當下中國非制度化政治參與:表征與規范*
——基于H市“八千公墓”事件的解析

徐理響

(安徽大學政治學系 安徽 合肥 230039)

當下中國非制度化政治參與:表征與規范*
——基于H市“八千公墓”事件的解析

徐理響

(安徽大學政治學系 安徽 合肥 230039)

隨著現代化的發展,人們的權利意識、參與意識、參與能力都得到了迅速的提升,政治參與行為頻發。受制于我國目前的制度化政治參與渠道的有限性與政府治理能力的不足,政治參與的非制度化轉向經常發生,對社會的穩定和諧造成了不良的影響。文章通過案例解析,分析了目前我國公民政治參與渠道的現狀,透視了政治參與非制度化轉向的演化邏輯,提出在信息時代,政府應當科學地對待政治參與與非制度化政治參與行為,拓展制度化政治參與的渠道,加強對公民政治參與的監測并提高回應能力,引導公民理性的政治參與。

非制度化;政治參與;“八千公墓”;“網絡參與”

簡單而言,政治參與是指普通公民通過自下而上的途徑影響政治生活,特別是政府決策的政治行為。在現代的民主社會,一般都提供了多元的制度化的政治參與途徑,在一個常態的民主社會,政治參與大體都是在制度化的規范渠道內運行,因此大部分學者都認為政治參與是一種常態的體制內的非暴力政治行為。然而,無論是在發達國家,還是在發展中國家,都在一定程度上存在著非常態的、非體制內的政治參與行為,特別是在發展中國家,我們把這類政治參與行為通常稱為非制度化政治參與。非制度化政治參與并不是一個一成不變的概念,在不同的時代、不同的國家、不同的文化里,其內涵、外延都是變化的。比如說,通過游行示威表達訴求、抗議政府,在歐美國家就是一種常見的制度化政治參與行為,但是在有些發展中國家,更傾向于這是一種非制度化的政治參與行為。所以,討論當代我國的非制度化政治參與行為,必須要意識到這一點,否則往往會帶來許多無謂的爭議與困惑。下文描述、解釋的事件,即屬于當下我國高度重視的“群體性”政治參與行為,我們試圖通過揭示這類政治參與行為的形成過程及其特點,探索非制度化政治參與行為的制度化路徑。

一、公益或侵權:H市“八千公墓”事件回放

H市芙蓉西路位于經濟開發區內,片區規劃以新建住宅小區為主,匯聚了十多個規模不等的商品房住宅小區。然而,近年來,由于該區域內規劃不斷改變,造成區域內業主維權事件頻有發生,甚至演化為群體性事件。最為典型的,如“芙蓉路高鐵”事件、“八千公墓”事件等。“八千公墓”事件發生于2010年9月。有業主偶然發現與所在小區不足千米之遙的集賢路附近正在修建大型公墓,且修建已有大半年時間,其中不少墓穴已經使用。該事件引起了附近眾多小區居民極大的憤怒。他們認為,“雖然公墓建在柏堰科技園,可離芙蓉西路很近,與周邊很多小區的距離只有一千米左右。”有市民投訴說,“如果這塊規劃了公墓,附近居民能安心嗎?旁邊是鐵路,前面有高鐵,再建公墓,讓周邊市民怎么生活?難道沒有其他地方可選擇了嗎?”并且“這么大的事,我們百姓應該有知情權”。同時,人們紛紛質疑此處修建公墓違反了民政部《公墓管理暫行辦法》的相關規定。附近居民于是通過各種手段向有關部門反映,事件也引起了省內外眾多媒體的關注。9月6日,H市規劃局在回復市民投訴時表示,“來電人咨詢的‘公墓’規劃建設情況,經了解,目前相關規劃手續正在辦理中。”柏堰科技園管委會回應市民質疑時稱,這個公墓的修建有自身的必要性。“規劃公墓位于集賢路東側(集賢路與寧西鐵路之間),最寬處約300米,最窄處約80米,規劃為綠地。”管委會表示,這個公墓是公益性公墓,主要是解決柏堰科技園新合作區約8平方公里內,因規劃建設需遷移的零散的約3000座墳墓,及桃花鎮內因合福高速鐵路建設需遷移的公墓園內約5000座墳墓。管委會認為,集賢路邊是園區內唯一適合修建公墓的地塊,“柏堰科技園內無其他合適的場地建設公墓,只有此地塊比較偏僻,地塊狹長,鐵路噪音較大,地塊因規劃原因不能布置項目。”

柏堰科技園管委會和附近小區居民各執一詞。管委會認為公墓是公益性的,該規劃能夠優化園區投資環境,確保土地集約化利用,便于集中管理,公墓退集賢道路紅線50米,周邊全部用高大樹木遮擋,且地勢比集賢路高,不會影響周邊企業及集賢路周邊景觀效果。而附近居民則認為他們買房時沒人告知他們此處會建公墓,且修建公墓未經聽證與公示,侵犯了他們的合法權益。此事件最終導致9月27日發生部分居民組織集會游行的小規模群體性事件,對社會秩序造成不良影響。[1]

二、網絡、常規渠道、群體性:“八千公墓”事件中政治參與的渠道

政治參與的非制度化轉向往往都經歷了一個邏輯順序的演化過程,即公民的政治參與并非一開始就必然是非制度化的,往往人們首先都希望自己的利益訴求能夠在制度化或規范化的渠道內得以解決,只有當這種常規渠道堵塞或不能解決問題時,政治參與才會向非制度化形式轉換。“八千公墓”事件中,我們可以看到當下中國的非制度化政治參與所呈現出的這種演化表征。

第一,當參與的要求形成時,民眾首先往往通過網絡等現代信息化手段進行參與的聯結與動員。在一個信息社會中,“離人民最近的是互聯網,離中南海最近的也是互聯網”。網絡已經成為民眾表達利益訴求、監督公共權力的主要渠道之一。中國社科院發布的2010年社會藍皮書《2010年中國社會形勢分析與預測》指出,2009年77件影響力較大的社會熱點事件,其中由網絡爆料而引發公眾關注的有23件,約占全部事件的30%。網絡參政的影響有其必然性:一是由于傳統參政渠道不足,迫使民眾通過網絡來吸引眼球,形成社會輿論。其二,網絡參政便捷、快速,成本低。通過傳統參政渠道往往要經歷一系列繁雜的程序過程,且存在風險,成本偏高,而網絡參政則具有隱蔽性、廣泛性與開放性的特點,有利于民眾的政治參與。在“八千公墓”事件中,當有居民偶然發現小區附近修建大型公墓時,首先就是通過社區“QQ群”發布了該信息,在網絡上完成了信息傳播、共享與動員的功能。這種方式規避了通過傳統“串聯”方式傳播信息、動員給組織者帶來的潛在不利威脅。并且這樣一種集體行動方式往往會形成“法不責眾”的心理行動優勢。其后關于如何進行維權,維權行動的具體組織、方式、進展都通過“QQ群”、“BBS論壇”等信息載體進行協商、發布。因此,在現代信息化時代,要求政府部門必須與時俱進,通過現代信息化手段及時捕獲民眾輿論動向,及時解決問題,化解危機。

第二,民眾參與的首選方法往往是通過向上級政府部門和媒體反映等常規渠道來進行。在現代國家,媒體是民意表達的最重要途徑,也是進行輿論監督的最重要手段,因此在西方國家有所謂的“第四種權力”之說。雖然網絡民意也能在一定程度上起到相似功能,但畢竟是非正式的,草根性的,網絡參與很大程度上還是渴望通過網絡匯聚力量,吸引傳統主流媒體的關注,從而通過媒體監督,促使政府部門作出回應,滿足民眾的參與訴求。在“八千公墓”事件中,民眾通過一些新聞熱線、BBS(如天涯論壇、人民網的強國論壇、央視的復興論壇)向媒體呼吁,引起社會關注,向有關主管部門施加民意壓力。同時,通過“市民直通車”、“市長熱線”等方式向上級政府部門表達自己的建議與訴求。最終,我們看到,媒體介入了報道,政府至少在形式上也作出了回應。可以說,通過網絡與媒體途徑向政府反饋民意、施加壓力已經成為信息化時代民眾政治參與的最常規方式。這說明,民眾并非希望選擇通過非常規的非制度化的政治參與表達訴求,恰恰相反,他們希望的是能夠通過制度化的渠道解決問題。而只有當這種制度化的渠道不足或被關閉時,非制度化的政治參與才會出現。

第三,當制度化渠道不足或不能及時有效進行回應時,政治參與往往朝向非制度化演進。“傳統政體的制度中需要組織社會上少數人的參與,而現代政體卻必須組織廣大民眾的參與”[2]。隨著現代國家的成長,公民社會的發育,民眾的政治參與熱情日益高漲,政治參與能力也在不斷提升,這使得現代化過程中民眾政治參與行為大規模出現。而伴隨著民眾大規模政治參與,政府吸納、化解民眾大規模參與的制度化能力明顯不足,這往往易于造成政治參與的非制度化轉向,形成政治不穩定。在“八千公墓”事件中,當民眾通過常規渠道(媒體、給市長寫信等)來表達訴求時,相關部門沒有能夠及時有效的予以回應,重視不夠,大有通過“太極”手段“使大事化小、小事化了”之嫌,從而迫使周邊居民形成“不采取過激手段,就不能解決問題”的態度傾向,使得部分居民最終行動起來,通過“拉橫幅”、“上街游行”等非制度化方式向政府表達意愿,形成“群體性事件”。這啟示我們,一是要拓寬制度化政治參與的渠道,使民眾有途徑、有方法向政府表達自己的意見訴求;二是要重視民眾制度化政治參與所反映的聲音,使民眾認為這種渠道是可行的,而不至于采取其他非制度化渠道。所以,政治參與的非制度化轉向的緣由在于制度化參與渠道的不足與無效,非制度化政治參與的制度化的路徑在于政治參與制度化渠道的拓展與順暢。

三、受挫、動員與偏離:非制度化政治參與的演化邏輯

亨廷頓認為,“現代政體之有別于傳統政體就在于它的政治參與水平,而發達政體之有別于不發達政體則在于它的政治制度化的水平。”[3]在當代社會,隨著人們的利益意識與權利意識的覺醒,社會日益變得多元化,人們通過政治參與表達意見、維護權利實為正常、正當。“從亞里士多德到布賴斯,民主理論家們都強調民主的維持靠的是積極的公民參與”。[4]非制度化政治參與的出現,并非政治參與本身出現了問題,實際上是社會缺乏制度化的政治參與渠道,或者是現有政治制度難以容納規模性的政治參與,使得民眾的政治參與行為出現失范、變異與偏離,從而對社會和諧形成挑戰。

在本案例中,政府在眾多小區周邊建造大型公墓,引起周邊居民不滿,是十分正常的,民眾的抗議行為是可以理解的。然而這種不滿為何最終要以群體性事件來終結卻是值得我們去深思的。很顯然,非制度化政治參與的出現,首先源于民眾的不公平感與挫折感。在現代化的過程中,經濟的發展使社會出現分化,人們的利益、價值觀念呈現出明顯的多元化趨勢,易于出現不公平感和挫折感。這種不公平感與挫折感是政治參與的重要心理動機。在案例中,周邊的民眾認為公墓的修建與其自身的權益是十分相關的。這種利益表現為心理上的感受——誰也不愿意自己的家邊突然出現這么多的墓地;也表現為事實上的擔憂——因為伴之而來的可能是對房價的影響。民眾的受挫感還表現為對政府對其合法權益漠視的憤怒感,我們從報道中可以看到,這么大型的公墓修建,事前居然沒有經過聽證與公示,直到偶然被居民發現。所以,當挫折感與不公平感出現時,民眾的政治參與行為就會出現。一般來說,當挫折感較低或者是更多表現為一種形式化的形式時,民眾選擇制度化政治參與的可能性要大于選擇非制度化政治參與形式。反過來說,當挫折感較強,且利益受到了實質性的傷害時,民眾選擇非制度化政治參與的動力將是充足的。

挫折感并不一定都會使人們行動起來,“大多數人是把自己當成臣民并非公民。在強大的政治機器下,人們會感到一種政治無助感。”[5]這種無助感使很多人認為自己的行為所帶來的影響是極其微不足道的,進而放棄政治參與。所以規模化的政治參與背后往往存在著政治動員行為。正是少數積極分子的動員行為,使廣大民眾積極行動起來。在政治參與的非制度化轉向過程中,少數積極分子的動員行為起到了催化劑的作用。在案例中,我們看到部分維權意識較強,具備一定行動組織能力的居民,通過網絡等途徑起到了積極的動員作用。動員行為可視為是政治參與的一部分,但也可視為是政治參與中的異化現象。因為一般認為,“政治動員的行動路線是自上而下的,而政治參與的行為方式則是自下而上的。”[6]動員行為往往容易造成政治參與的操縱現象。在“公墓事件”被發現之初,更多的居民是通過“QQ群”發發牢騷,表達憤怒,行動意愿與能力明顯不足。而正是少數積極分子,通過網絡游說、鼓動,提升了居民們通過行動改變現狀的信心,克服“搭便車”心理,積極行動起來。所以,動員往往是政治參與非制度化轉向過程中非常重要的促動因素。

在事件剛開始時,民眾并不愿意用非常規方式去解決,更多的是向有關政府部門投訴,呼吁媒體介入報道,這些方式應當說在一定程度上都得以實現。如果在這個時候,相關政府部門能及時叫停該項目,與周邊居民協商解決,該事件就是一個典型的政府危機公關成功的案例。然而,事實上,我們看到有關政府部門態度模糊,沒有拿出讓居民信服的說法,最終使得事件朝向非制度化方向發展,釀成群體性事件。在該事件中,我們觀察到,當周邊部分民眾被充分動員起來后,之前規范化的政治參與行為迅速出現偏離,從而導致群體性事件發生。用亨廷頓著名的政治參與與政治穩定關系的公式同樣可以進行有效說明。亨廷頓認為,現代化極大的提高了人們的期望,社會被充分動員起來,然而如果經濟發展不能有效滿足人們的期望,社會動員越充分,人們的社會挫折感越強。當人們出現社會挫折感時,就會選擇流動規避。然而現代化所能提供給人們有效的流動機會是有限的,這樣社會挫折感就直接演化為政治參與。政治參與的出現并不可怕,可怕的是“政治參與的爆炸”與現代化過程中的發展中國家政治制度化水平的嚴重不足之間的矛盾張力,使得政治參與偏離為政治不穩定。在該事件中,我們同樣可以大致看到這樣一個邏輯,即政府的公墓修建行為使周邊小區居民產生了挫折感,這種挫折感迅速演化為初期的積極的政治參與。居民們希望通過呼吁媒體關注,希望通過向上級政府反映,來解決問題。然而這種制度化的參與行為并沒有得到政府的積極的、及時的、具有建設性的回應,即缺少制度化的可供預期的解決前景,從而使積極的制度化參與偏離為非制度化的群體性參與。

所以,一般的政治參與行為的非制度化轉向都大致經歷了受挫、動員與偏離的環節,如果我們能及時的發現這種信息,及時的控制這種流變,我們就有可能將政治參與行為控制在制度化范圍內。

四、回應與規范:非制度化政治參與的制度化思考

當下中國,人們的政治參與行為正在迅速增多,特別是互聯網的普及,使得政治參與的方式也發生了革命性的變革。網絡所具有的匿名性、隱藏性、開放性、多元性、分散性的特征,使得新型的網絡參政行為顯現“爆炸式”增長。現代政治參與中出現的信息技術現象,并沒有改變政治參與的本質。它只不過表明隨著人類傳播交流技術的進步,政治參與的途徑更加多樣化與現代化了。網絡參與的大規模涌現,也并不證明網絡對于社會穩定的消極影響。這些現象的顯現,更加證實了傳統政治學的主導觀點,即制度化政治參與渠道的嚴重不足。因此,在當代信息化時代,在多元化的社會形勢下,需要加強政府現代執政能力建設,回應新形勢下政治參與呈現的新特點。

第一,科學對待公民非制度化政治參與行為,拓展政治參與的制度化渠道。非制度化政治參與往往對社會秩序形成隱患,但一個社會非制度化政治參與在多大程度上的存在恰恰反映的是該社會的制度化程度。政治參與是現代民主社會區別是傳統社會的最重要分野之一,政治參與的應有之意應當是制度化的政治參與。政治參與之所以會演變為非制度化政治參與,往往與政府對待公民政治參與的態度有著密切的關系。蒲島郁夫認為,“當政府順應民意,而且當公民通過政治參與同國家保持一體感時,其政治體制是穩定的。反之,當政府違背民意,公民對政府懷有明顯的不信任感時,政府和公民間的關系將日趨緊張。”[7]“政府的統治能力愈低,愈不能順應政治參與反映出的民意,因而便強烈地壓制政治參與。”[8]因此,我們應當科學地對待公民非制度化政治參與行為,積極拓展制度化政治參與渠道,廣泛收集并及時有效的回應民意,只有這樣,才能減少公民非制度化政治參與行為。亨廷頓認為,“群眾社會和參與社會兩者都具有高水平的政治參與。它們的區別在于各自政治組織和程序的制度化程度。在群眾社會里,政治參與是無結構的、無常規的、漫無目的和雜亂無章的……而參與政體則是這樣,它的民眾高度參政是通過政治制度來進行組織和安排的。”[9]所以,非制度化政治參與的制度化轉換的根本在于加強制度建設,拓寬公民參政的渠道,使民眾的意見與訴求通過制度化的途徑予以吸納、消融。

第二,加強信息化時代公共輿情監測與回應能力,防范政治參與的非制度化轉向。在前文中,我們一再強調,公民的政治參與行為并非起始就是通過非制度化渠道進行的,事實上,絕大部分民眾希望能夠在制度化渠道內反映問題、解決問題。在信息化時代,民情的反饋常常通過網絡進行,這包括民眾就某個問題在網絡上討論,以及通過政府部門的信息載體向相關政府部門的反映。網絡媒體往往具有開放性特點,如果我們能夠積極監測這些公共輿情,捕獲民意,同時積極作出回應與引導,那么我們能夠以極小的成本化解危機,解決問題。但是,如果我們漠視這些輿情的存在,事件往往會在網絡的“群情激憤”中被不斷放大,甚至被有意操縱,從而演化為非制度化的政治參與,對社會秩序造成不良影響。還是引用亨廷頓的觀點,“各國之間最重要的政治分野,不在于它們政府的形式,而在于它們政府的有效程度。”[10]“簡單的政治共同體也許只需建立在純粹的各族、宗教和職業基礎上,而無需高度發達的政治制度,它具有涂爾干所說的機械團結的統一性。而一個社會的成分越復雜,各種集團越是縱橫交錯,其政治共同體的形成和維持就越依賴于政治制度的功效。”[11]可見,面對多元化社會中的頻繁政治參與行為,加強政府制度與行動能力建設,至關重要。

第三,加強對網絡民意的引導,形塑理性、寬容的公民文化。當前我國的網絡社會成熟度嚴重不足,缺少理性、妥協、寬容的公民文化意識與精神,話語操縱、炒作現象屢見不鮮,往往成為非制度化政治參與的發酵平臺。現代的公民文化不僅僅是一種參與型文化,還是一種協商型文化、妥協性文化,它強調公共生活中,多元主體在表達自己對某項政策問題的觀點、看法與態度,表達自己的偏好時,同時聆聽其他參與者的觀點、態度和偏好,在相互的討論與妥協中轉換偏好,在公共理性與公共利益基礎上達到政策共識。因此,現代協商文化情境中的參與更加強調參與主體的自由、平等與合意,更加強調參與中的相互協商過程,更加強調參與中的妥協與包容,更加重視參與中偏好的轉換。這種協商型文化是當代中國網絡文化所嚴重缺乏的,這直接導致一些事件經過網絡炒作后,非理性化、非制度化轉向的可能性迅速提高。因此,在信息化時代,政府應當要加強對網絡民意的收集、監測能力,加強對網絡輿論的引導能力,同時及時、有效的處理事件源頭,防范政治參與的非制度化轉向。

[1]小區旁建墓地八千墓穴與眾多居民做鄰居[N].安徽商報,2010-09-16.

[2][3][9][10][11]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海:上海人民出版社,2008.68、60-61、67-68、1、7-8.

[4][5]加布里埃爾·A·阿爾蒙德,西德尼·維巴.公民文化——五國的政治態度和民主[M].杭州:浙江人民出版社,1989.12、12.

[6]張鳳陽等.政治哲學關鍵詞[M].南京:江蘇人民出版社,2006.296.

[7][8]蒲島郁夫.政治參與[M].北京:經濟日報出版社,1989.5、5.

(責任編輯:玉 東)

D621

A

1672-1071(2011)02-0039-05

本文系安徽省教育廳人文社科一般項目“安徽城市社區治理中的協商民主研究”(2010sk040),安徽省高校省級優秀青年人才基金重點項目“安徽農村公共事物治理中的協商民主研究”(2010SQRW011ZD)階段性研究成果。

2011-02-26

徐理響(1980-),安徽桐城人,安徽大學政治學系講師,南京大學政府管理學院政治學理論專業博士生,從事政治學理論與當代中國政治發展的教學與研究。