黃河流域的水土保持生態補償及發展建議

黨維勤，牛志鵬，馬增勝

(1.黃河水利委員會綏德水土保持科學試驗站，陜西綏德718000;2.黃河水利委員會水土保持局，河南鄭州450003)

在2009年的中央一號文件中，明確要求開展“水土保持生態補償試點”工作，這表明了國家對建立生態補償制度的高度重視，說明國家已把生態補償機制建立作為促進環境外部成本內部化、實現環境有償使用的重要舉措。目前，水土保持生態補償已成為社會各界廣泛關注的熱點問題。近年來，黃河流域有關省(區)在水土保持生態補償機制方面進行了積極的探索與嘗試，出臺了一系列重大的水土保持生態補償政策，水土保持生態補償工作取得了一定的進展。

1 黃河流域水土保持生態補償的政策及其類型

1.1 基于水土保持法律、法規、政策的水土保持生態補償

黃河流域的陜西、山西、青海、甘肅、內蒙古、寧夏、山東、河南等8省(區)，基于水土保持法制定了各自的水土保持設施補償費征收辦法。這類補償的主體是開發建設項目的業主單位，補償的客體是代表所受害方地區利益的政府。各省(區)在1992～1996年間制定了水土流失補償費使用及管理辦法、補償費的征收標準，損壞水土保持設施和林草措施綜合配套面積每平方米一次性交納的補償費在0.2～2元之間，其他設施按實際價值給予補償。

這些補償費從2001年開始，按規定委托指定代收銀行代收代繳或由執收執罰單位直接收取并全額上繳國庫或預算外資金財政專戶，一般情況下這些資金的80%用于水土保持治理，20%用于水土保持監督執法。

1.2 基于財政轉移支付制度的水土保持生態補償

這類補償是中央政府為了平衡由于水土流失使當地出現公共環境產品損失而實行的補償制度。轉移支付制度是我國自1994年稅制改革后實行分級財政管理體制的重要組成部分，政府間轉移支付的方式主要包括上下級政府之間的縱向轉移支付、同級地方政府之間的橫向轉移支付以及縱橫交叉型的轉移支付。中央政府補償的主體是中央政府，補償的客體是代表所受害地區利益的地方政府;地方政府補償的主體是地方政府，補償的客體是代表所受害地區利益的地方政府。補償標準一是以水土流失治理區所付出的努力為依據，二是以水土流失區所付出生態環境的損失為依據，三是以水土流失區為進一步維護或改善生態環境、保障水土資源可持續利用而需要投入的治理資金(水土流失的替代成本)為依據。

財政轉移支付制度的水土保持生態補償項目，包括中央項目和地方項目:中央項目中包含黃河水土保持生態工程、農業部保護性耕作工程、國家林業局退耕還林還草項目等;地方項目包括黃土高原水土保持世界銀行貸款項目。

1.3 基于征收資源開發稅費的水土保持補償

這類補償是國家或者地方政府制定政策作為補償的依據，其補償的主體是開發建設項目的企業，補償的客體是代表所受害地區利益的地方政府。補償標準根據各類資源開發對不同區域造成的影響程度，綜合考慮各方面因素來制定。

《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》規定:對從事煤油氣開發的企業，按照產品的實際產量計征水土流失補償費。確定按照原煤陜北5元/t、關中3元/t、陜南 1 元/t，原油 30 元/t，天然氣 0.008 元/m3的標準征收水土流失補償費。《山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點工作總體實施方案》規定:按動用(消耗)資源儲量、區分不同煤種，確定適用煤種征收標準為:動力煤5～15元/t、無煙煤10～20元/t、焦煤15～20元/t。

1.4 基于生態保證金制度的水土保持生態補償

這種類型的補償是以國家或者政府制定政策作為補償依據的，補償的主體是開發建設項目的企業，補償的客體是所受害地區。補償標準以對開發建設區內造成的水土流失影響程度為依據，綜合考慮各方面因素制定。《山西省礦山環境恢復治理保證金提取使用管理辦法(試行)》規定“礦山環境恢復保證金的提取標準為每噸原煤產量10元”。

1.5 基于民間資本的水土保持生態補償

這種類型的補償一是以地方政府制定的政策作為補償依據，補償的主體是地方小企業或群眾，補償的客體是主體企業所在區域或群眾生活的水土流失區域。補償的標準以水土流失治理區所付出的代價為依據，同時重點考慮小企業和群眾的經濟承受能力等因素，主要包括小區域的水土流失治理等項目的投資。2003年山西省柳林縣委、縣政府出臺的《關于實行一礦一企治理一山一溝，建設雙百里綠色長廊的實施意見》即屬這一類。二是補償依據基于群眾對于水土保持生態補償的認識程度和地方政府的政策引導。陜西省和山西省的一些鄉村集體、公司+農戶、農民大戶開展的水土保持生態補償治理屬于這一類。

2 黃河流域水土保持生態補償的成功經驗和主要做法

2.1 水土保持法律、法規、政策規定的補償

2.1.1 依法按照水土保持方案投資進行的補償

經過黃河流域各級水行政主管部門的努力，開發建設項目水土保持補償工作取得了顯著成效。據統計，2003年1月至2008年7月，黃河流域已驗收各級各類開發建設項目634項，防治水土流失面積6.4萬hm2，攔渣量9.5億t，減少人為土壤流失1.1億t，促使建設單位投入水保生態建設38億元。

2.1.2 依據各省(區)水土流失補償費管理辦法補償

黃河流域的山西、陜西、青海、甘肅、內蒙古、寧夏、山東、河南等8省(區)主要的水土保持生態補償機制是基于水土保持法制定的水土保持設施補償費征收辦法，僅山西省的水土保持補償費繳納具有法律方面的基礎，2008年全省征收水土保持設施補償費5000萬元，省市縣分別按10%、10%、80%使用。

2.2 中央政府水保專項財政轉移支付補償

“十五”期間，在國家對水土保持生態建設的高度關注和財政轉移支付投入加大的形勢下，黃河流域的水土保持生態建設取得了突破性進展，全流域共完成水土流失初步治理面積6.70萬km2，其中:基本農田104萬hm2，水保林262萬 hm2，經果林99萬hm2，人工種草134萬hm2，封禁治理71萬hm2;建設淤地壩8569座，其中骨干壩1201座;建成小型水保工程近37萬座(處)。期間國家投入黃河流域的水土保持生態建設資金達28億多元，比“九五”期間增加了6億多元。黃河流域年均完成水土流失治理面積1.34萬km2，比“九五”期間提高了12.6%。

2.3 征收資源開發稅費開展的補償

征收資源開發稅費適用于開發資源企業的主體明確且帶來的生態環境增益性或損益性結果難以通過自身行為獲得相應補償或承擔相應外部成本的情況，目前已成為各國政府實現生態補償的重要手段。山西省和陜西省開展了這方面的征收工作，可以根據在省內跨區域生態補償的實際情況，合理確定省內的水土保持生態補償。2008年11月，陜西省出臺了對煤炭、石油、天然氣資源開采水土流失補償費進行征收的《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》;2009年8月，陜西省水保局組織編制了20個億元的全省煤炭、石油、天然氣資源開采水土流失補償費使用項目可行性研究報告和實施方案。

2.4 生態保證金制度開展的補償

在開發企業中建立生態保證金制度是水土保持生態補償的一種有效的方式。2007年，為了確保煤炭工業的可持續發展，國務院批準在山西開展煤炭工業可持續發展政策措施試點，建立了礦山環境治理恢復保證金制度。據報道，山西省2008年煤炭產量已達6.6億t，可提取生態保證金66億元。按照黃河中游地區水土流失治理一般國家補助6萬元/km2計算，每年可實施11萬km2的水土流失治理。

2.5 地方政府政策引導下的小型企業的補償

從20世紀90年代初期開始，黃河流域的一些縣(市、區)就已開始在生態補償方面進行探索，并出臺了一些地方性政策，一般采取政府要求、企業參與、市場運作的方式，鼓勵煤炭企業參與當地的生態環境、社會公益和新農村建設等，以解決因煤炭開采而引發的一系列生態和社會問題。

內蒙古準格爾旗制定了“一礦一企治理一山一溝”的政策，規定凡是在該旗境內從事煤炭及其他礦產資源開采、加工與煉焦、燒灰、制磚等生產的企業，按照“誰開發、誰保護，誰污染、誰治理”和政府組織、企業出資、專業隊造林、林權歸農戶的原則，根據廠礦規模、生產經營狀況以及水土流失程度等，由行政管理部門負責落實治理任務并搞好規劃設計，企業和所在鄉鎮共同組織實施，2005—2007年3年完成礦區治理面積6621.6 hm2。

2.6 群眾自覺的水土保持生態補償

公司+農戶承包“四荒”治理開發，由單戶、聯戶通過獨資或合資方式，成立治理開發公司進行治理，或由一法人公司直接承包治理等形式也較普遍。陜西省延安市寶塔區柳林鎮溝門村農民任慧智于1984年購買了東柳溝10 hm2荒地，之后整地栽植用材林2.6萬株。1991年，他又購買了麻科義10 hm2荒地。幾年來，他不僅投入了自己所有的積蓄，而且還籌資56.6萬元，把荒坡治理成寬幅條帶梯地，于1993年栽植蘋果9000株、葡萄1300株和梨、桃、杏樹500株，建成的果園預計進入盛果期后年可收入上百萬元。

3 水土保持生態補償機制建立中存在的問題

3.1 水土保持生態補償制度法律法規體系建設滯后

雖然國家和部分地方政府及有關部門出臺了一些相關政策，但大部分為鼓勵性的規定，缺乏強制性的要求。由于沒有硬性規定，企業可以執行也可以不執行，執行的企業未能在經濟和社會影響方面得到支持和鼓勵，對不執行的企業也沒有相應的強制措施，政策對其生產運行沒有構成有效的制約。其結果是，一方面不能保證企業之間履行社會義務的公平性;另一方面，沒有法律的強制性，征收資金難以保證長期和穩定的投入。

3.2 水土保持生態補償監督管理不夠

目前，水土保持監督執法能力不夠強，管理難度大，影響著水土保持生態補償工作的進行。預防監督中存在的問題是:個別地方存在著有法不依、執法不嚴、違法不究、行政干預的現象;個別建設單位的水土保持意識和法制觀念淡薄，重開發輕保護;對水土保持方案實施的監督檢查力度不夠，建設單位存在重審批、輕落實的情況，水土保持方案實施情況差;水土保持設施竣工驗收工作落實情況差，大多數水土保持設施竣工后沒有驗收，導致水土保持設施數量和質量都沒有保證。這些問題的存在影響了水土保持生態補償費的征收，進而影響到水土保持生態補償工作的開展。

3.3 水土保持生態補償資金缺乏

我國水土保持生態補償制度是與水土保持投入制度密切相關的，采取的是中央政府與地方政府投入資金、當地群眾投勞的形式，而且中央與地方政府投資所占總投入的比例很小，80%以上的投入為當地群眾的投工投勞，即財政轉移支付占很小比例且主要是縱向轉移支付。由于水土流失多發生在貧困山區，地方和群眾經濟力量薄弱，所以水土流失綜合治理的投入嚴重不足。尤其是隨著國家農村稅費制度的改革，農村“兩工”取消后，對于水土流失防治來說更是雪上加霜了。此外，原來制定的水土保持兩費標準和使用效率偏低，各省(區)水土保持補償費征收執行得并不理想，水土保持生態補償資金匱乏。2006年陜西省實際征收水土流失補償費、防治費1.61億元，僅占應征收水土流失補償費、防治費4.52億元的35.62%。

3.4 水土保持生態補償上下游區間和行業間不平衡

流域上下游區域之間存在著水土流失的因果關系，上游采取有效措施治理水土流失，就會為下游地區提供良好的水質和較豐富的水量，同時也減輕了下游河道淤積和防洪壓力，為下游地區經濟社會的發展創造良好的條件。若上游地區已采取一系列有效措施，給下游地區提供了良好的水資源而得不到相應的補償，則上游地區防治水土流失的積極性將受到嚴重挫傷。因此，為了國家和區域的大局，下游地區應對上游地區的損失給予合理的經濟補償。雖然各省(區)制定了一些水土保持生態補償政策，但范圍僅限于煤炭、石油、天然氣資源開采行業，大范圍的水土保持生態補償如有色金屬、水電、鐵路、高速公路等開發建設項目尚未納入補償范圍。目前，水土保持生態補償是沒有跨行業、跨區域(省、區)的補償，也沒有考慮流域上下游、左右岸等區域水土流失不平衡問題。

3.5 水土保持生態補償基礎研究落后

目前的水土保持生態補償基礎研究嚴重落后，如水土保持生態補償的主客體不清，補償標準不科學，補償模式比較單一，對水土保持綜合防治效益的生態價值和生產建設活動引發水土流失的生態功能損失科學監測評價不足等問題都存在。因此，在水土保持生態補償費的收取過程中就存在著一些異議，沒有基礎理論來支撐水土保持生態補償的實踐。

3.6 水土保持生態補償意識尚待提高

受落后的單純發展經濟為主思想的影響，目前全社會水土保持意識尚未得到普遍提高。在思想認識沒有得到根本解決的情況下，盡管企業能夠對其防治責任范圍內的水土流失加以控制，認為已履行了法律和社會責任，但對于從其收益中征收水土保持生態補償金還是難以接受的。

4 關于建立水土保持生態補償機制的建議

4.1 完善水土保持生態補償的法律法規

我國在防治水土流失的實踐中，相繼頒布了有關法律法規，基本上建立了以水土流失綜合防治為目標的法律與法規體系。但是，總體上而言，我國目前的水土保持生態補償立法、法規尚屬空白，這些問題導致在水土保持生態補償中也缺乏足夠的法律與法規依據，使得地方的有關水土保持生態補償實踐經常是自主行為，在全國全面推開更是非常困難的。因此，建議國家明確水土保持生態補償的內容，完善補償制度，同時要加強水土保持生態補償機制和法規建設，研究和制定《黃河流域水土保持生態補償條例》，明確實施水土保持生態補償的基本原則、主要領域、補償辦法，確定相關利益主體間的權利義務和保障措施，并以此為依據，進一步制定黃河流域水土保持生態補償的實施細則，以便全力推動流域水土保持生態補償工作的深入開展。

4.2 健全水土保持生態補償監管體系

在各級水行政主管部門及水土保持部門，建立有權威性并能代表國家行使監督權的監督管理體系。一是健全水土保持生態補償費征收監督機制。監督在資源開發利用中對其他地區、單位造成水土流失的損失，制定合理的效益補償或損失補償的保證措施，采取強有力的行政措施來加強資源的公平合理和持續利用。二是健全補償費使用監督機制。補償費應建立專戶儲存，做到專款專用。水行政主管部門及水保部門提出計劃，財政、審計等部門按程序監督，以保證補償費及時落實到水土保持生態建設部門，保證治理工作的順利開展，使資金發揮出最大的效益。三是健全水土保持效益與損失監督和監測機制。監督水土流失預防保護的行政執法;建立水土保持效益與損失監測機構，監測保護效益與損失變化并進行評估;采取強有力的行政措施來加強水土保持工程體系的建設和保護。

4.3 加大水土保持財政轉移支付力度

從宏觀上講，生態補償應是多層次的:一是在我國范圍內，發達地區有必要、有義務加大對中西部地區重點水土流失區資金上的支持;二是下游地區對上中游水土流失地區應進行必要的補償。要做到以上兩點，需要國家運用財政手段，通過政府間的財政轉移支付，加大國家在西部地區特別是在重點水土流失區的投資力度，長期而穩定地加強對水土流失地區生態的保護與支持，并進行地區開發性補償。因保護生態而造成的財政減收，應該作為計算財政轉移支付資金分配的一個重要因素。同樣，在省級政府內也應加大財政轉移支付的力度，給重點水土流失區以適當的補償和一定的投入，用于對自然生態的保護，保證區域生態的良性循環和經濟的可持續發展。

4.4 建立多元化的水土保持生態補償機制

我國的水土流失比較嚴重地區的生態建設資金主要是依賴政府財政資金和銀行貸款。在目前我國中央財政面臨財力不足的情況下，這種單一的融資渠道，難以保證我國水土保持補償的持續進行。因此，在我國水土保持生態補償的法律與政策體系的完善過程中，要探索建立一個多元化的生態建設融資渠道。按照“誰投資，誰受益”的原則，多元化籌集生態補償資金，積極籌措穩定的生態補償資金。適時建立生態補償基金，積極探索、努力爭取，多角度、多方位地通過社會公眾補償、社會捐贈、發行生態福利彩票、爭取國際援助等多種途徑籌集生態補償資金，逐步構建以政府財政為主導，社會捐助、市場運作為輔助的生態補償基金來源。

4.5 開展黃河流域水土保持補償試點工作

建議開展黃河流域水土保持生態補償試點工作，按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰使用、誰付費”原則，進一步明確水土保持生態補償的責任主體，確定生態補償的對象、范圍。生態環境和自然資源的開發利用者要承擔環境外部成本，履行生態環境恢復責任，賠償相關損失，支付占用環境容量的費用。進一步擴大水土保持生態補償覆蓋范圍，不斷提高補償標準。開展全流域的上下游、左右岸和跨行業、跨區域的水土保持生態補償試點，同時鼓勵地方根據當地實際，通過資金補助、定向援助、對口支援等方式，對水土流失區域因加強生態建設造成的利益損失開展補償試點。

4.6 加快水土保持生態補償基礎研究

積極組織科研院所、大專院校開展水土保持生態補償基礎理論、基本技術及補償成效的基礎指標體系研究，在不同類型區對不同資源開發進行試點示范研究。從實際出發，不斷完善水土保持監督監測體系，使之能夠承擔起水土流失動態預測、水土保持生態補償科學評估、生態效益綜合分析等公益性職能，提升綜合評估的科技水平，為水土保持生態補償理論及機制的建立提供科技支撐。

4.7 加強水土保持補償制度的宣傳和教育

如果想在水土保持生態補償領域取得成功，一個成功的水土保持生態補償意識的存在是不可或缺的。事實證明，一個受過教育并且信息充分的企業家以及對環境保護持有積極態度的企業更愿意保護環境，提供環境服務。現實中，水土保持生態補償問題對于我們來說仍然是一個比較新的領域，對其內涵的把握、補償的理論依據、補償的主客體、補償途徑及其標準的確定仍處在研究階段。這些困難導致整個社會對于水土流失的生態補償問題在認識上存在偏差，進而導致相關的法律與政策在實踐中不能得到有效的貫徹與實施。因此，我國水土保持生態補償的法律與政策在完善過程中，應該注意對水土保持的相關知識如水土保持的必要性、水土保持的相關法律與政策、生態補償意識的宣傳和教育。