞民主必然會出現社會的混亂無序，甚至出現無政府的狀況，也無法真正實現民主。離開民主搞法治，也無法建立真正的法治國家。［45］從根本上說，依法治國在本質上就是民主治國、人民治國。［46］（P8）只有在人民主權的思想基礎下依法治國，法治才具有正確的目標和方向。推進依法治國的戰略方針必須與社會主義民主政治的建設相配合、相協調，否則任何的努力都將功虧一簣。因此，我們需要通過戰略規劃統籌規劃我國的民主制度建設，使其在法治的軌道上逐步、有序、順利地推進。要不斷健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，這也需要制定加強民主和法治建設的戰略規劃。

通過分解法治實現過程中的步驟和措施，制定戰略規劃是完全可行的。法治目標的實現不可能完全依照邊實踐、邊摸索的邏輯，而需要事先做出戰略性規劃。這是因為，法治作為人類文明發展的普遍性成果，在數百年的發展中已經形成了一些具有共性的規律和路徑，不同法律傳統的法治仍然具有一些基本的共同原則。西方法律發展過程中所形成的法治的基本內涵，我們不宜簡單地全盤照搬，但也不宜簡單地全盤否定。其中的許多內容，對于社會主義法治建設仍然具有相當的啟示和借鑒意義。從這些國外的既有經驗出發，結合新中國社會主義建設事業的經驗，特別是改革開放30多年來的寶貴實踐，我們可以將當前建設社會主義法治國家的基本方略分解為多個不同的階段性目標，根據不同的發展階段設定不同的具體任務以及所要完成的階段性指標；根據立法機關、司法機關、各個執法主體、普法教育等，分別按照階段提出不同的要求，并由此建立一整套評價指標體系。可見，制定這一戰略規劃是完全可行的。

從我國法治建設的實踐來看，采取規劃的方式推進改革是行之有效的。從立法來看，我們歷來都有立法規劃，立法規劃確保了法律體系的科學性和完備性，穩步推進了社會主義法律體系的形成。從行政執法來看，國務院在2004年頒布了 《全面推進依法行政實施綱要》，這一綱要就其性質而言，就是依法行政的規劃，各級行政機關正是按照綱要的要求，推進依法行政和建設法治政府，從而穩步地推進了政府法治建設。從司法來看，最高人民法院在司法改革方面一直采取規劃的方式，曾經頒布了 《人民法院第二個五年改革綱要》等，系統部署2004年至2008年法院改革的各項措施，啟動人民法院新一輪的全面改革，為司法改革的有序推進發揮了重要作用。但是，從全國范圍來看，仍缺乏全面推進法治的規劃。

筆者認為，制定法治建設的戰略規劃，首先就要明確憲法確立的 “依法治國，建設社會主義法治國家”的目標，在此目標之下，可以將法治建設的內容分解為如下幾個部分，并分別擬定規劃，確立各階段的發展目標：第一，憲政制度建設規劃。依法治國，首先必須是依憲治國。法治的形式性要求是，政府所行使的一切權力都必須來源于憲法的授權并受憲法的制約。實現依憲治國，不僅要全面貫徹和實施憲法，還要建立和完善憲法監督機制，使一切違反憲法的行為都得到及時糾正。此項任務可以具體分解為：公權力的分配和監督，公民基本權利的保護，進一步完善憲法的監督和實施制度、預決算公開和監督制度、選舉制度等。第二，立法任務規劃。在社會主義法律體系建立之后，我國還有很多具體立法工作有待完善，例如，加快民法典的制定、完善有關社會保障法、對程序法進行必要的修改等。再如，通過勞動和社會保障制度的完善來實現公民的社會性權利。第三，司法改革規劃。在司法方面，應當逐步建立公正、權威、高效的司法機構，保障司法機關依法獨立行使審判權。應當繼續推進法官職業化，完善訴訟程序、審判監督、執行程序、法律援助、冤假錯案的糾正與賠償等一系列制度；進一步完善法院經費保障、法官薪酬、培訓等相關司法保障制度；進一步完善執行程序，化解 “執行難”、 “執行亂”的問題。第四，依法行政與建立法治政府。一方面，應當進一步界定政府與市場、社會的關系，厘定政企關系、政事關系；進一步壓縮政府審批權限、明確行政權力界限、規范行政行為程序、加強行政信息公開，切實維護公民對行政機關的監督權利。另一方面，要進一步加強對行政相對人的保護，完善行政訴訟、復議等制度，逐步擴大對行政行為的司法審查范圍和強度。第五，完善對私權的保護機制。公民權利的保護是法治建設的重要目標，這其中不僅包括公民的憲法基本權利的保護，也包括其他權利的保護。這就需要進一步完善立法、切實落實憲法關于基本權利的規定；努力降低犯罪率，規范多元糾紛解決機制，化解各種社會矛盾，充分保障公民的財產人身安全和私權。第六，法治的關鍵還在于引導公民樹立社會主義法治理念，養成遵紀守法的良好習慣。為此，應當進一步加強普法和法治教育的力度，積極探索法治宣傳新手段的運用，進一步改革和完善法學教育以及司法考試制度，為國家法治建設培養合格的法律人才。

胡錦濤同志指出：“要全面落實依法治國基本方略，在全社會大力弘揚社會主義法治精神，不斷推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程，實現國家各項工作法治化。”［47］共和國經過60多年的風雨兼程，經濟建設和民主法治建設已經取得了舉世矚目的巨大成就，正作為一個負責任的大國，崛起于世界的東方。但一個崛起的經濟發達、人民幸福、政治文明的大國，也必須是一個法治的、文明的大國，一個和諧的社會也必須是一個法治的、文明的社會。

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