對新水土保持法重點內容的述評

張偉國

(水利部發展研究中心,北京 100038)

對新水土保持法重點內容的述評

張偉國

(水利部發展研究中心,北京 100038)

水土保持;可持續發展;新水土保持法;重點內容;述評

新水土保持法的頒布實施是我國水利法制建設的重要成果,是加強水土保持、防治水土流失、促進經濟社會可持續發展的重要保障。新水土保持法在立法目的、工作方針、管理體制、制度建設、法律實施等方面有諸多新理念、新發展、新突破,貫徹和體現了科學發展觀的精神和要求。依據新水土保持法,結合我國水利法制建設的新形勢,對新水土保持法的總則、規劃、預防、治理、監測和監督、法律責任等重點內容進行了全面述評。

2010年 12月 25日,第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國水土保持法》,新法已于 2011年 3月 1日起施行。新水土保持法的頒布施行,是我國水利法制建設的重要成果,是新時期水利工作貫徹落實科學發展觀、加強水土流失預防和治理的重要舉措,對保障經濟社會可持續發展具有重要作用和深遠意義。

新水土保持法分為總則、規劃、預防、治理、監測和監督、法律責任、附則共 7章 60條,與 1991年頒布實施的水土保持法相比較,新法在章節上增加了“規劃”一章,并將原法“監督”一章修訂為“監測和監督”一章;在條文上增加了 18條,并對原法的大部分條文進行了修訂、調整和完善。新法是對原法的全面修訂,在指導思想、原則理念、制度構建、法律實施等方面都有許多新發展、新突破、新進步,充分體現和貫徹了科學發展觀的精神和要求。

1 貫徹科學發展觀,體現了人與自然和諧的理念

以人為本、全面協調可持續的科學發展觀,是我國經濟社會發展的重要指導方針,也是新形勢下水土保持工作的重要指導思想。新水土保持法貫徹全面協調可持續的科學發展觀、體現人與自然和諧的理念,將近年來黨和國家關于水土保持生態建設的方針政策及成熟有效的實踐經驗以法律形式確定下來?！翱茖W發展、人與自然和諧”的理念貫穿于新法全文,其中在“總則”部分主要表現在以下兩個方面:

一是立法目的貫徹和體現了可持續發展的要求。新水土保持法第一條規定:為了預防和治理水土流失,保護和合理利用水土資源,減輕水、旱、風沙災害,改善生態環境,保障經濟社會可持續發展,制定本法。新法將原法第一條中的“發展生產”修改為“保障經濟社會可持續發展”,這不是文字上的簡單修改,而是體現了科學發展觀對水土保持工作的重要指導意義,進一步突出了水土保持對于經濟社會可持續發展的重要支撐作用,同時也明確了修訂水土保持法的重大指導思想。我國是世界上水土流失最為嚴重的國家之一,目前全國水土流失面積達 356萬 km2,水土流失面積大、分布廣、強度高、危害重、治理難。嚴重的水土流失,直接威脅著國家糧食安全、防洪安全、生態安全,水土流失已經成為制約經濟社會可持續發展的重要因素。新水土保持法第一條明確將“保障經濟社會可持續發展”作為立法目的,就是為了進一步加強水土流失預防和治理,更有效地保護和合理利用水土資源,改善生態環境,保障經濟社會的可持續發展,這既是水土保持工作貫徹科學發展觀的客觀要求,又是水土保持工作實現人與自然和諧理念的具體體現。

二是水土保持工作方針體現了科學發展觀的要求。新水土保持法進一步修改完善了原法規定的水土保持工作方針。新法第三條規定:水土保持工作實行預防為主、保護優先、全面規劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益的方針。其中,“保護優先”、“突出重點”為新增原則;將原法第四條中的“綜合防治”改為“綜合治理”、“加強管理”改為“科學管理”,使水土保持工作方針更加科學、完善,能夠更加切實有效地指導水土保持工作全面協調可持續發展。新法規定的水土保持工作方針突出了預防和保護,全面完善和細化了預防保護措施,并通過新法設定或修訂的一系列法律制度來貫徹實施,具有很強的針對性和可操作性,充分體現了科學發展、人與自然和諧的理念和原則。

2 完善了水土保持管理體制,強化了政府水土保持管理職責

針對我國多年來水土保持管理體制不完善的狀況,新水土保持法修訂完善了關于水土保持管理體制的規定,并進一步強化了政府的水土保持管理責任,為政府開展和加強水土保持管理工作提供了健全、完善的體制保障。

新水土保持法第五條規定:國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構,在所管轄范圍內依法承擔水土保持監督管理職責?？h級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區域的水土保持工作?？h級以上人民政府林業、農業、國土資源等有關部門按照各自職責,做好有關的水土流失預防和治理工作。第五十九條規定:縣級以上地方人民政府根據當地實際情況確定的負責水土保持工作的機構,行使本法規定的水行政主管部門水土保持工作的職責。

依據新水土保持法的規定,我國的水土保持管理體制是:①國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作;②流域管理機構在所管轄范圍內依法承擔水土保持監督管理職責;③縣級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區域的水土保持工作;④縣級以上人民政府林業、農業、國土資源等有關部門按照各自職責,做好有關的水土流失預防和治理工作;⑤縣級以上地方人民政府根據當地實際情況確定的負責水土保持工作的機構,行使本法規定的水行政主管部門水土保持工作的職責。

與原法相比較,新法在以下幾個方面對水土保持管理體制進行了完善:一是增加規定了流域管理機構的水土保持監督管理職責,為加強流域水土保持工作提供了法律依據。二是在明確縣級以上人民政府水行政主管部門主管本行政區域水土保持工作的基礎上,增加規定縣級以上人民政府林業、農業、國土資源等有關部門按照各自職責,做好有關的水土流失預防和治理工作。三是增加規定了縣級以上地方人民政府根據當地實際情況確定的負責水土保持工作的機構,行使本法規定的水行政主管部門水土保持工作的職責。

新法在完善水土保持管理體制的同時,也強化了政府的水土保持管理職責,主要包括:一是縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統一領導,將水土保持工作納入本級國民經濟和社會發展規劃,對水土保持規劃確定的任務,安排專項資金,并組織實施(第四條);二是國家在水土流失重點預防區和重點治理區,實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度(第四條);三是各級人民政府及其有關部門應當加強水土保持宣傳和教育工作,普及水土保持科學知識,增強公眾的水土保持意識(第六條);四是縣級以上人民政府應當依據水土流失調查結果劃定并公告水土流失重點預防區和重點治理區(第十二條);五是地方各級人民政府應當按照水土保持規劃,采取封育保護、自然修復等措施,組織單位和個人植樹種草,擴大林草覆蓋面積,涵養水源,預防和減輕水土流失(第十六條);六是地方各級人民政府應當加強對取土、挖砂、采石等活動的管理,預防和減輕水土流失(第十七條)。新法關于政府水土保持管理職責的規定,為政府依法行政、依法開展水土保持管理、依法提供水土保持公共服務構建了完善的法律制度保障。

3 健全了水土保持規劃制度,強化了規劃的法律地位和實施效力

水土保持規劃是國民經濟和社會發展規劃體系的重要組成部分,是對水土保持工作的總體部署,是開展和加強水土保持管理的重要依據。新水土保持法增設了“規劃”一章(共 6條),就規劃的編制主體、批準程序、種類、內容、編制、實施等作出了具體規定,相較于原法內容大為豐富,加強了水土保持規劃的法律地位和實施效力。新法“規劃”一章的主要內容:

一是規定了水土保持規劃的編制基礎和編制原則。新法規定:水土保持規劃應當在水土流失調查結果及水土流失重點預防區和重點治理區劃定的基礎上,遵循統籌協調、分類指導的原則編制。國務院水行政主管部門應當定期組織開展全國水土流失調查并公告調查結果。省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門負責本行政區域的水土流失調查并公告調查結果,公告前應當將調查結果報國務院水行政主管部門備案(第十條、第十一條)。

二是規定了水土保持規劃的內容及與其他相關規劃的關系。新法規定:水土保持規劃的內容應當包括水土流失狀況、水土流失類型區劃分、水土流失防治目標、任務和措施等。水土保持規劃包括對流域或者區域預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源作出的整體部署,以及根據整體部署對水土保持專項工作或者特定區域預防和治理水土流失作出的專項部署。水土保持規劃應當與土地利用總體規劃、水資源規劃、城鄉規劃和環境保護規劃等相協調(第十三條第一、二、三款)。

三是規定了水土保持規劃的編制程序和實施效力。新法規定:縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關部門編制水土保持規劃,報本級人民政府或者其授權的部門批準后,由水行政主管部門組織實施。水土保持規劃一經批準,應當嚴格執行;經批準的規劃根據實際情況需要修改的,應當按照規劃編制程序報原批準機關批準(第十四條)。按照民主決策、科學決策的要求,新法還規定,編制水土保持規劃應當征求專家和公眾的意見(第十三條第四款)。

四是規定了其他規劃有關水土流失預防治理的對策措施。新法規定:有關基礎設施建設、礦產資源開發、城鎮建設、公共服務設施建設等方面的規劃,在實施過程中可能造成水土流失的,規劃的組織編制機關應當在規劃中提出水土流失預防和治理的對策和措施,并在規劃報請審批前征求本級人民政府水行政主管部門的意見(第十五條)。

4 完善了水土保持預防措施,貫徹“預防為主”方針

新水土保持法第三章“預防”共 14條,是對原法第二章“預防”(共 9條)的修訂完善,針對不同的主體、不同的地區、不同的行為,從多方面規定了一系列水土流失預防措施,進一步強化了預防為主、保護優先的水土保持工作方針,增加了對一些容易導致水土流失、破壞生態環境的行為予以禁止或者限制的規定,完善了水土保持方案制度、水土保持監測制度和水土保持設施驗收制度,強化了對人為水土流失的預防和管控。

一是完善了特定區域的水土保護措施。新法規定:水土流失嚴重、生態脆弱的地區,應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動,嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等。在侵蝕溝的溝坡和溝岸、河流的兩岸以及湖泊和水庫的周邊,土地所有權人、使用權人或者有關管理單位應當營造植物保護帶。禁止開墾、開發植物保護帶(第十八條)。禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農作物。在二十五度以上陡坡地種植經濟林的,應當科學選擇樹種,合理確定規模,采取水土保持措施,防止造成水土流失(第二十條第一款)。禁止毀林、毀草開墾和采集發菜。禁止在水土流失重點預防區和重點治理區鏟草皮、挖樹兜或者濫挖蟲草、甘草、麻黃等(第二十一條)。

二是完善了對生產建設活動造成水土流失的預防措施。新法規定:生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區;無法避讓的,應當提高防治標準,優化施工工藝,減少地表擾動和植被損壞范圍,有效控制可能造成的水土流失(第二十四條)。依法應當編制水土保持方案的生產建設項目,其生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應當綜合利用;不能綜合利用,確需廢棄的,應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地,并采取措施保證不產生新的危害(第二十八條)。

三是完善了生產建設項目水土保持方案管理制度。新法規定:在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目,生產建設單位應當編制水土保持方案,報縣級以上人民政府水行政主管部門審批,并按照經批準的水土保持方案,采取水土流失預防和治理措施。沒有能力編制水土保持方案的,應當委托具備相應技術條件的機構編制。水土保持方案應當包括水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資等內容。水土保持方案經批準后,生產建設項目的地點、規模發生重大變化的,應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準。水土保持方案實施過程中,水土保持措施需要作出重大變更的,應當經原審批機關批準(第二十五條第一、二、三款)。依法應當編制水土保持方案的生產建設項目,生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的,生產建設項目不得開工建設(第二十六條)。依法應當編制水土保持方案的生產建設項目中的水土保持設施,應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用;生產建設項目竣工驗收,應當驗收水土保持設施;水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的,生產建設項目不得投產使用(第二十七條)。新法關于生產建設項目水土保持方案的規定與原法的區別主要體現在兩個方面:一是新法明確規定水行政主管部門“審批”水土保持方案,代替了原法規定的水行政主管部門“審查”水土保持方案;二是新法明確規定水土保持方案審批是水行政主管部門的一項獨立的行政許可事項。

四是增加了水土保持設施的管護要求。新法規定:水土保持設施的所有權人或者使用權人應當加強對水土保持設施的管理與維護,落實管護責任,保障其功能正常發揮(第十九條)。

5 完善了水土保持治理措施,貫徹“綜合治理”方針

新水土保持法第四章“治理”共 10條,是對原法第三章“治理”(共 8條)的修訂完善,進一步完善了水土流失的治理措施,并強化了對不同類型水土流失的綜合治理。

一是加強了水土保持重點工程的建設管理。新法規定:國家加強水土流失重點預防區和重點治理區的坡耕地改梯田、淤地壩等水土保持重點工程建設,加大生態修復力度。縣級以上人民政府水行政主管部門應當加強對水土保持重點工程的建設管理,建立和完善運行管護制度(第三十條)。

二是建立水土保持生態效益補償機制。新法規定:國家加強江河源頭區、飲用水水源保護區和水源涵養區水土流失的預防和治理工作,多渠道籌集資金,將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度(第三十一條)。

三是建立水土保持補償費制度。新法規定:開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失的,應當進行治理。在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動,損壞水土保持設施、地貌植被,不能恢復原有水土保持功能的,應當繳納水土保持補償費,專項用于水土流失預防和治理(第三十二條第一、二款)。

四是鼓勵社會力量參與水土流失治理。新法規定:國家鼓勵單位和個人按照水土保持規劃參與水土流失治理,并在資金、技術、稅收等方面予以扶持(第三十三條)。國家鼓勵和支持承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘,防治水土流失,保護和改善生態環境,促進土地資源的合理開發和可持續利用,并依法保護土地承包合同當事人的合法權益。承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘和承包水土流失嚴重地區農村土地的,在依法簽訂的土地承包合同中應當包括預防和治理水土流失責任的內容(第三十四條)。

五是細化了不同類型地區的水土流失治理措施。新法規定:在水力侵蝕地區、風力侵蝕地區和重力侵蝕地區,應當采取工程措施、植物措施和保護性耕作等措施,建立防風固沙防護體系和監測、預報、預警體系;在飲用水水源保護區應當配套建設植物過濾帶,嚴格控制化肥和農藥的使用,減少水土流失引起的面源污染,保護飲用水水源(第三十五條、第三十六條)。

六是明確了生產建設活動的水土保持要求。新法規定:對生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用,減少地表擾動范圍;對廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地,應當采取攔擋、坡面防護、防洪排導等措施。在生產建設活動結束后,對取土場和開挖面的裸露土地應當植樹種草、恢復植被,對閉庫的尾礦庫應當復墾(第三十八條第一款)。

6 加強了水土保持監測和監督,推進公共服務與依法行政

新水土保持法第五章“監測和監督”共 7條,與原法第四章“監督”(共 3條)相比較,增加了水土保持監測的內容,并對水土保持執法監督進行了修訂完善。

一是規定了政府關于水土保持監測工作的職責。新法規定:縣級以上人民政府水行政主管部門應當加強水土保持監測工作,發揮水土保持監測工作在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的作用?？h級以上人民政府應當保障水土保持監測工作經費(第四十條第一款)。

二是完善了水土保持監測和公告制度。新法規定:國務院水行政主管部門應當完善國家水土保持監測網絡,對全國水土流失進行動態監測(第四十條第二款)。國務院水行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門應當根據水土保持監測情況,定期公告水土流失類型、面積、強度、分布狀況、變化趨勢以及水土流失造成的危害、水土流失預防和治理情況(第四十二條)。

三是明確了生產建設單位水土流失監測義務。新法規定:對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目,生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構,對生產建設活動造成的水土流失進行監測,并將監測情況定期上報當地水行政主管部門。從事水土保持監測活動應當遵守國家有關技術標準、規范和規程,保證監測質量(第四十一條)。

四是細化了監督檢查措施并增加了依法行政的要求。新法規定:水政監督檢查人員依法履行監督檢查職責時,有權要求被檢查單位或者個人提供有關文件、證照、資料,就預防和治理水土流失的有關情況作出說明,進入現場進行調查、取證;被檢查單位或者個人拒不停止違法行為,造成嚴重水土流失的,報經水行政主管部門批準,可以查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設備等(第四十四條)。水政監督檢查人員依法履行監督檢查職責時,應當出示執法證件。被檢查單位或者個人對水土保持監督檢查工作應當給予配合,如實報告情況,提供有關文件、證照、資料;不得拒絕或者阻礙水政監督檢查人員依法執行公務(第四十五條)。

五是完善了水土流失糾紛解決機制。新法規定:不同行政區域之間發生水土流失糾紛應當協商解決;協商不成的,由共同的上一級人民政府裁決(第四十六條)。

7 完善和強化了水土保持法律責任,保障法律有效實施

新水土保持法規定了水土保持的基本原則、規劃、預防、治理、監測和監督等內容,新設定或修訂了一系列法律制度。為保證這些原則和制度切實貫徹執行,有效懲處水土保持違法行為,新水土保持法對原法的“法律責任”作了全面修訂,由原來的 9條增至 12條,其中新增 7條、修改 5條,增加了監督管理部門不依法履行職責的法律責任,補充完善了管理相對人水土保持違法行為的法律責任。新法對“法律責任”的修訂完善主要體現在 4個方面:一是對新設定或修訂的法律制度規定了法律責任,完善了水土保持法律責任體系;二是增加了對違法行為的處罰種類,加大了處罰力度,體現了“過罰相當”的原則;三是完善了法律責任的履行方式,加強了法律責任的可執行性和可操作性;四是與有關法律相銜接,精簡了刑事責任、治安管理行政責任、民事責任、行政復議等規定,體現了社會主義法制統一的原則。

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1000-0941(2011)05-0008-04

張偉國(1970—),男,北京市人,高級經濟師,博士,主要從事水利政策法規研究工作。

2011-03-15

(責任編輯 孫占鋒)