我國醫藥儲備制度存在的問題淺析及政策建議

余文心，史錄文，王一濤（1.北京大學藥學院藥事管理與臨床藥學系，北京市 100191；2.北京大學醫藥管理國際研究中心，北京市 100191；3.澳門大學中華醫藥研究院，澳門特別行政區 999078）

我國醫藥儲備制度存在的問題淺析及政策建議

余文心1，2，3＊，史錄文1，2#，王一濤2，3（1.北京大學藥學院藥事管理與臨床藥學系，北京市 100191；2.北京大學醫藥管理國際研究中心，北京市 100191；3.澳門大學中華醫藥研究院，澳門特別行政區 999078）

目的：為我國醫藥儲備制度改革和完善提供政策建議。方法：通過檢索該領域國內、外文獻，并對政府、企業及高校的專家學者進行深度訪談，總結醫藥儲備制度的問題并有針對性地提出建議。結果與結論：我國醫藥儲備制度的問題主要表現在制度設計（目錄設計不完善，管理機制不合理，部門職能重疊或權責不清）和執行（體系中各主體信息溝通不暢，部分儲備資金閑置，承儲企業未能有效覆行職責）2個層面。建議通過調整儲備目錄，建立應急藥品調配中心、信息網絡平臺、救災應急機制以及完善應急資金準備制度等5大措施完善我國醫藥儲備制度。

醫藥儲備制度；應急管理；改革；完善

近年來，我國頻發各種自然災害及公共衛生突發事件，在經歷了抗擊2003年的非典型性肺炎（SARS）、2006年禽流感、2008年汶川大地震、2009年甲型H1N1流感之后，國家針對突發事件的應急能力有了很大提高，我國的醫藥儲備制度對保障突發事件后藥品、醫療器械及時、有效的供應發揮了重要作用。但歷次突發事件的應急管理工作也暴露出我國醫藥儲備制度仍然存在不少漏洞。本文從制度設計與執行2個層面對現存問題進行分析，并提出有針對性的政策建議。

1 我國醫藥儲備制度現狀

現行《國家醫藥儲備管理辦法》規定，醫藥儲備是政府職能。在中央統一政策、統一規劃、統一組織實施的原則下，建立中央與地方（省、自治區、直轄市）兩級醫藥儲備制度，實行統一領導、分級負責的管理體制。中央醫藥儲備主要負責儲備重大災情、疫情及重大突發事故和戰略儲備所需的特種藥品、專項藥品及醫療器械；地方醫藥儲備主要負責儲備地區性或一般災情、疫情及突發事故和地方常見病防治所需的藥品和醫療器械[1]。承擔藥品儲備職能的企業依照目錄儲備藥品，此類藥品可以按規定的比例在市場上流動、更新庫存，但在國家出現災情、疫情時，應按時按量提供。然而，近年我國自然災害和公共衛生突發事件卻暴露出該制度存在諸多問題。

2 我國醫藥儲備制度存在的問題分析

2.1 制度設計層面

2.1.1 醫藥儲備目錄設計不完善。目前我國醫藥儲備目錄根據已發生事件所需物資品種和數量制定，每次突發重大公共事件后相關部門都對目錄進行增補，如“SARS”之后一批抗感染藥物就進入了國家醫藥儲備目錄。但面對新型災害和突發狀況時，現行目錄無論品種和數量都難以滿足需求。以汶川地震抗震救災為例，我國緊急啟動了國家和地方兩級醫藥儲備，生產企業日夜加班生產，流通企業晝夜不歇調運，但仍不能滿足災區所需。大量急需的藥物和器械都不在國家醫藥儲備目錄當中，如破傷風人免疫球蛋白注射液、羥乙基淀粉、甘露醇注射液和病床等[2]。目前的醫藥儲備中，急救搶救類藥品和器械只占很小的比例，由于運輸及配送的問題無法及時到達災區；而生物制品、血液制品原本就處于市場緊缺狀態，短時間內更是無法滿足災區的需求。2008年，北京市進行奧運專項儲備目錄擬定之初，出現了專家提供目錄大量重復的現象。2009年甲型H1N1流感肆虐全球，治療甲型H1N1流感的藥物“達菲”不在國家醫藥儲備目錄中，也沒有特許的藥物儲備商業企業。

另一方面，某些在正常情況下價格低廉、產量大的物資容易獲取，無需作為儲備物資存放，此類物資的囤積反而會給救援行動帶來不利影響。如汶川地震中的大量剩余物資為口罩、阿莫西林顆粒、0.9%氯化鈉溶液、84消毒粉、一次性注輸器具等，相關部門不得不提供大量人力、財力及場地設施進行管理。據統計，震后3個月起到2008年9月15日，已處置剩余藥品193831件（占45%）、醫療器械96423件（占49%）、消毒殺菌藥品2000噸（占33%），尚儲備藥品129895件、醫療器械74018件、消毒殺菌藥品231噸[3]。這些剩余的物資中很大一部分不再適應地震后期的救治需要，其處置工作卻要消耗不少資源。

2.1.2 醫藥儲備管理機制不合理。現行的儲備制度難以解決企業的經營風險，不利于市場良性發展。以抗擊“SARS”一役為例，許多激素、抗病毒類生化制品原料等全面走俏漲價，醫

療部門大量購進藥品，貨款往往又不能及時匯給企業，使得企業日常經營運轉困難。同時，由于藥物價格曾一度被肆意炒高并出現搶購，許多流通企業瘋狂地囤積急需藥物。“SARS”結束后某些企業庫存量倍增，導致市場出現混亂局面[4]。汲取了“SARS”教訓后，我國應急體系得到進一步改進和發展，汶川大地震后能及時有效地進行藥物的生產和調度，短時間內相關產品的市場得到擴容。但是，由于供需關系強烈失衡，很多原材料都一時無法供應，藥品生產已不計成本，各種其他成本也相應提高，市場機制被扭曲。奧運專項儲備為藥品安全提供了有力保障，但也造成了藥品的大量浪費。相比地震等重大災害，甲型H1N1流感的醫藥儲備沒有深感緊迫的原因之一是防控流感還有隔離、帶口罩、救治等多種渠道，能留出生產“達菲”等藥品的周期[5]。但目前醫藥儲備的不完備性已暴露無遺。

2.1.3 各部門職能重疊或權責不清。我國沒有針對突發事件的常設危機管理機構，危機爆發時缺乏社會各層面各系統之上的統一領導。醫藥儲備方面，1998年之前此工作由原國家醫藥管理局管理；1998年撤銷國家醫藥管理局后，由原國家經濟貿易委員會的經濟運行局管理；2003年起，主管部門改成國家發展和改革委員會；2008年，國務院機構第5次改革，國家藥品儲備工作由工業和信息化部負責。同時，各省市主管醫藥儲備的職能部門形式多樣化，分屬不同的上級機構主管。每一輪部門設置調整之后，溝通渠道、職能機制應相應變化，但實際工作中并沒有得到及時更新。各行政部門間以及行政部門與企事業單位間職能職責相對混亂。當重大突發事件發生時，各地往往出現資源未共享、重復多次供應等情況，造成巨大浪費。

2.2 執行層面

2.2.1 醫藥儲備體系中各主體信息溝通不暢。調研中專家普遍反映，信息溝通不暢是醫藥儲備體系最大的問題。首先，兩級儲備制度之間缺乏信息溝通，儲備藥品品種缺乏有效的互補，難以形成聯動，加重了資源的相對匱乏。其次，由于未建立相應的信息互動平臺，藥品生產和流通的信息不暢通，哪些企業具有生產能力以及藥品生產的周期、產量和運輸環節等數據均十分模糊，導致本就有限的儲備資源更難以共享。典型案例如2001年海南省某幼兒園發生的“鼠毒強”集體中毒事件，在信息手段高度發達的今天，醫務人員仍需要借助各種特殊渠道四處奔走才能獲得解毒藥。第三，監管部門不能及時有效地掌握承儲企業的動態，無法針對某些企業儲備藥品不到位的情況作出懲罰及補救措施，一旦發生突發事件漏洞難以彌補。

2.2.2 部分醫藥儲備資金閑置。《國家醫藥儲備資金財務管理辦法》規定，為確保國家醫藥儲備資金有效使用，在沒有發生特大災情、疫情等突發事件時，國家撥付的醫藥儲備資金的應有資金總量的70%以上以實物形態儲存在儲備企業。但據國家審計局2008年9月5日公布的國家發展和改革委員會2007年度預算執行和其他財政收支情況審計結果表明，部分醫藥儲備資金長期閑置。2003年，財政部撥付給發改委7787.64萬元資金用于某項藥品的專項儲備，發改委根據該藥品的實際使用情況減少了采購量，使該項資金結余6475.47萬元（占撥付資金的83%）。截至2007年底，上述儲備資金結余仍存放在發改委機關的基本賬戶中閑置未用，直接導致這部分儲備資金未能有效使用，造成損失。

2.2.3 承擔醫藥儲備的企業未能有效履行儲備職責。目前我國的儲備資金以一次性全額撥付為主。由于缺乏嚴格的法律法規監管，主管部門權責不清，部分承擔醫藥儲備的企業并沒有真正履行自己應有的職能，在大筆的財政資金撥下去后，未將其用作儲備藥品的采購。1997年財政部對醫藥儲備資金進行了一次核查，檢查醫藥儲備資金是否保證專款專用，有否擠占、挪用情況，儲備資金與藥品實物儲備是否相符。調查發現，20多年間，國家一共為應急藥品儲備工作投入了20多億元，但是，實際儲備卻與之相去甚遠[6]。

3 政策建議

3.1 科學調整醫藥儲備目錄

抗擊“SARS”一役后，黨中央、國務院提出了加快突發公共事件應急機制建設的重大課題。國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，并啟動80件國務院部門應急預案、25件國家專項應急預案編制工作。其中，藥品應急體系不是孤立的，而是國家應急體系的一部分。應參閱國內外突發事件應急管理經驗，組織醫學、藥學專家隊伍，針對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件中有可能涉及醫藥儲備的領域，開展相關研究，并綜合以上各種情況進行統一化科學化的目錄調整工作，切勿各自為政使得儲備重復浪費。調整中應重點考慮應急藥品準備品種、數量和調配方案，以保證在重大疫情、災情出現時不至于缺口太大。

3.2 建立全國和地區級的應急藥品調配中心

醫藥儲備應急管理體系要具有系統觀與全局觀，各地各單位的儲備藥品應得到充分共享，才能避免資金和資源的大量浪費。因此，建立全國和地區級的應急藥品調配中心十分重要[7]。可參照美國國家戰略儲備中的藥品儲備制度。美國藥品儲備的調用有2種方式，一種是固定地點儲備的醫藥用品：醫藥用品組裝成重達50噸的救援包，以廣譜的抗生素、疫苗、解毒劑、抗毒素等為主，隨時準備在接到指令后的12小時內分發到指定地點，國家醫藥儲備物資抵達指定的接收和存儲地點后，國土安全部將其移交給州或地方當局，由州和地方當局再進行分發；另一種是利用通過該體系中建立的醫藥零售商名錄網絡，以針對性急需物資為主，由生產或經營企業管理和維持，需要時以電子訂單通知固定或不固定企業，一般要求企業在24小時或36小時送達指定地點[8]。我國醫藥儲備可參照美國經驗適當布點，以實現中央和地方的儲備聯動、省際間的儲備聯動。

3.3 建立全國范圍內的信息網絡平臺

為改變現行醫藥儲備信息溝通不暢問題，建立全國范圍內的網絡平臺十分重要。以美國為例，聯邦政府、州政府、各地政府形成的三級應急管理體制間溝通交流十分通暢。各地各級機構都設有應急運行調度中心，用于監控潛在各類災害和恐怖襲擊等信息、保持各單位聯系暢通、匯總及分析各類信息、下達緊急事務處置指令并及時反饋應對過程中的各類情況等。其下屬的信息監控室24小時連續運轉，配備有線電視網、互聯網、有線電話、無線通訊集群網等各種技術手段，及時采集整理各單位信息數據進行分析判斷。

建立網絡平臺后，一旦發生突發事件，各地可以迅速查到周邊單位儲備信息，迅速上報主管部門進行調度，極大減少了應急的盲目性。同時，各級政府可監控承儲企業日常藥品生產和儲量的動態信息，若發現某些儲備企業擅自挪用儲備資金而造成計劃內的醫藥儲備未到位的情況時，立即責令其整改及作出承儲；若發現某些企業因前文所述客觀原因導致企業日常經營出現問題時，可追溯問題根源并對制度進行及時調整。

3.4 建立救災醫藥應急機制

突發事件具有不確定性、復雜性、破壞性、時間緊迫性、信息不完整性、后果嚴重性、廣泛性、連續性和持久性等特點，當突發事件暴發時，醫院、企業庫存藥品很難做到完全計劃，其用量、品種等也難以預知。建立救災醫藥應急機制，一旦發生重大突發事件，在此應急管理體系之下，急需的藥品及醫療器械將不受醫藥儲備目錄內品種和數量的限制。可考慮實物、資金、生產能力儲備相結合的儲備形式，如：（1）針對食物和職業中毒特效解毒藥品、個人防護用品、疾病診斷試劑等進行實物儲備為主的儲備機制；（2）針對抗生素、疫苗、消毒殺菌藥品等建立以資金儲備為主的藥品儲備機制，與企業簽定儲備合同，制定調撥制度；（3）從國家反恐怖戰略和安全高度，建立應對恐怖襲擊的生產能力儲備[9]。

3.5 加大儲備資金投入，出臺利益補償機制，重構資金流轉辦法

加大儲備資金投入，實行財政撥款、專款專用制度有助于解除相關儲備企業的后顧之憂，也可減少因有償使用儲備藥品產生的資金糾紛。對因動態儲備和價格變化造成的損失，國家應制定相應的補償機制，以提高承儲單位的積極性。建議相關部門進行協商，對承儲及流通企業采取先付定金暫不取藥的方式，以穩定渠道、保證庫存，突發事件發生時再取貨并支付余款，這樣既能保證應急藥品的供應，又可使企業根據市場情況及時調整、更新儲備，縮短儲備周期，避免損失浪費，提高資金利用率。同時，采取企業向銀行貸款、政府貼息補償的方式，以提高對儲備資金的有效監管，降低儲備資金的調拔風險[6]。

[1] 國家經濟貿易委員會辦公廳.關于印發《國家醫藥儲備管理辦法》的通知[Z].國經貿醫藥[1999]544號，1999.

[2] 沈 瑋.醫藥系統應急大考：承擔中央醫藥儲備的藥企調撥藥品金額是非典時期的近3倍[N].21世紀經濟報道，2008-05-29.

[3] 徐健康，鄧興廣，李 華，等.汶川地震四川省醫用物資保障工作情況[J].中國循證醫學雜志，2008，8（11）：905.

[4]吳新榮，張曉東，楊 哲，等.從SARS的暴發流行看突發事件時的藥品保障[J].解放軍藥學學報，2004，21（3）：160.

[5] 王世玲.打通“任督二脈”，醫藥儲備體系八月維新[N].21世紀經濟報道，2009-05-21.

[6] 何 磊.我國應急藥品儲備體系的現狀與完善思路[J].中國藥業，2008，17（8）：10.

[7] 張 宜，湯 韌.建立突發公共衛生事件國家藥品應急體系的設想[J].中國藥房，2003，14（10）：580.

[8] Committee on Assessing the Need for a Defense Stockpile，National Research Council.Managing Materials for a Twenty-first Century Military[M].Washington，D.C.：The NationalAcademies Press，2008：165.

[9] 盧麗芹.我國政府危機管理能力研究[D].上海：華東師范大學，2004：34、35.

On the Problems of Current Medical Reserve System and Some Policy Proposal for System Reformation in China

YU Wen-xin，SHI Lu-wen（Dept.of Pharmaceutical Administration and Clinical Pharmacy，Pharmacy College of Peking University，Beijing 100191，China）
YU Wen-xin，SHI Lu-wen，WANG Yi-tao（International Research Center for Medicinal Administration，Peking University，Beijing 100191，China）
YU Wen-xin，WANG Yi-tao（Institute of Chinese Medical Sciences，Macau University，Macau 999078，China）

OBJECTIVE：To put forward some policy proposal for medical reserve system reformation.METHODS：Domestic and foreign relevant literatures were retrieved and in-depth interviews were conducted among authorities in the field of government，enterprise and university.The problems of medical reserve system were summarized and relevant proposal was put forward.RESULTS&CONCLUSIONS：We reveal some problems of current medical reserve system that can be divided into two levels：system design（incomplete list design，unreasonable management system，overlap of department function or unclear right and responsibility）and system execution（poor communication of system subjects，inactivity of reserve fund and enterprise failing to perform their duties）.Several measures are suggested to improve current medical reserve system，such as adjusting reserve list，establishing emergency drug deployment center，information network platform and disaster relief emergency mechanism and improving emergency fund reserve system.

Medical reserve system；Emergency management；Reformation；Improve

R95；F763

C

1001-0408（2011）09-0780-03

2010-03-15

2010-11-24）