整體推進“人人享有康復”創新導向：廣西柳南區整體推進“人人享有康復”實踐

鄧敏杰

1 整體推進“人人享有康復”的理論與政策

康復是采用醫學的、工程的、心理的、社會的和教育的各種手段，使殘疾人的功能恢復到盡可能好的水平，以便在身體、精神、社會活動、教育就業等方面的能力得到最大限度的發揮，從而最大限度地融入或回歸社會。在我國實際工作中，康復有狹義和廣義之分，狹義康復指醫療康復，廣義康復指全面康復。

全面康復是指殘疾人在醫學康復、教育康復、職業康復、社會康復等領域，全面地得到康復。其中醫學康復包括康復診斷、評估、手術、護理、訓練、理療、藥物等；教育康復包括學齡殘疾兒童能夠入學接受義務教育直至相應的成人教育等；職業康復包括就業前職業能力評定與培訓、幫助就業上崗或自謀生計、就業后工作支持或傷殘后恢復健康和工作能力等；社會康復包括通過各種途徑完善無障礙環境，提高社會意識、使殘疾人不受歧視，能全面融入社會、平等參與社會生活等。全面康復，幾乎覆蓋了殘疾人事業的所有業務領域，也是政府殘疾人工作委員會及其成員單位有關殘疾人工作的職責范圍。因此，當殘疾人事業發展到一定程度以后，規范整合相關工作并使之走出各類康復各行其是之局限，走向全面康復的新水平、新臺階，就顯得非常必要和緊迫。

社區康復(community-based rehabilitation,CBR)不僅是現代文明社會的全新理念，而且是國際社會日益形成共識的社區發展戰略。國際認同的社區康復一般指所有的殘疾人在社區范圍內的康復、機會平等、融入社會的發展戰略，由殘疾人自己、家庭和社區，以及相關的衛生、教育、職業和其他社會機構共同努力參與實施。各國根據各自國情可能有一些差異解讀。我國多數認同的社區康復是社區建設和新農村建設的重要組成部分，是指在黨政領導下，相關部門密切配合，社會力量廣泛支持，殘疾人及其親友積極參與，運用社會化方式，使廣大殘疾人得到全面康復，以實現機會均等，充分參與社會生活的目標。

對于殘疾人個體而言，全面康復意味著從生理、心理、職業和社會生活上進行全面的、整體的康復；而對于工作領域而言，全面康復是指為有需求的殘疾人提供相關醫療、教育、職業、社會等全方位康復。這些都是社區康復戰略規劃和倡導踐行的目標，也是我國殘疾人事業發展尤其是基層殘疾人工作已涉及或涵蓋的基本要務。

我國殘疾人事業發展與公共服務的發展與我國現行管理體系部門職責定位和業務分工有著密切的聯系，涉及醫學、教育、職業、社會等具體康復業務，分別融入衛生、民政、教育、殘聯等20多個主要涉殘部門的相關業務職責中[1]。除部分通過專項工作聯動或項目整合推動外，具體運作時大多各行其是，各司職責，并沒有從全面康復或社區康復層面予以統籌和規范。實際上，我國現今的殘疾人事業發展，特別是基層殘疾人工作的主要內容，都是國際社會日益認同的社區康復核心內容，可以分門別類對應歸納于世界衛生組織《社區康復指南》[2]中社區康復矩陣的健康、教育、生計、社會、賦權5大模塊25個分項中。

在我國現階段，涉及殘聯乃至各級殘工委成員單位部門職責的殘疾人工作，實際上是社區康復主要內容的具體化。換言之，社區康復是我國殘疾人事業尤其是基層殘疾人工作的綜合載體，是全面康復的總抓手，是殘疾人事業“牽牛鼻子”的工作。包括醫學、教育、職業、社會的全面康復內容，也已日益滲透、凸顯于我國殘疾人工作的相關領域。因此，我們認為，當殘疾人事業發展到一定程度以后，規范整合相關工作并使之達到新的水平，邁上新的臺階，進而走上更加良性、健康和可持續發展的道路，就顯得非常必要和緊迫。

廣西柳州市柳南區今年啟動的整體推進“人人享有康復”的創新模式，就是一種有益的嘗試。

2 廣西柳南區整體推進“人人享有康復”創新整合的實踐

“柳南模式”主要是以全面康復為理念，采用社區康復的方法，將殘疾人“人人享有康復”的主要內容和相互關系模塊化、結構化，使之相輔相成，相得益彰。相關部門主要對近年來殘工委、殘聯各項要務工作進行全面、系統盤點，同時梳理相關法規、政策、規章，全面對接整合相應的制度資源、政策資源、社會資源，進一步明確相關部門或相關利益方之相關職責及實現時限，以便各司職責，分門別類推進從特惠到普惠、普惠加特惠、經驗到制度、單一到全面、隨意到規范等具體要務。前期著力按照《中國殘疾人“人人享有康復服務”審評實施細則》的要求，抓好各項指標的落實。同時，參照《社區康復指南》的精神實質，全面推進殘疾人“人人享有康復”，力爭在今年實現殘疾人“人人享有康復”目標[3]。其創新舉措重在率先實現理念更新、資源整合、政策制度優化與配套等。

2.1 理念更新 主要是以全面康復的理念，重新審視各項基層殘疾人工作乃至整個殘疾人事業的基本態勢和發展方向，特別以社區康復的矩陣和方法，更新理念、厘清種屬，并與《殘疾人權利國際公約》、《社區康復指南》等的主要理論接軌，逐步實現全面康復與殘疾人事業發展在基層的理論創新、制度創新和工作創新。

具體而言，將“人人享有康復服務”、“社區康復示范標準”指標體系從畸重醫療康復，更新為全面康復；將以往殘疾人事業發展綱要(規劃)按業務分割，更新為結構化的事業矩陣；將社區衛生“六位一體”之一的囿于術后的“康復”，更新為以社區康復為統領，包括社區衛生其他“五位”在內的矩陣模塊。實現了“人人享有康復服務”指標體系、“社區康復示范標準”、殘疾人事業領域、社區衛生等有中國特色的理論與實踐與國際社區康復的理論對接，這是我國社區康復科學發展觀的現實突破。當柳南區試圖將近年殘疾人工作，尤其是在各級黨政領導、殘工委部門配合、社區參與和殘疾人主動參與下的主要工作及服務內容逐項整合盤點，并對應納入社區康復矩陣相應模塊時，發現該區近年所做的殘疾人工作，幾乎覆蓋了社區康復矩陣的所有領域，儼然是基層全面康復的綜合“現實版”。

2.2 整合資源 在我國現行體制下，殘疾人“人人享有康復”工作，必須堅持政府主導、部門配合、社會參與、資源整合的原則。能否全面推動包括殘疾人醫療、教育、職業與社會保障、社會融合、賦權等全面康復，資源整合尤為關鍵。因此，“柳南模式”創新的出發點和歸宿點之一，就是“三種資源”的整體整合。

2.2.1 殘聯業務內部資源整合 首先，從殘聯現行職責和業務拓展出發，整合涉及健康促進與醫學康復的資源，針對各類殘疾人特殊康復需求，組織協調開展有針對性的康復服務。其二，涉及教育康復，主要協同相關部門促進轄區內有教育需求的殘疾人能平等充分地享有各類形式的教育。其三，涉及職業康復與社會保障，主要協同相關部門促進殘疾人的職業發展，強化殘疾人的社會保障。其四，涉及社會融合，主要協同相關部門組織實施開展殘疾人能夠參與的文化體育活動、豐富殘疾人精神文化生活。其五，涉及賦權，主要協同充分發揮政府殘工委、各級殘聯及殘疾人組織的作用，依法維護和保障殘疾人參政、議政等合法權益。

2.2.2 職能部門相關職責和資源整合 這是政府主導、部門配合重中之重的要務，是社區康復倡導包容式、全納式之關鍵。針對行政執法主體的職能回歸和資源整合勢在必行。柳南區主要根據“人人享有康復”工作的總體要求，將各項工作分解到各部門的職責范圍和資源整合之中，統籌規劃，整合資源，落實責任，并通過區委、區政府行文《柳南區殘疾人人人享有康復工作方案》予以明確、規范，使之制度化、常態化、機制化，確保實現“人人享有康復”的目標。

2.2.3 公益機構/民間組織資源整合 這主要涉及遍布社會的公益資源、慈善資源和其他民間資源的總動員，包括健康促進與醫學康復、教育康復、職業康復與社會保障、社會融合、賦權等5大方面，基本與社區康復矩陣相對應。

2.3 政策制度優化與配套 柳南區整體推進“人人享有康復”的創意和導向，核心在于政策制度整合創新是否成功并持之以恒。所以，始創時立足兩個基本點：一是現有基礎和政策制度整合完善，二是規范創新整體推進可持續。

這就使得這種創新的關鍵并不局限于內容、范圍，更在于方式、方法和執行，在于現行政策制度的整合落實和可持續良性發展。因此，《柳南區殘疾人人人享有康復工作方案》[4]的政策制度創新就是將現有的全面康復、社區康復理念、法律法規和政策制度用新的技術工具本地化、具體化、規范化、常態化、制度化和機制化。至于那些操作性很強的具體工作目標及其相關指標，絕大多數與《社區康復指南》項目矩陣預期效果的131項指標相關，不僅覆蓋了《中國殘疾人“人人享有康復服務”審評實施細則》14項評估指標[5]，還覆蓋了社區康復示范縣區的21項評估指標[6]和社區衛生服務的相關指標。而且采用全納融合的方法對接現在城區、街鎮、社區等主要工作板塊和職責，對接完善與柳南區“人人享有康復”相關的政策、規章、制度、資源，確保相關指標社區化、制度化、常態化、規范化，可持續健康發展。體現了柳南區“人人享有康復”既是工作創新更是制度創新，是在現行法律法規和政策制度基礎上有所改革、有所突破、有所完善、有所創新。

3 柳南殘疾人“人人享有康復”創新創意引發的幾點思考

中國的殘疾人康復事業，從單項逐步過渡到多項整體推進，直至全面康復，人人享有。

3.1 以權利為本，促進“人人享有康復” 康復服務不限于“醫療康復”，現今涉及各級政府殘工委成員單位相關涉殘職責，本質上都是全面康復的相關內容，涉殘工作都是康復工作，都是殘疾人權利為本的政策融合、醫療融合、社會融合、教育融合、職業融合甚至于心理融合之本來之義。

就基本義而言，“享有”是指依法在社會上或某個領域內博得，即有所獲取，如權利、自由、聲望等。“服務”是指為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償的活動，一般指為別人做事，滿足別人需要。享有“康復權利”遠比享有“康復服務”更重要，而且范圍更廣，內容更豐富。

從全面康復實質內容看，現今我國的殘疾人已或多或少地享有康復。即使從社區康復權利為本角度去解讀，絕大多數殘疾人或多或少地享有康復權益，享有康復成果，包括有所育、有所醫、有所學、有所教、有所業、有所保、有所養、有所參與、有所融合。而所有這些，都是社區康復矩陣內容，都是我國現行政策、法律業已賦予殘疾人最基本的涉及醫療、教育、就業、社會保障、社會融合等權益。即使沒有或不屑于享有康復服務的殘疾人，其自學成才、自謀職業、自主創業、自強不息過程，也有社區康復的相關元素，其實質是全面康復的最終目標。

正如《社區康復指南》所指出的，社區康復項目不大可能同時在矩陣所有的領域開展工作。矩陣只是提供了比較全面的框架，讓社區康復項目根據具體情況選擇相關的內容；而且，它也不僅僅限于矩陣里面的內容，而是需要與其他領域、其他部門進行通力合作開展工作來給殘疾人及其家人帶來最大化的福祉，其目標就是滿足殘疾人的基本需要，減少貧困，實現康復、接受教育、謀生和融入社會。

就柳南區而言，現在關注的已不再是一個人能否享有一項以上康復服務的問題，而是如何在確保10項人人享有基本康復的普惠項目的同時，更有效、更便利、更制度化地實現10項以上需求響應的特殊康復。我們堅信，在柳南區整體推進“人人享有康復”對于殘疾人而言，這20項基本需求可以響應“人人享有康復”。

我們認為，以全面康復的理念和社區康復方法來認知、規范自下而上的市、縣、區殘疾人工作乃至全國殘疾人事業，殘疾人“人人享有康復”并非遙不可及，而是一個非常真實的存在。

3.2 以需求為導向，完善服務提供機制 無論是全面康復理念還是社區康復方法，都因其有獨特的邏輯框架和特定內涵，以及對認知、制度、資源的相關和依賴，致使其在不同地區、不同時期都有不可逾越的發展階段，多數項目顯效周期長，是一個相當長的發展過程，不可能一蹴而就齊步走，會呈現出循序漸進發展階段和層級。

譬如，以往主要以醫療康復為導向的社區康復，大多有意無意地呈現由上而下－上下互動－由下而上等3個時段發展態勢。又因各階段的發展事實存在諸多前置因素，所以參與各方不僅在認知理念上存在差異，而且在實施重點及其方法上也存在差異。

相對而言，柳南模式可能是上述3個階段的擇優整合，既有由上而下的行政強勢推動，更有上下互動的資源整合，逐步走向良性互動的理想境界。

誠然，從更大范圍、更高層次來看，柳南模式要在廣西乃至全國全面開花，還有待時日。且不說自上而下的理念更新、資源整合、制度安排和工作創新都是一個漫長的過程，僅就以需求為導向完善響應機制而言，形勢還十分嚴峻。僅從第二次全國殘疾人抽樣調查所涉及全面康復的12項指標的需求調查顯示，在醫療服務與救濟、輔助器具、康復訓練與服務、教育費用補助或減免、職業教育與培訓、就業安置或扶持、貧困殘疾人救助與扶持、法律援助與服務、無障礙設施、信息無障礙、生活服務、文化服務、其他等12項指標中，涉及殘疾人主要需求及接受服務或扶助狀況的全面康復需求的實現程度，廣西為31.57%、全國為31.65%。但如僅限于醫療康復看，12項指標中僅有輔助器具、康復訓練與服務兩項。這兩項的需求全國為66.25%，廣西為73.62%，得到過服務或扶助的全國為15.76%，廣西為16%[7]。從供求實現程度看，全面康復比醫療康復實現程度高。醫療康復需求與接受服務或扶助的差距很大，顯然比其他全面康復項目的需求更難實現，因為其對技術、人才、資源的依賴，不是其他康復項目所能比擬的。

3.3 以社區為本，在基層實現“人人享有康復”目標 與我國現行殘疾人“人人享有康復服務”和社區康復示范評估指標設計不同的是，以社區為本的柳南模式比較系統、全面地參照了《社區康復指南》預期效果131項的指標設計，進而推動理論創新、制度創新和工作創新。這就有可能使得柳南區整體推進“人人享有康復”的制度設計，遠遠超越是否能在2015年實現“人人享有康復服務”的指標范圍，使“人人享有康復”成為便利可及。

總之，以全面康復理念，社區康復方法，整合推進殘疾人“人人享有康復”的全面、協調、和諧及可持續發展，將是一個非常現實和可供選擇的制度定位。

[1]申知非.中華人民共和國殘疾人保障法釋義[M].北京:中國民主法制出版社,2008.

[2]世界衛生組織.社區康復指南[R].日內瓦,2010.

[3]中共中央國務院.關于促進殘疾人事業發展的意見[Z].北京,2008.

[4]中共柳南區委辦公室.柳南區人民政府辦公室關于印發柳南區殘疾人人人享有康復工作方案的通知[Z].柳州:2011.

[5]衛生部,民政部,財政部,公安部,教育部,中國殘聯.中國殘疾人“人人享有康復服務”審評方案[Z].北京,2006.

[6]民政部,衛生部,中國殘聯.全國殘疾人社區康復示范區工作標準[S].北京.2009.

[7]鄧敏杰.廣西第二次全國殘疾人抽樣調查課題研究報告[M].廣西:廣西人民出版社,2008.