服務型政府建構過程中公務員道德風險的消解*
——基于委托代理理論視角

牟長城

(上海師范大學 上海 200235)

服務型政府建構過程中公務員道德風險的消解*
——基于委托代理理論視角

牟長城

(上海師范大學 上海 200235)

當前,我國構建服務型政府目標的確立對公務員樹立公仆意識,勤政廉政的道德形象提出了更高的要求。然而現實中,公務員管理制度難以應對轉型期社會結構風險的挑戰,逐漸形成了角色認知偏差、價值觀異化和尋租腐敗等一系列公務員道德風險現象。本文依據經濟學中的委托代理理論,從調諧目標、整合政策信息體系與重塑法制道德權威三個方面來探索消解公務員道德風險的路徑,以此推進我國公民本位的服務型行政理念的構建。

服務型政府;公務員道德風險;委托代理;消解

一、服務型政府與公務員的委托代理關系

自20世紀80年代以來,西方國家發起了行政改革浪潮,產生了很多理論成果,其中比較有影響的就有“公共服務型政府”的行政理念。就國內而言,2004年溫家寶總理明確提出要“努力建立服務型政府”,表明服務型政府的構建是我國未來行政改革的一個重要的目標。所謂服務型政府,“是在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定的程序,按照公民的意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。[1]就其定義而言,服務型政府的構建除了需要公民本位理念指導,構建民主秩序環境以外,更重要的是構建一個明確的政府責任體系,樹立政府公仆意識和勤政廉政的道德形象。

委托代理理論源于經濟學,“經濟學上的委托代理關系泛指任何一種涉及非對稱信息的交易,交易中有信息優勢的一方成為代理人,另一方稱為委托人。”[2]從公共權力的委托代理機制來看,現代國家中民眾與政府及公務員也是一種委托代理的關系:公眾將國家權力的行使權、公共資源的配置權委托給終極代理人公務員來行使。那么,公務員是否能遵從公眾的意愿,克己奉公、勤政廉政,竭誠為公眾服務,不僅關系到公共利益能否實現最大化,更關系到我國服務型政府構建能否成功的實現。

綜上所述,服務型政府的構建和公務員的委托代理關系之間契合點就是對公務員道德要求的同質性:服務型政府的構建需要公務員樹立公仆意識,公正態度,勤政廉政的道德形象;委托代理理論是要解決委托人與代理人目標函數不一致情況下,如何克服代理人的道德風險,實質還是為了樹立公務員勤政廉政的道德自律精神;前者積極倡導,后者竭力避免,目的都有利于建立一個明確的政府責任體系,樹立一個民眾本位、社會本位的行政理念。

二、公務員道德風險的含義與表現

“道德風險”,一個近年來學界熱議的話題,指的是“由參與人選擇錯誤行動引起的問題。”[3]在委托代理的契約理論中,指的是從事具體經濟活動的代理人在最大限度追求自身利益時,由于不完全承擔風險后果而作出不利于委托人的有失道德的行為。對應委托代理理論的相關論述,在政治領域當中,也存在著由全體公民構成的委托人與由政府和全體公務員構成的代理人之間的一種特殊委托代理關系。作為政治領域委托代理關系終極代理人的公務員,其“道德風險”是指公務員利用人民賦予的公共權力為自己謀取私利、并對公眾利益造成巨大損害的行為。當公務員的道德信念出現偏差或價值取向發生異變時,就會出現公務員的道德風險。

較之于其他領域中的委托代理關系而言,政治領域中代理人的道德風險出現得更為頻繁、影響程度更為嚴重。公務員“道德風險”存在,結果必然導致行政制度的低效率、行政的高成本、政府失靈等現象的產生,在損害政府合法性的同時必將破壞整個社會道德的公平。現階段公務員的道德風險主要表現有以下幾個方面:

(一)角色認知偏差

公務員作為社會人,其生活領域也存在公共領域與私人領域之分,這就導致了其“公共人”角色與“經濟人”角色的二元分離。公務員作為經濟人,必然追求自身利益的最大化;作為公共人又須以實現公共利益的最大化為己任。“公共人”角色和“經濟人”角色同時聚集于公務員一身,兩者勢必會產生一種張力,即角色認知迷途。公務員這種角色認知的偏差在行為選擇的過程中不可避免地會產生向導作用,直接反映在公眾利益與個人私利的取舍上。“公共選擇的顯著特征是假設政治舞臺上的個人像市場上的個人一樣,理性地按照他們自己的自利方式行動。”[4]委托代理契約中信息不對稱導致公眾監督的乏力,有些公務員便選擇了認知其“經濟人”角色,選擇利于自身利益最大化的行為方式而不惜損害社會公共利益,在現實行為中突出表現為政府工作的低效率和尋租腐敗。一方面公務員出于自身“經濟人”目標取向的考量,對公共政策的理解與社會現實呈現背向運動或公共利益社會化分配偏離社會大眾,無法實現社會資源的優化配置,如:“價格雙軌制”、“經濟特權”、“非平衡的優惠政策”;另一方面由于政治領域中代理人地位的壟斷性,公務員的競爭意識缺失,在缺乏委托人——民眾的有效監督情況下,形成了一種無壓力的“休閑”工作狀態,工作效率極低且服務態度惡劣,如:“釣魚執法”。

(二)價值觀異化

公務員價值觀是人類理性與終極價值在政府公權力層面的集中體現,“價值觀控制了人的行為,它是指導人類行為的準則或標準尺度”,[5]不僅涉及對公共權力運用的指導,更是對政府聲譽進行考察的重要指標,體現為“公眾為本、公信負責、公心從政”、“為人民服務”等理念指標。沒有正確價值觀的確立,難以確保公務員意識的道德性與行為的公共性。與之相對的是,現階段我國公務員價值觀出現了諸多不容樂觀的問題,可以歸納為:第一、“官本位”思想嚴重,一些公務員崇拜權力、迷信權力,將權力看作是人生的最大價值體現,在這種價值觀的影響下玩弄權術、欺騙群眾、以權謀私,法制意識淡薄、重人治輕法治,給政府的聲譽帶來了極大地破壞。第二、責任意識淡薄、個人利益至上。在執行公共權力的過程中不計成本,資源浪費嚴重。公務員作為公眾的代理人,提供公共服務、執行公共政策花費的是委托人的錢財,在利己心的驅動下,為中飽私囊、追求形象政績毫不顧忌行政成本,損害公共利益的行為發生已呈現常態化趨勢;第三、廉潔奉公意識淪喪、享樂主義盛行。當前,一些公務員在實際工作中拋棄了應有的信念與理想,將公務員這一職位當作謀取不正當利益的捷徑,以滿足自己原始的享樂欲望,公款吃喝、公款旅游、公款賭博等等,社會影響極其惡劣。

三、產生公務員道德風險的原因

公務員道德風險產生的最重要原因是人的原因,對于處于轉型過程的國家來說,體制因素和社會因素也顯得十分重要。具體來說,主要包括以下幾個方面:

(一)公務員雙重角色帶來的利益追求沖突和矛盾

“判斷腐化與否,首先需要基本承認公職和私利之間的區別”,[6]公務員既是公共人又是經濟人,在公共領域與私人領域中表現出不同的價值追求。作為公共人,公務員追求的是公共利益;作為經濟人,公務員追求的則是單一的個人利益最大化。公務員這種社會角色二元分化必然帶來公共利益與私人利益的二元分離。在行使國家公共權力的過程當中,公共領域和私人領域截然相反的利益取向同時集中到了公務員身上。公務員的經濟人角色和公共人角色就決定了在其行為選擇的過程中不可避免的會發生矛盾和沖突。從常人的思維邏輯看,公共利益與私人利益往往是不可兼得的,公共利益與私人利益二者只能取其一。從經濟學的角度來看,個人往往是理性的、追求自身效用最大化者,加之社會約束機制的缺失,公務員必然在其行為選擇的過程中追求個人利益的最大化。相對的,我們的制度建設是建立在公務員作為公共人角色的基礎之上的,而對公務員的經濟人角色缺乏必要的考量,這就使社會直面公務員的道德風險問題。

(二)委托代理關系的現實缺陷

現實中,公務員與民眾是一種非對稱信息狀態下的博弈。公務員作為公共權力的理性代理人,是凸顯公共人角色選擇勤政廉政,還是受經濟人角色支配選擇道德風險行為,主要取決于兩種選擇對公務員本身的激勵程度。當前,公務員選擇道德風險行為所取得預期收益的最小值遠遠要大于其選擇公共人角色所得到的預期收益最大值,排除極個別具有道德修養的公務員外,道德風險行為將是大多數公務員的最佳選擇。在現代委托代理關系中,“代理人可以將低利潤的出現歸咎于不利的外生影響,從而逃避委托人的指責”。[7]也就是說,在信息不對稱的情況下,民眾作為委托人很難對公務員這一理性人的角色進行有力的約束。具體表現在,公務員的道德風險行為的事前約束和事后約束兩個方面,即發現道德風險行為的概率和對這種行為的懲罰程度。

可見,在約束機制相對缺失的情況下,公務員選擇道德風險行為的風險成本大大減少,也就意味著其預期收益的增大。較之公務員在公共人角色下所取得的收益,激勵程度差異將十分明顯。簡而言之,就是對公務員勤政奉獻激勵不足、對公務員的道德風險行為約束乏力。這是當前委托代理關系中亟待完善的地方,同時也是公務員道德風險行為生成的根源。

(三)社會體制的因素

首先,我國在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的發展過程中,出現了一個制度銜接的縫隙,即新制度尚未完全確立時,舊制度不分好壞全盤拋棄,這就使得制度上出現了盲點和空白。其次,市場經濟改革帶來社會經濟發展,開辟了新的財富和權力來源,同時“現代化所涉及的社會基本價值觀的轉變”也隨之出現,[8]其中最為突出的便是人們的利益觀的變化,在逐利動機的驅使下,大量的道德風險行為便應運而生。第三,政治體系中,我國的行政權、司法權都從屬于立法權,三者之間還無法實現有效的制衡,行政權力過大現象的出現更是為公務員道德風險行為的滋生提供了肥沃的土壤。加之,立法、行政、司法都要接受黨的領導,它們之間僅存在領導與被領導的關系,并沒有相互制約的具體法律依據。在黨委的內部,權力往往也是集中在少數主要領導的手中,決策權架空了形式上的監督權。可見,現階段我國在權力和民主兩方面并沒有達到一個平衡的界點,權力過于集中、民主相對滯后,這必然會造成對行政主體的制度約束機制相對缺失,加之社會轉型期“系列綜合癥”,①公務員的道德風險行為進一步滋生蔓延。

四、消解公務員道德風險的路徑

委托代理理論的核心是解決在委托人與代理人在目標函數不一致和信息不對稱的情況下,委托人對代理人的激勵與約束問題,它實現了以約束代理為中心的單項外部控制向以約束與激勵并進為中心的雙項互動的內外控制的過渡,有力地回應了“公務員悖論”②中公共利益與經濟人利益相趨和的張力。

針對上述公務員道德風險的原因并結合委托代理相關理論,可以從以下幾個方面來抑制公務員道德風險行為:

(一)以目標調諧為基點突破“公務員悖論”羈絆

按照公共選擇理論的觀點,公務員與社會公眾是一定契約前提下的委托代理關系,主體的相異性必然會形成不同利益訴求的相互沖突。沖突“是對有關利益、對稀有地位、權力和資源的爭斗,在這種爭斗中,對立雙方的目的是要破壞以致傷害對方。”[9]公務員與社會公眾的利益沖突有兩個方面的反映,一個方面是公務員對“公共人”角色與“經濟人”角色不同認知所導致的公共利益與個人利益的沖突;另一個方面是公務員的利益預期與社會公眾利益預期的沖突,這兩個方面的利益沖突互為因果、相互影響構成了一個復雜的利益沖突結構。這種利益沖突的現實存在,說明了現階段公務員與社會公眾的目標是相互背離、相互沖突的。在公務員與公眾的利益博弈中由于信息的不對稱,最終導致公務員在損害公眾利益的前提下實現了自身的利益最大化,于是也就產生了今天值得我們研究的公務員道德風險問題。

如何來消解這種現象,這是一個存在爭論的問題。依托委托代理理論的相關啟示,筆者認為修正公務員與社會公眾的目標預期,使之達到一種協調的狀態或者說一種“利益高水平均衡”狀態,[10]是解決這一問題的一個基本點。因為在我國構建社會主義和諧社會的進程中,已經不存在像奴隸社會、封建社會那樣相互對抗性的本質利益沖突,也就是說社會各利益群體之間的目標沖突在本質上都是非對抗性的。“在社會主義社會中,國家、集體和個人利益在根本上是一致的。”[11]公務員作為社會中的個人,其目標的實現,一定程度上也會推動國家目標的實現;反過來,社會公眾目標的現實,又會進一步增大公務員個人自我實現的空間,因此兩者目標的調諧具有理論上的可行性。具體到實踐層面就是要創新激勵與約束機制,在提高公務員勤政廉政的預期收益的同時,加大道德風險的預期成本。在公務員與社會公眾的利益博弈中,使公務員意識到勤政廉政是其“最佳行動策略”;使社會公眾意識到,在必要約束前提下積極的激勵性政策是確保公務員廉政的最優選擇,同時也是實現社會利益的可靠保證。通過以上分析可知,公務員與社會公眾的共同目標應定位于:公務員與社會公眾都應該以付出必要的成本作為獲取己方利益最大化的前提。以此為基點,公務員廉政勤政,作出高水平的行政業績;社會公眾通過政府對公務員按績付酬,給工作特別出色的公務員以崇高的精神獎勵,這樣便能突破“公務員悖論”的羈絆,實現公務員與社會公眾的利益雙贏。

(二)以政策信息體系整合為核心掙脫信息不對稱困境

委托代理理論中,信息不對稱是導致代理人道德風險的一個最重要因素。在政治領域的委托代理關系中,終極代理人公務員的道德風險的產生,也是源于政府對公共政策信息的高度壟斷,突出表現為三個方面:一是公共政策信息傳播渠道的單一性和傳播路徑的狹窄性,從而產生信息失真和堵塞現象;二是政府公共政策傳播的互動程度低,即政府單向地向社會公眾灌輸政策信息,社會公眾對公共政策的意見和評價卻得不到政府及時、有效的信息反饋;三是公共政策的制定、執行環節缺乏統一性和持續性,如“政出多門”、“上有政策、下有對策”等現象層出不窮。這三方面的因素便導致了社會公眾的信息弱化、公務員的信息優勢,即委托人與代理人出現了信息不對稱的狀態,從而為公務員的尋租、投機等道德風險的產生提供了一個實現路徑。

政策信息不對稱,在政治領域委托代理關系中主要表現為公務員行動的不可觀測性,而現代政府當中公務員的行動主要涉及公共政策的制定與執行,為此要消除這種信息不對稱的狀態,遏制公務員的道德風險,就需要整合公共政策信息體系。首先,在公共政策制定環節上:一是要盡量減少不確定措辭,保證信息的“可讀性”,以減少社會公眾對政策信息產生主觀判斷偏差;二是各政策制定主體在制定政策要嚴格依據相關法律法規并加強溝通,保證政策信息的一致性和連續性,避免出現“政出多門”、“政策打架”現象;三是將社會公眾的多元化需求納入公共政策議程,及時反饋群眾對相關政策的評價和意見,保證政策信息的均衡性和有效性,防止政府部門“閉門造車”。其次,在政策信息的執行環節上:一是要提高政策信息的透明度。實際操作中,應該由政府來承擔及時公開政策信息的責任,運用各種傳播媒介向社會公眾發布政策信息,將自己的行動透明化,以便社會公眾及時的跟蹤監督。二是推進依法行政,加強監督。對公共政策執行的方式和程序以及相關人員的權利和義務進行明確的規定,切實做到有法可依;培育社會自治性組織,以增強社會公眾的主體意識和介入力量,克服對政府的盲從心態,從而對政策執行形成有效的監督,杜絕政策執行環節的“暗箱操作”和形式主義。

(三)以法制道德建設為支撐破解“經濟人”魔咒

在政治領域的委托代理關系中,公務員和社會公眾都是理性人,其行為都是為了實現自身利益最大化,公務員與社會公眾利益沖突的焦點就是對剩余資源分配權的爭奪,可以說其總根源就在于“經濟人”特性。因此,消解公務員的道德風險,需要加強相關法制道德建設實現“自律”與“他律”的有機結合,以此來抑制“經濟人”的功利主義特性。

道德建設方面:第一,明確公務員道德規范。《中華人民共和國公務員法》和《中國共產黨領導干部廉潔從政若干準則》中都有明確的規定,各級公務員管理部門要以此為依據制定出符合本部門實際的具體規范,使各級公共權力代理人都有章可循。第二,樹立公務員核心道德價值觀。如公務員職業的“責任感、使命感”,獻身公共事業的“工作成就感”,精神追求的“尊重滿足感”等,這些都是明是非、斷善惡,抵制各種誘惑的道德信念。有了這種信念支撐,公務員就會擺脫“經濟人”魔咒支配,堅定不移地奉行道德價值觀來選擇自己的行為。法制建設方面可以分為“硬件”和“軟件”兩個層次。就硬件層次而言,一是要完善領域內相關法律體系建設,如完善《中國共產黨領導干部廉潔從政若干準則》、《關于領導干部報告個人有關事項的規定》具體實施細則、擴大其適用領域,制定統一的《反腐敗法》、《政府道德法》等;二是推進具體制度的創新。如建立“中央公積金制度”和“終身廉潔獎”制度,以此來加大對公務員勤政廉政的激勵力度,尤其是持續激勵力度。就軟件層次而言,一是構建統一并且實行垂直領導,直接隸屬于中央的機構,如國家反腐敗局等,健全其運行機制的同時以法律保障其獨立自主地行使監督權;二是全面監督相關法律法規的實施,一方面要強化社會民眾監督和媒體輿論監督,如建立對公務員道德風險行為的舉報獎勵制度,提高監督的時效性和有效性。另一方面,加大對監督者的監督和激勵,防治監督者與被監督者“共謀”。③從委托代理論中防范代理人串謀的機制設計來看,一種監督機制想要達到效果的最佳,必須使監督者獨立于被監督者并使其擁有分享監督成果的權力。

注釋:

①即政策法規的不完善、法律機制和程序的不健全等一些列制度短板現象。

②“公務員悖論”,指的是公務員管理當中普遍存在的這樣一種現象:即在公共權力關系中,作為委托人的民眾需要擁有代理人(即公務員)來增進其福利,但是由于代理人私欲的膨脹,往往造成委托人福利的降低。

③“共謀”,指具有委托代理關系的組織或系統內的一些代理人除了和初始委托人達成的委托代理契約以外,他們之間為了自身的利益又訂立某種私下的協議。

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(責任編輯:陳 華)

B82-051

A

1672-1071(2011)02-0054-05

2011-02-25

牟長城(1984-),男,安徽蚌埠人,上海師范大學法政學院09級碩士研究生,研究方向:當代中國政府與政治。