甘肅省發展循環經濟存在的問題及建議

馬翠玲

（甘肅行政學院，甘肅 蘭州 730000）

理論與實踐證明，發展循環經濟是建設生態文明的實現途徑；循環經濟不僅在發達地區能夠完成，而且在經濟落后地區也一樣能夠完成。國務院于2009年12月24日正式批復的《甘肅省循環經濟總體規劃》（以下簡稱《總體規劃》）是第一個地區性循環經濟發展規劃，也是全國唯一一個國家級示范區。此后于2010年5月2日、10月17日先后頒布《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》、《關于進一步支持甘肅經濟社會發展若干意見重點工作分工方案的通知》，要求抓緊啟動實施《總體規劃》，抓緊制定具體措施。甘肅一方面是典型的資源型省份；另一方面也是經濟欠發達省份。在這樣的條件下實施《總體規劃》，具有中央政府和地方政府形成合力共同推進循環經濟發展的示范意義。

1 甘肅省發展循環經濟存在的主要問題

1.1 資源枯竭和粗放利用的體制因素加大了發展循環經濟的困難

甘肅的資源曾經是以“共和國長子”的地位給新中國的建設和改革開放做出過貢獻，但是，這種優勢既沒有富裕當地老百姓，也使甘肅經過60年后面臨資源枯竭的境地。造成“捧著金飯碗討飯吃”的困境與國家體制是分不開的。首先，國家給地方留得太少，中央與地方分享比例按現行財稅分配體制懸殊很大，增值稅收入的75％和消費稅收入的100％劃歸中央；其次，地方所得太少，這是“總部經濟”財稅體制造成的。2008年1月1日實行的企業所得稅法規定實行法人所得稅制度，企業在中國境內設立的不具有法人資格的營業機構如分公司，則需要匯總記入總公司，計算并繳納企業所得稅，造成分公司在地方產生的利潤上繳到總公司，產地不僅得不到稅收，還割斷了產業鏈，就業機會減少。在甘肅的中石油、中石化、中鋁、華能、中電、中投等國有大型企業均受“總部經濟”的影響。2009年，慶陽石化分公司上繳的稅收中，僅為慶陽增加財力368萬元，占到上繳稅收的0.34％，最后，也沒有給予地方補償。資源型企業均是高污染行業，廢水、廢氣、廢渣排放造成的嚴重污染、生態破壞、資源枯竭均沒有建立國家的生態補償機制。

近幾年發展起來的風能、太陽能等可再生能源規模所占比重還較小。從1990—2008年，甘肅省的第一、二、三產業比例由 26.38∶40.50∶33.12 調整為 14.6∶46.3∶39.1，占規模以上工業增加值高達86.21％的六大支柱產業大部分屬于不可再生資源行業。資源利用方式呈現粗放性，2008年全省工業固體廢物綜合利用率僅為34.09％，比全國平均水平低28.71個百分點，距2010年的目標值差26.91個百分點。根據工業化發展階段規律，相當長時期內第二產業仍將是甘肅省的主導產業。

1.2 經濟基礎的薄弱性無力支撐發展循環經濟的持續性投入

甘肅是經濟欠發達省份，全省財政對中央財政的依賴性非常高。2008年全省大口徑財政收入只有470.9億元，但財政支出高達965.4億元。這一狀況可能還會在很長一段時間內繼續。而循環經濟是一個大系統，從傳統經濟向循環經濟轉型，涉及生產、生活方式與管理理念的全面提升和變革，涵蓋了公眾、企業、社區、社會等多個層次，不是單個部門、個人所能獨立進行和完成的，需要政府持續性、大量地投入人力、物力和財力。甘肅財政依賴型經濟顯然無力支撐發展循環經濟的持續性投入。

1.3 人力資源結構調整滯后于經濟發展的需要

甘肅經濟是投資拉動型的，但這種投資是重視物質資本而輕視了人的投資，特別是對農民的投資。大量的農民沒有納入到制度化的教育、培訓范圍中來，以至于給企業用工帶來較大的負擔，同時對發展循環農業、生態農業形成人才供給不足的強大制約，造成體力型、經驗型的農民數量居多，嚴重制約了農業結構調整的科學性、經濟性、生態性。農民及農民工教育培訓基地建設嚴重滯后于經濟發展，特別是循環經濟發展的需要。

1.4 國際分工格局對經濟結構粗放性產生重要影響

甘肅省經濟結構的粗放性、低附加值與國際分工格局是分不開的。我國在國際貿易中是世界制造業的大工廠，甘肅省作為資源大省，更是被定位在資源產品的初級開發上，高能耗、高污染、資源性企業曾經占到全省工業的85％，全省萬元GDP能耗曾經比全國的平均水平高出60％，工業消費量占到全社會消費總量的74.36％。國際分工格局對全省經濟結構的粗放性、低質化產生重要影響。

1.5 技術瓶頸、市場失靈、傳統制度等造成企業發展循環經濟動力不足

甘肅省大部分企業缺乏循環經濟相關技術，吸引人才的優勢弱、能力低；企業或農民生產出來的生態產品因成本偏高銷售難度加大；現存的一些經濟制度適應傳統經濟發展需要，但對循環經濟卻是起到抑制或阻礙作用，如初次資源價格便宜而再生資源與循環利用資源成本偏高；低效回收、粗放利用資源以及破壞生態、侵害健康的成本少于高效、集約、安全利用資源；增值稅制度對循環利用資源卻要繳納更多的稅收，企業因此缺少發展循環經濟的動力。

1.6 觀念認識不適應發展循環經濟的大趨勢

近年來，雖然已對循環經濟基本理論、實踐情況、試點成效作了初步的宣傳，但一些地方和部門對發展循環經濟的重要性和緊迫性認識不到位；公眾的消費文化帶有很強的物質享樂主義和不可持續性，還沒有形成推動循環經濟發展的社會氛圍；形成閉路循環有困難就把產業鏈的延伸與產品的深加工當做循環經濟；生態工業園發展滯后，大循環沒有從真正意義上啟動；重經濟增長的政績觀不適應循環經濟發展的需要，極易變成口號，文件大于行動。

2 甘肅省發展循環經濟的政策建議

從實踐情況看，甘肅在后金融危機時代發展循環經濟除了國家的支持外，也要克服“等、靠、要”的傳統思想。現在的關鍵是集中全民力量共同行動起來，按照“規劃先行，法律保障；政府主導，企業主體；制度規范，科技支撐；人才引領，公眾參與”的發展思路培育新的經濟增長點。

2.1 把循環經濟工作盡快納入法制化軌道，為制度、政策的修定與執行提供依據

依照《循環經濟促進法》，充分發揮政府主導、企業主體、公眾參與的作用，三方形成合力共同推動循環經濟的發展。借鑒貴陽、深圳地方立法經驗，抓緊制定并啟動《總體規劃》實施辦法和《蘭州市建設循環經濟生態城市條例》，將循環經濟工作盡快納入法制化軌道。國家發改委給甘肅量身定做的《總體規劃》要提升到法律地位上來，為制度、政策的修定與執行提供依據。循環經濟的基本思路是遵循減量化、再利用、再循環原則，當然前提是無害化，其中，最重要的是減量化原則，不光是廢棄物再利用，源頭控制和過程控制才是關鍵。強調減量化優先，主要是針對國情提出來的。所以，遵循三原則可以采取順序法，即首先是減量投入，其次是抑制廢棄物的產生和再使用、循環利用，最后才是分類回收和安全處置。把順序法納入即將制定的《循環經濟實施辦法》，會對生產、流通、消費各環節最大限度地節約資源、減少排放發揮重要作用。

2.2 在普及循環經濟理念活動中形成全社會發展循環經濟的新風尚

經濟發展的差距主要是人力資本投資差異，而不是占有資源或資本數量的差異。甘肅通過發展循環經濟降低對資源的依賴性后，人的結構調整就顯得尤為重要。著名經濟學家西奧多·W·舒爾茨指出：對人力資本進行投資是回報率最高的，其中，教育和培訓的投資是最重要的途徑。循環經濟的教育和培訓工作重點宜放在踐行和創新上。建議將循環經濟編入中小學及干部、職工培訓教材，向市民、農民頒發《循環經濟知識讀本》；將三原則列入單位規章制度；讓電視、網絡、報紙等傳媒發揮先導性作用，宣傳甘肅省循環經濟網，開辟循環經濟專欄，創辦電子版的《循環經濟簡報》；組建甘肅省循環經濟研究學會和各市（州）、縣循環經濟研究學會；推出循環經濟大講堂，爭辦循環經濟國際論壇；對踐行和創新循環經濟成效顯著的人員予以獎勵、宣傳和推廣。在全社會形成發展循環經濟的新風尚，以適應“大牌子”、“大政策”、“大項目”的需要。

2.3 在培養、引進人才中為發展循環經濟提供智力服務

培育執著經營循環經濟的企業家隊伍至關重要，內蒙古蒙西集團的劉埃林、山東魯北集團的馮怡生是甘肅企業家運營循環經濟的楷模。一方面，政府建立生態技術支撐平臺，另一方面，企業自身也要重視科學技術研究工作特別是自主創新，與高校、金融等部門開展多層次的產、學、研、資的聯合攻關；鼓勵廣大公眾參與循環經濟的發明和應用；培養循環經濟管理和政策制定方面的人才，為地方政府制定循環經濟發展戰略規劃打好基礎；通過項目、會議等方式引進國內外人才，為地方建設直接提供智力服務；在省內高校開辟循環經濟專業或創辦循環經濟研究院，培養甘肅區域循環經濟發展需要的高層次人才；設置循環經濟人才獎，把做出突出貢獻的循環經濟人才做為年度獎勵的重點，增強從事循環經濟事業的積極性和責任感。

2.4 積極探索適應循環經濟發展需要的制度創新

企業追求經濟效益而放棄生態效益既有市場原因，也有制度原因。現行制度是適應傳統經濟發展模式建立的，所以，甘肅發展循環經濟面臨的一個主要任務是重構與“三贏”目標相一致的市場制度，這在《循環經濟促進法》中已經有了科學合理的安排與部署。盡快建立循環經濟規劃制度、抑制資源浪費和污染物排放總量控制制度、評價和考核制度、以生產者為主的責任延伸制度、設立重點企業監管制度、建立激勵機制等六項制度，要在創新上下功夫，找突破，求實效。抓緊落實五項激勵措施：建立循環經濟發展專項資金；對循環經濟重大科技項目實行財政支持；對促進循環經濟發展的活動給予稅收優惠；對有關循環經濟項目實行投資傾斜；實行有利于循環經濟發展的價格、收費等政策措施；組織廢棄物調劑規模交易會，在信息交流中促進規模效益。對大型企業的激勵政策還要適用到中小企業，以循環經濟為主業的企業給予最低額度注冊資金的優惠，大學生等優惠人群容許零注冊資金，并提供免息貸款，調動中小企業開展循環經濟的積極性。

2.5 利用市場倒逼機制，有效促成清潔消費與清潔生產的對接

在后金融危機時代，清潔消費是適應生態需求的一種環境友好型消費模式。對政府而言，依法在政府采購中優先推行綠色采購，擬定消費循環經濟產品的法定比例，及時公布年度綠色采購情況，接受社會監督是啟動市場需求的有效手段。對消費者而言，在甘肅這樣一個經濟欠發達地區，產品的經濟性是實現清潔消費的關鍵因素，所以，不能僅僅停留于理念、觀念或意識的灌輸，出臺激勵措施引導公眾決策很重要。不僅補貼生產者，也要補貼消費者，在消費環節利用市場倒逼機制引導企業必須清潔生產。企業開展的綠色營銷是適應清潔消費需求變化的主要方式，促成需求和供給的有效對接。還要倡導清潔生活方式如推廣綠色生態標志和節能交通工具，建造生態型住宅，不提供一次性用品，發放清潔消費知識的小冊子，包括反對過度消費、提倡節儉消費、減少污染消費、多次利用消費、保護自然消費、引導他人消費、發揮群體監督作用推動循環經濟健康發展等。

2.6 開辟國內外市場，構建生態化產業體系

適應循環經濟的產業結構是向生態化轉型，資源枯竭型城市可以嘗試在電子垃圾等“城市礦山”資源的安全循環利用中有大作為；工業經濟要運用循環經濟理念改造現行的工業系統，以清潔生產為切入點組織生產，企業將產品的生態化設計納入到生產決策和戰略調整的高度；生態工業園區要堅持“五高兩低”，即高產業鏈、高節能、高環保、高科技、高利用、低開采、低排放的新型工業化要求，“蘭白”、“平慶”、“金昌”等7大循環經濟基地要依托主業，選擇不同的推進策略形成各具特色的生態園區。生態農業、循環農業的發展重點放在提高農民素質上來，抓緊健全農民的職業教育和生態技能培訓制度，引導農民在互聯網上銷售生態產品，讓廣大農民成為推進甘肅發展生態農業的主力軍。積極開展綠色產品認證工作，對取得認證的產品要大力宣傳，將開辟國內外市場作為營銷重點，突出生態價值定位，給以綠色營銷策略和市場競爭優勢的全面指導。

2.7 把水資源的高效、循環利用作為推進循環經濟的重要方面

造成甘肅生態脆弱和制約發展的主要問題是缺水，全省人均水資源擁有量不到全國平均水平的一半，僅為世界平均水平的1/8。農業灌溉用水量比重最高，2008年占到79％，但灌溉水的利用率不到40％，大水漫灌方式較為普遍。尤其是酒泉市、張掖市、武威市的農業用水在全市用水總量中的比例都超過90％。今后，在有效推進引洮供水工程、石羊河流域治理工程、黑河流域治理工程、黃河上游甘南黃河重要水源補給功能區以及敦煌水源工程的同時，把節水型農業作為發展循環經濟的重點方面。節水農業技術與實現途徑要在綜合分析論證各地的自然環境、經濟實力、農民接受力的基礎上作出規劃和決策。張掖以水權為中心建成的“政府調控、市場引導、公眾參與”的節水型運行機制值得推廣和應用。把以水定面積、以水定產業、以水定發展的思路真正應用到甘肅經濟結構調整當中來。發揮價格對用水量的調節作用，推進階梯水價改革，采取市民聽證會的方式實行“少用獎勵，多用加價，不多不少價格不變”，普及節水型設備，宣傳節水新方法、新工藝。

2.8 在全方位的試點與示范中推進循環經濟

循環經濟的試點與示范覆蓋的范圍應當是全方位的。既要在生產環節試點生態農業、生態工業和生態服務業，也要在消費環節推行清潔消費；既有企業試點，也有園區、社區、市、縣（區）范圍內的試點。項目內容涉及農業資源綜合利用，工業類節能、節料、三廢循環利用，生活垃圾資源化利用，生態工業園區建設、改造等。大循環的選點宜放在蘭州市和資源枯竭型城市；中循環的選點宜放在七大循環經濟基地；小循環的選點宜放在“兩高一資”特點明顯的企業。