藥品監(jiān)督行政處罰案件調(diào)查取證期限問題淺析

白曉黎，陳朝峰（1.河南科技大學(xué)第一附屬醫(yī)院，洛陽市471003；.洛陽市食品藥品監(jiān)督管理局，洛陽市471000）

藥品監(jiān)督行政處罰案件調(diào)查取證期限問題淺析

白曉黎1＊，陳朝峰2（1.河南科技大學(xué)第一附屬醫(yī)院，洛陽市471003；2.洛陽市食品藥品監(jiān)督管理局，洛陽市471000）

目的：為完善藥品監(jiān)督行政執(zhí)法程序，提高行政執(zhí)法效率提供參考。方法：對我國藥品監(jiān)督行政處罰程序期限不明的弊端進(jìn)行分析，通過文獻(xiàn)綜述總結(jié)訴訟制度中關(guān)于舉證期限的規(guī)定，借以對藥品監(jiān)督行政處罰案件調(diào)查取證舉證期限和舉證責(zé)任分配提出建議。結(jié)果與結(jié)論：調(diào)查取證舉證期限和舉證責(zé)任分配成為藥品監(jiān)督行政處罰案件辦理的限速步驟。通過借鑒我國三大訴訟制度關(guān)于舉證期限等的規(guī)定，建議藥品監(jiān)督行政處罰案件辦理中調(diào)查取證舉證期限及舉證責(zé)任劃分可根據(jù)現(xiàn)有的行政處罰案件分類分級制度分別作出設(shè)定，明確舉證期限的確定部門、期限延長程序及逾期提供證據(jù)的法律后果，明確監(jiān)管部門和相對人舉證責(zé)任的劃分。

藥品監(jiān)督；行政處罰；調(diào)查取證；舉證期限；舉證責(zé)任分配

調(diào)查取證是行政機(jī)關(guān)對于立案處理的案件，為查明案情、收集證據(jù)而依法定程序進(jìn)行的專門活動，是行政處罰案件自立案至結(jié)案必經(jīng)的重要階段，也是對違法行為定性和實(shí)施行政處罰的前提。調(diào)查取證工作的質(zhì)量直接影響到行政機(jī)關(guān)執(zhí)法工作能否順利進(jìn)行。隨著立法的嚴(yán)密，各類行政許可、行政審批事項(xiàng)的辦理時(shí)限已經(jīng)得到明確規(guī)定，但是一件行政處罰案件自立案至結(jié)案完成的每個(gè)階段的執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)多長時(shí)間完成、行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在多長時(shí)間內(nèi)作出行政處罰決定，相關(guān)法律法規(guī)并沒有作出全面規(guī)定，這就影響了行政處罰案件的辦理質(zhì)量和效率。本文擬就藥品監(jiān)督行政處罰案件調(diào)查取證期限問題作一淺析，旨在為完善藥品監(jiān)督行政執(zhí)法程序、提高行政執(zhí)法效率提供參考。

1 藥品監(jiān)督行政處罰案件調(diào)查取證期限不明的弊端

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政處罰案件已涉及經(jīng)濟(jì)、社會生活的方方面面，對公民、法人以及其他組織的活動產(chǎn)生日益重要的影響，行政處罰期限不明的弊端已經(jīng)凸顯，易造成行政處罰案件辦理拖沓、效率低下，甚至不了了之。如果明知存在違法行為，卻因調(diào)查取證或當(dāng)事人舉證不力而未及時(shí)作出行政處罰，會使受害人權(quán)益或者公共秩序和社會利益得不到有效保護(hù)，不僅有損執(zhí)法活動的嚴(yán)肅性，也會損害相關(guān)人員的切身利益。

盡管有關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識到行政處罰期限不明的種種弊端，但是目前也僅有少數(shù)一些法律、法規(guī)在制定關(guān)于實(shí)施行政處罰的程序規(guī)則時(shí)就本部門行政處罰案件的辦理期限作出了規(guī)定。例如《治安管理處罰法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，一般自受理之日起不得超過30日。而2003年7月1日起施行的《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》[1]（下簡稱《規(guī)定》）（國家食品藥品監(jiān)督管理局局令第1號）對作出行政處罰決定的期限并未明確規(guī)定。究其原因，行政處罰案件的辦理是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及到公民、法人以及其他組織的相關(guān)利益，隨著“以人為本”的立法與執(zhí)法理念愈來愈深入到經(jīng)濟(jì)、社會生活的各個(gè)層面，辦理行政處罰案件的過程中，如何精準(zhǔn)、高效地收集證據(jù)和認(rèn)定違法事實(shí)正日益成為難點(diǎn)與焦點(diǎn)集中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

行政處罰案件的辦理過程一般為立案、調(diào)查取證、調(diào)查終結(jié)、案件合議、法制審批、行政處罰告知、制作行政處罰決定書并送達(dá)、案件執(zhí)行。客觀的違法情節(jié)事實(shí)是藥品監(jiān)督管理部門作出行政處罰的前提，辦理行政處罰案件應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的違法情節(jié)事實(shí)進(jìn)行依法調(diào)查。相對人的違法事實(shí)必須要有證據(jù)予以證實(shí)，否則不能作出行政處罰決定。因此，調(diào)查取證是藥品監(jiān)督行政處罰條件的核心內(nèi)容。

理論上，行政處罰的作出與法院判決的作出一樣，在案件實(shí)體上也存在一個(gè)認(rèn)定事實(shí)、適用法律的過程。能否認(rèn)定行政相對人存在違法事實(shí)行為，行政主體應(yīng)運(yùn)用在執(zhí)法程序中依法有效固定的證據(jù)加以證明。有時(shí)執(zhí)法程序中固定的證據(jù)并不足以充分證明相對人存在違法行為，這時(shí)就涉及到舉證期限和舉證責(zé)任分配規(guī)則的應(yīng)用。雖然目前我國尚無統(tǒng)一的行政程序法，但總結(jié)世界各國行政程序法中關(guān)于舉證責(zé)任分配和舉證期限的規(guī)定，一致認(rèn)為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出不利于相對人的行政決定時(shí)，應(yīng)在行政程序中承擔(dān)舉證責(zé)任，在行政訴訟中也承擔(dān)舉證責(zé)任；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在無法律特別規(guī)定的情況下，不能隨意改變舉證責(zé)任或設(shè)定舉證期限，將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給行政相對人。

《藥品管理法》第六十四條、第六十五條規(guī)定了藥品監(jiān)督執(zhí)法人員針對藥品違法行為有調(diào)查取證權(quán)，但是對藥品監(jiān)管人員調(diào)查取證的權(quán)限范圍、程序以及當(dāng)事人不予配合調(diào)查取證活動的法律責(zé)任并未作出規(guī)定，雖然行政相對人對行政主體的執(zhí)法活動有配合的義務(wù)，但只要不是違背法律規(guī)定而妨礙公務(wù)，并不會因?qū)?zhí)法人員的取證要求消極不作為而承擔(dān)不利的法律后果。沒有法律特別授權(quán)的行政機(jī)關(guān)不得采取人身搜查、住宅搜查等方法獲得證據(jù)，因而藥品監(jiān)管執(zhí)法人員只能靠宣傳、解釋法律法規(guī)和耐心規(guī)勸去完成調(diào)查取證工作，要想取得對據(jù)以作出行政處罰起決定作用的關(guān)鍵證據(jù)或者對當(dāng)事人不利的證據(jù)很難。在案件調(diào)查過程中，執(zhí)法人員經(jīng)常遇到當(dāng)事人不能現(xiàn)場提供案件定性所需證明材料的情況，這其中有資料保管不善、一時(shí)間不易查找的因素，也不乏個(gè)別當(dāng)事人并未按照藥品管理有關(guān)法律法規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，同時(shí)保留相關(guān)資料記錄，而故意搪塞為轉(zhuǎn)移不利證據(jù)、消滅違法事實(shí)爭取時(shí)間。由于法律缺乏對舉證期限和舉證責(zé)任分配的具體規(guī)定，執(zhí)法人員往往不能采取更有效的手段深入調(diào)查，獲取突破性證據(jù)，而造成因調(diào)查取證陷入僵局，行政處罰案件久拖不決的情況時(shí)有發(fā)生。在執(zhí)法實(shí)踐中當(dāng)事人提供證據(jù)及時(shí)與否，直接影響到案件調(diào)查過程，進(jìn)而影響案件辦結(jié)時(shí)限和辦案效率。

目前，《行政處罰法》[2]以及《規(guī)定》對藥品監(jiān)督行政處罰案件的立案、告知、申訴、行政處罰決定等階段的時(shí)限已作出較為明確的規(guī)定，而未作出明確規(guī)定的調(diào)查取證舉證期限和舉證責(zé)任分配成為影響藥品監(jiān)督行政處罰案件辦理的限速步驟。

2 設(shè)定藥品監(jiān)督行政處罰案件調(diào)查取證舉證期限和舉證責(zé)任分配的法律參照依據(jù)

2.1 我國三大訴訟制度對于舉證期限等的規(guī)定

我國三大訴訟制度對于舉證期限有不同的規(guī)定，如《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》[3]第三十三條規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)在送達(dá)案件受理通知書和應(yīng)訴通知書的同時(shí)向當(dāng)事人送達(dá)舉證通知書。舉證通知書應(yīng)當(dāng)載明舉證責(zé)任的分配原則與要求、可以向人民法院申請調(diào)查取證的情形、人民法院根據(jù)案件情況指定的舉證期限以及逾期提供證據(jù)的法律后果。舉證期限可以由當(dāng)事人協(xié)商一致，并經(jīng)人民法院認(rèn)可。由人民法院指定舉證期限的，指定的期限不得少于三十日，自當(dāng)事人收到案件受理通知書和應(yīng)訴通知書的次日起計(jì)算”；第三十四條規(guī)定“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)向人民法院提交證據(jù)材料，當(dāng)事人在舉證期限內(nèi)不提交的，視為放棄舉證權(quán)利。對于當(dāng)事人逾期提交的證據(jù)材料，人民法院審理時(shí)不組織質(zhì)證。但對方當(dāng)事人同意質(zhì)證的除外”；第三十六條規(guī)定“當(dāng)事人在舉證期限內(nèi)提交證據(jù)材料確有困難的應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)向人民法院申請延期舉證，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以適當(dāng)延長舉證期限。當(dāng)事人在延長的舉證期限內(nèi)提交證據(jù)材料仍有困難的可以再次提出延期申請，是否準(zhǔn)許由人民法院決定”。

根據(jù)《行政訴訟法》[4]第三十二條和第四十三條的規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后10日內(nèi)提供證據(jù)。逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。至于刑事訴訟沒有關(guān)于舉證時(shí)限的具體規(guī)定。

2.2 建議設(shè)定藥品監(jiān)督行政處罰案件調(diào)查取證舉證期限和舉證責(zé)任分配的相關(guān)內(nèi)容

《民事訴訟法》[5]以及《行政訴訟法》對于舉證期限的規(guī)定，可供藥品監(jiān)督行政處罰案件調(diào)查取證活動借鑒。在藥品監(jiān)督行政處罰案件的辦理中引入調(diào)查取證舉證期限和舉證責(zé)任分配的概念，可以促使當(dāng)事人積極舉證，提高調(diào)查效率，有利于防止因調(diào)查工作無限期地拖延進(jìn)而使案件不了了之，防止證據(jù)上的“突然”襲擊，有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為問題的焦點(diǎn)和證據(jù)進(jìn)行整理。

3 對藥品監(jiān)督行政處罰案件調(diào)查取證舉證期限和舉證責(zé)任分配設(shè)定的幾點(diǎn)建議

3.1 適用一般程序的普通行政處罰案件的調(diào)查取證舉證期限和舉證責(zé)任分配的設(shè)定

執(zhí)法實(shí)踐中，藥品行政處罰案件的調(diào)查取證工作往往在發(fā)現(xiàn)案件線索或決定是否立案期間即已開展，主要證據(jù)的收集已初步完成，需要應(yīng)用舉證期限和舉證責(zé)任分配規(guī)定的絕大多數(shù)情況是應(yīng)由當(dāng)事人履行其主動配合行政執(zhí)法的義務(wù)，提供可能對其產(chǎn)生不利后果的證據(jù)。參照《民事訴訟法》和《行政訴訟法》關(guān)于舉證期限和舉證責(zé)任分配的規(guī)定，在藥品監(jiān)督行政處罰案件的調(diào)查中，明確劃分當(dāng)事人的舉證責(zé)任，舉證期限可以由行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人協(xié)商一致確定，在不能協(xié)商一致時(shí)，報(bào)請上級主管部門指定。具體期限以10個(gè)工作日較為合理，需要作出鑒定結(jié)論、檢驗(yàn)報(bào)告的可根據(jù)鑒定、檢驗(yàn)時(shí)間有關(guān)規(guī)定合理順延。

3.2 延長舉證期限的設(shè)定

當(dāng)事人因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，在商定或指定的期限內(nèi)提供證據(jù)材料確有困難的，應(yīng)當(dāng)在商定或指定期限屆滿前向藥監(jiān)部門提出延期提供證據(jù)的書面申請。藥監(jiān)部門準(zhǔn)許延期提供的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后10日內(nèi)提供證據(jù)。逾期仍未提供的，視為當(dāng)事人沒有相應(yīng)的證據(jù)證明其不存在違反藥品法律法規(guī)的行為。

適當(dāng)延長舉證期限的主要目的在于保障行政處罰案件在合理期間內(nèi)進(jìn)行，避免調(diào)查處理無限期地遲延。是否延長舉證期限、具體延長多少期限以及舉證期限延長的次數(shù)，應(yīng)當(dāng)由藥監(jiān)部門確定。因此，藥監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)合理確定延長舉證期限。為了便于藥監(jiān)部門確定舉證延長的具體期限，當(dāng)事人在舉證期限延長申請書中，除列明具體理由之外，一般還應(yīng)載明希望延長的期限，供藥監(jiān)部門作出延長舉證期限決定時(shí)參考。

3.3 適用聽證程序的重大復(fù)雜行政處罰案件可不設(shè)定調(diào)查取證期限

藥品監(jiān)督管理部門作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、撤銷藥品或醫(yī)療器械批準(zhǔn)證明文件或者予以較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。對重大復(fù)雜行政處罰案件的劃定，依照當(dāng)?shù)厥〖壢舜蟪Ｎ瘯蛘呷嗣裾木唧w規(guī)定執(zhí)行。此類案件案情復(fù)雜、影響重大，為確保徹底查清違法事實(shí)，準(zhǔn)確定性，嚴(yán)厲打擊違法行為，同時(shí)充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)參照刑事訴訟有關(guān)規(guī)定，對調(diào)查取證時(shí)限不作具體規(guī)定。

3.4 特別情況的規(guī)定

因特殊原因，無法在行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人協(xié)商一致確定的期限內(nèi)調(diào)查終結(jié)的案件，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定辦結(jié)時(shí)限截止日之前，報(bào)請相關(guān)部門批準(zhǔn)延長作出行政處罰決定時(shí)限。

4 結(jié)語

綜上，《規(guī)定》中增加藥品行政處罰案件調(diào)查取證舉證期限和舉證責(zé)任分配內(nèi)容很有必要。隨著我國法律法規(guī)的不斷健全，無論是藥品監(jiān)管部門還是監(jiān)管相對人，都希望藥品行政案件辦理更加公正、公平、公開，最大限度維護(hù)自身的權(quán)利和利益，增加此部分內(nèi)容后，有利于提高辦案的質(zhì)量和效率。近來，我國《行政程序法》的制定已列入立法規(guī)劃。期待出臺后的《行政程序法》能夠?qū)π姓?zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)違法行為或者在立案后的調(diào)查取證過程中的舉證責(zé)任分配，以及應(yīng)當(dāng)在什么期限內(nèi)舉證、作出行政處罰決定和逾期未作出行政處罰決定的法律后果、行政責(zé)任追究等問題作出明確規(guī)定。

[1] 國家食品藥品監(jiān)督管理局.藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定[S].國家食品藥品監(jiān)督管理局局令第1號，2003.

[2] 全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國行政處罰法[S].中華人民共和國主席令第63號，1996.

[3] 最高人民法院.最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定[S].法釋[2001]33號，2001.

[4] 全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國行政訴訟法[S].中華人民共和國主席令第16號，1989.

[5] 全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國民事訴訟法[S].中華人民共和國主席令第76號，2007.

Time Limit of Investigation and Evidence Collection of Drug Supervision Administrative Punishment Case

BAI Xiao-li（The First Affiliated Hospital of He’nan University of Science and Technology，Luoyang 471003，China）
CHEN Chao-feng（Luoyang Food and Drug Administration，Luoyang 471000，China）

OBJECTIVE：To provide reference for perfecting drug supervision administrative procedure and improving efficiency of it.METHODS：Unclear time limit of administrative punishment on drug supervision in China was analyzed.Some suggestions were provided，involving time limit of evidence collection and proof of administrative punishment on drug supervision，the burden of proof，through the time limit of proof stated in litigation system were summarized by literature review.RESULTS&CONCLUSIONS：The time limit of evidence collection and the burden of proof are steps limiting speed for drug supervision administrative punishment cases.According to proof time limit in three litigation systems in China，it is suggested to set the time limit of evidence collection and the burden of proof according to the existing classification and grading system of administrative punishment cases.It is also suggested to clear regulatory authorities，the burden of proof，time extension and legal results due to overdue evidence provision.

Drug supervision；Administrative punishment；Investigation and evidence collection；Time limit of evidence collection；Burden of proof

R95

C

1001-0408（2011）33-3085-03

2010-11-21

2011-06-27）