浙江省補充耕地質量管理的探討

單英杰，倪治華

(浙江省土肥站，浙江 杭州 310020)

耕地是最基本的農業生產資料，耕地的數量和質量，直接關系到農業增效、農民增收，關系到農業的可持續發展。浙江省人多地少，“七山一水二分田”的省情決定了耕地后備資源十分匱乏。隨著經濟社會快速發展，用地范圍不斷擴大，非農建設用地占用了大量的糧田和熟地，而新增的土地大多是圍墾海涂和山地丘陵，更加決定了保護耕地數量和質量的極端重要性。浙江省從2010年起大力推進耕地質量管理法制化建設步伐，以耕地質量評定為切入點，開展補充耕地特別是補建標準農田的質量建設管理的探索工作。

1 做法及經驗

1.1 實行“先補后占、占補平衡”制度

浙江省從實際出發，把制度建設作為整體工作的重點，開展專題研究。在形成基本工作思路、明確相關部門職責的基礎上，探索建立了以市、縣農業主管部門為實施主體、同級國土資源部門配合的補充耕地質量評定工作機制，以標準農田質量建設與管理為重點，逐步將耕地質量管理工作納入規范化、制度化軌道。為確保耕地質量評定工作取得實效，省國土資源廳、省農業廳聯合下文，明確把質量評價報告作為補建標準農田建設項目驗收的重要依據，并延伸至占補管理，將其作為儲備項目認定和標準農田征占與補充劃入方案審核的必須環節，嚴格執行“先補后占，占補平衡”制度。“先補后占”要求補劃的標準農田必須從儲備庫中選取，而補建標準農田必須由設區市農業局出具質量評價報告，方可組織驗收、劃入儲備庫，并報省農業、國土資源兩廳共同認定。儲備項目質量要求達到二等田以上標準，三等田不得進入儲備庫。對未出具市級農業主管部門質量評價報告或上報材料不符合相關規定的，省農業、國土資源廳不再安排現場復核確認，簽署認定意見;“占補平衡”要求凡占用“千萬畝標準農田質量提升工程”區域的建設項目，補充標準農田原則上要求達到一等田水平，質量等級達到二等、一時確實無法達到一等田的，須由建設項目所在地縣級政府出具，并經設區市農業局確認可行的儲備標準農田質量提升方案，明確質量建設標準、建設期限、資金保障、責任單位和責任人等，承諾在規定的時間內實施完成，報省農業廳備案并列入年度考核和專項檢查。此外，涉及占用“千萬畝標準農田質量提升工程”區域的建設項目，在項目正式用地報批前，標準農田占補方案先由省農業廳簽署意見，未經省農業廳同意的，省國土資源廳不再安排用地審批。標準農田質量提升實施情況列入糧食安全行政首長負責制年度考核內容，期限屆滿后由省農業廳或委托設區市農業局組織專項驗收，驗收不合格的，將追究有關責任單位和責任人的責任。

1.2 共建工作機制

為著力推進耕地質量建設管理工作，浙江省探索建立了省、市、縣農業部門三級聯動、同級國土資源部門配合的補建標準農田質量評定工作機制。縣級層面主要職責有:補建標準農田項目竣工后，進行勘查實測和項目初驗;以農業局、國土資源局名義聯合向設區市農業局提出質量評定的申請;配合設區市農業局做好補建標準農田項目的資料收集以及野外調查和土樣的采集、送樣工作;配合縣級政府編制補建標準農田質量提升方案;做好補建標準農田質量提升項目的技術指導工作。市級層面主要職責有:開展補建標準農田項目質量評定;會同市國土資源局，對通過縣級初驗的標準農田補充項目進行項目驗收;對縣級政府編制的補建標準農田質量提升方案進行可行性確認，報省農業廳備案;接受省農業廳委托，對補建標準農田項目質量提升工作進行專項驗收，列入年度考核內容。省級層面主要職責有:制定《浙江省標準農田地力調查與分等定級技術規范》;會同省國土資源廳對通過市級驗收的標準農田補建項目進行現場復核確認;對占用“千萬畝標準農田質量提升工程”區域的建設項目占補方案進行條件預審和質量審核;對補建標準農田質量提升實施情況進行專項驗收和年度考核。

1.3 規范質量評定

根據標準農田立地條件、土壤剖面性態、理化性狀等特點，確定由地貌類型、坡度、冬季地下水位、地表礫石度、剖面構型、耕層厚度、容重、pH值、陽離子交換量、水溶性鹽總量、有機質、有效磷、速效鉀、排澇 (或抗旱)能力等15個指標組成標準農田地力評價指標體系。根據每個標準農田評價單元各指標權重、生產能力分值和土壤調查、分析測試結果，計算出綜合地力分值，即可得出評價單元地力等級狀況。標準農田質量分為“三等六級”:一、二級為一等田，三、四級為二等田，五、六級為三等田。補建標準農田質量評定的工作一般有4個步驟。

準備階段。提交申請報告和補建項目相關基礎資料 (工程竣工實測圖或評定區塊1∶2 000土地利用現狀圖為必需資料);實地踏勘和評價單元劃分。在項目竣工實測圖或區塊1∶2 000土地利用現狀圖上，依據土壤類型、地形部位、土地利用現狀、種植制度、評定區塊面積形狀等因素在圖上劃分評價單元。每13.3 hm2至少有1個評價單元;單一評價單元的至少有2個采樣單元。

采樣及分析測試。開展野外調查和采集土樣;委托有資質的土壤肥料檢測機構對土壤樣品進行分析測試。

質量評定。按照《浙江省標準農田地力調查與分等定級技術規范》對補建標準農田進行地力等級評價;市農業局向申請單位出具補建標準農田質量評定報告。

復核認定。省農業廳、國土資源廳對補建標準農田項目進行復核認定，符合要求的項目納入標準農田項目儲備庫。

根據統一的補建標準農田質量評定規范要求，從2010年到2011年4月已完成90個項目9 398 hm2的補建標準農田質量評定工作，經省級審核和現場勘查復核確認，認定納入項目儲備庫的補建標準農田面積約為6 119 hm2。

由于補充耕地建設項目類型復雜，自然、立地條件與成土質量差異較大，為保證質量評定結果客觀準確，充分發揮質量評定成果在耕地質量建設中的實際引導作用，在浙江省有代表性的河谷平原、丘陵和濱海平原區5個縣，選擇近期竣工或組織驗收的“新開發”和“復墾”二類耕地建設項目，針對補建耕地自然屬性、利用條件、生產現狀和農業利用中存在的主要障礙因子等，開展補充耕地質量評定典型單元調查和結果評估，以進一步明確補充耕地質量評定技術路線。

1.4 提升耕地質量

浙江省為確保補充耕地特別是補建標準農田的質量水平，2009年啟動了以噸糧生產能力為目標、以地力培育為重點的標準農田質量提升工程。全省計劃通過8年的建設，將平原二等標準農田通過質量提升工程實施達到噸糧能力水平，對基本達到一等標準的農田，通過“缺什么、補什么”完善基礎設施，配套“三新”技術，優化農作制度，逐步建成糧食生產功能區;對非平原標準農田，開展地力綜合培肥，配套完善基礎設施，優化種植結構，因地制宜發展糧經并舉、設施農業和特色農業。已啟動實施7.33萬hm2標準農田質量提升工程土壤培肥項目和0.13萬hm2非平原標準農田綜合培肥項目。將標準農田和補建標準農田質量提升實施情況列入糧食安全行政首長負責制年度考核內容。各地為確保土地開發和建設用地復墾項目新增耕地質量，提高新增耕地綜合地力水平和生產能力，先后出臺了補充耕地后續培肥管理獎勵、扶持措施。如杭州市政府2010年出臺了《關于加強占補平衡補充耕地后續管理的工作意見》，明確了補充耕地后續管理具體目標任務、獎懲措施等。縉云縣2010年出臺了《縉云縣新增耕地后續耕種和地力培育項目實施意見》，通過連續3年綜合地力培育，耕地可耕性明顯改善，綜合地力水平與生產能力顯著增加。

1.5 強化法規制度

為確立耕地質量建設、保護與管理的法律依據，加快推進耕地質量依法管理，浙江省農業部門會同相關部門開展《浙江省耕地質量管理辦法》立法調研、召開立法協調會，起草初稿并通過省政府和省法制辦門戶網站向社會公開征求意見，經反復研究、認真修改，《浙江省耕地質量管理辦法》(以下簡稱《辦法》)已于2010年11月25日由浙江省人民政府第61次常務會議審議通過，2011年3月1日起實施。《辦法》明確了浙江省耕地質量建設與管理主體，各級政府及其有關部門在耕地質量建設、規劃、普查、監測、保護等方面的職責分工，違反規定應承擔的法律責任等，建立了各級農業部門通過耕地質量評定全面參與耕地質量建設與管理的工作機制，強調了耕地環境質量安全、標準農田質量提升和管理，補充新增耕地質量監管等。《辦法》的貫徹落實將確保浙江省耕地質量建設與管理工作能做到主體明確、程序規范、實施有據、責任到位。

2 主要問題

2.1 耕地質量評定關鍵技術標準有待明確

由于國土部門制定的耕地質量驗收標準與農業生產實際需求有一定差異，現有農用地分等定級標準 (TD/T1004—2003，TD/T 1005—2003)和耕地質量驗收技術規范 (NY/T 1120—2006)存在較大的技術性和應用性差異。一般補充耕地大多為新墾未利用地、灘涂圍墾地或礦區、宅基復墾地等非熟化土壤或來源復雜，土層翻動較大，直接使用分等定級辦法很難區分耕地建設項目之間的質量 (大多為末等地)差異，或有些必要評價指標 (如剖面構型等)難以采用，有待在技術層面上研究解決。

2.2 耕地質量管理隊伍與基礎條件建設亟待加強

隨著耕地質量管理職能的明確和工作量的逐步加大，對農業部門的工作提出了新挑戰，責任更大、任務更重、工作要求也更高，市、縣二級耕地質量管理機構和人員配置等隊伍體系建設與全面開展的耕地質量建設管理工作要求還有一定的差距，亟待加強。

2.3 專項財政資金保障不足

補充耕地質量評定工作面廣量大，耕地質量調查與監測管理體系等基礎設施建設需要有長期穩定的資金保障。從現實情況看，缺乏上下一致、完善健全的耕地質量監管與財政保障組織體系，技術上難以發揮耕地質量評定工作的應有作用，難以全面對現有耕地地力實行動態監測，及時掌握土壤肥力和環境質量變化狀況，實現對現有耕地進行有效監管和分類治理改良。

3 對策建議

以《辦法》實施為契機，貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，切實履行職責，嚴格實行“先補后占、占補平衡”制度，加強耕地質量保護和建設，需要進一步完善以下幾方面的工作。

3.1 加強溝通協商，完善制度

切實抓好《辦法》宣傳和貫徹落實工作，各級政府的發展改革、財政、國土資源、農業、環保、水利、林業等相關部門要加強協調與溝通配合，認真研究、解決《辦法》實施過程中出現的新情況、新問題，逐步建立和完善耕地質量管理工作的良性互動機制。充分發揮農業與國土資源部門各自優勢，強化標準農田占補管理，完善合作管理制度和目標責任考核機制。依據《辦法》相關規定，制訂“補充耕地質量評定技術規程”、“耕地損毀鑒定技術規范”等相關配套制度，全面、科學、有序、規范開展補充耕地質量評定。

3.2 加大體系建設和基礎設施建設力度

依法完善機構隊伍設施，以現有土壤肥料工作機構為基礎，采取有力措施，充實人員，整合力量，推進區域重點實驗室資質認定，改善管理與服務手段，建立起一支能履行耕地質量管理職責的工作隊伍和基礎設施，加強技術指導和培訓力度，不斷提高耕地質量建設與管理水平。

3.3 建立信息共享平臺

按照“鎖定存量、控制增量”的要求，加快縣域耕地地力評價系統建設步伐，加快現代農業地理信息系統數據庫建設，構建占補平衡耕地數量與質量管理數據互通、共享的信息化平臺，開發耕地質量與動態管理信息系統，實現農業與國土資源信息共享的工作平臺。

3.4 開展耕地質量建設標準和相關技術研究

加強耕地土壤綜合培肥技術研究與推廣指導，加快制定非農建設占用耕地優良耕作層剝離指導意見。

3.5 增加財政專項保障資金

增加基礎設施建設投入，逐步完善建設資金投入機制，探索建立質量補償激勵機制，不斷提升占補平衡補充耕地建設項目質量水平，切實保障和提高浙江省耕地質量建設水平。