論我國軍事行政責任的構成要件

●蘇 靜

(武警學院基礎部,河北廊坊 065000)

(本欄責任編輯、校對 劉彥超)

一、軍事行政責任構成要件的涵義

在我國,“軍事行政責任”一詞可以作兩種解釋：一是指軍事行政主體及其工作人員實施了違法的(不當的)軍事行政行為時應當承擔的法律責任;二是指軍事行政相對人因實施了軍事行政違法行為而需承擔的法律責任。筆者認為,在依法治軍的大背景下,無論是軍事行政的立法還是理論研究,都應當首先著眼于法律對軍事行政權力的規范和約束。因此,本文所要討論的是上述兩種“軍事行政責任”中的第一種責任的構成要件。具體而言,文中所謂軍事行政責任的構成要件是指軍事行政主體及其工作人員因違法或不當行使其軍事行政職權而需承擔軍事行政責任時所必須具備的條件。

根據責任法定的原則,軍事行政責任的構成要件應由法律作出明確規定。但是,目前我國的實際情況恰恰相反,相關法律中沒有明確統一的規定,不僅如此,連單行法律法規對此也鮮有涉及。這種狀況無疑是不符合依法治軍的要求的,也在實踐中造成了因無法可依而不追究責任的情況。那么,在立法尚為空白的情況下,理論研究是否已較為成熟呢?

二、軍事行政責任構成要件的研究現狀

根據筆者掌握的資料來看,截至目前,軍事法學界僅有少數著作對軍事行政責任的構成要件問題作了簡單的闡述。如：張山新在其主編的《軍事法研究》[1]一書中認為,(軍事)行政法律責任的認定條件一般包括四個方面：一是行政違法的主體可以是自然人,也可以是法人。二是行政法律責任一般是過錯責任。但是,由于行政相對人行為的特殊性,也不排除某種情況下采用無過錯責任。三是實際存在違反行政法律規范的行為。四是行政違法行為已經或者可能造成危害后果。不過在某些情況下,只要有違法行為,無論是否造成危害后果,均應承擔行政責任。顯然這里所講的軍事行政責任主要是指軍事行政相對人的違法行為引起的責任,非本文所討論的軍事行政主體及其工作人員的責任。

薛剛凌、周健在其主編的《軍事法學》[2]一書中認為,軍事責任中的行政責任,是指公民或法人違反軍事行政法律規范,不履行軍事義務或者危害軍事利益而依法承擔的行政責任。其構成要件是：(1)行政違法主體可以是自然人,也可以是法人;可以是普通公民或者普通法人,也可以是軍人或者軍隊法人。(2)必須實際具有違反軍事行政法律規范的行為。(3)軍事行政違法行為者主觀上必須有過錯,這是軍人承擔軍事行政責任的主觀基礎。作者并未區分責任的主體,我們可以理解為：既包括軍事行政主體的責任,也包括軍事行政相對人的責任。

此外,還有學者雖未全面討論軍事行政責任的構成要件,但專門針對軍事行政責任的承擔是否應當采取過錯原則進行闡述,如鄭三土著《軍隊行政監察新論》。①參見：鄭三土：《軍隊行政監察新論》,解放軍出版社,2003年版,第 188-202頁。由于該書討論范圍僅限于軍隊行政,因此并未使用“軍事行政責任”一詞,而代之以“軍隊行政責任”。

由此可見,目前我國軍事法學界對軍事行政主體法律責任的研究還是一個較為薄弱的環節,至今沒有較為成熟的理論成果問世。顯然,這樣的理論研究狀況是無法對立法和執法實踐起到有效的指導作用的,需要軍事法學界盡快加以重視并及時作出改變。下文中,筆者將嘗試對我國軍事行政責任的構成要件作一初步的探索,不妄求完整準確,但求以此引起學界對這一問題的關注。

三、軍事行政責任的構成要件

(一)主體具有相應的責任能力

責任能力是指行為人獨立辨認行為后果并且能夠獨立承擔行為后果的能力和資格。軍事行政責任的主體可以是自然人,也可以是法人或者其他組織。對于自然人而言,衡量其責任能力的標準有兩個：一是年齡;二是智力狀況。筆者認為,除法律另有規定外,承擔軍事行政責任的年齡應當是 16周歲以上。如自然人已經達到責任年齡,但因智力上的缺陷不能辨認和控制自己行為,則不能承擔軍事行政責任。對法人或其他組織而言,是否具有合法資格是衡量其是否具有責任能力的惟一標準。法人或其他組織只要依法成立,享有法定的職權,則具備了承擔軍事行政責任的能力;相反則不具備承擔軍事行政責任的能力。

(二)存在違法的軍事行政行為或不當的軍事行政行為

1.違法的軍事行政行為

軍事行政責任的實質就是通過法律裁判的手段對行政主體及其工作人員違法的軍事行政行為給予一種否定性評價,并通過讓責任主體承擔相應的帶有否定性結果的強制義務,來使被破壞了的法定權利義務狀態得到恢復,不符合法律要求的行政行為得以校正,由該行為而引起的利益矛盾和價值沖突得以合法解決。因此,違法的軍事行政行為是軍事行政責任的必要前提,軍事行政責任是違法的軍事行政行為的邏輯結果。

所謂“違法的軍事行政行為”是指軍事行政主體及其工作人員違反有關軍事行政管理的法律、法規實施的,對國防軍事利益造成一定危害的行為,可以是作為,也可以是不作為。其主要包括：(1)超越職權的軍事行政行為;(2)濫用職權的軍事行政行為;(3)程序違法的軍事行政行為;(4)認定事實錯誤、主要證據不足的軍事行政行為;(5)適用軍事法律法規錯誤的軍事行政行為。

需要說明的一點是,我們這里所說的違法行為,僅僅是從客觀上對軍事行政行為的描述,即該行為與法律的規定不相符,而并不包含對該行為的主觀評價。②但這里有一個例外,就是濫用職權這種違法情況。對濫用職權的認定,目前我們通常是根據主觀上有故意來認定的。因此,對于這一違法的情況,需要考慮主觀過錯。之所以要強調這一點,是因為我國很多學者都認為“違法”是指主體有過錯的違反法律規定的危害社會的行為,其必須具備主體、客體、主觀方面、客觀方面四大要件,否則就不是違法。筆者認為,這一觀點是值得探討的：第一,如果客觀上看違反法律規定卻又不能稱之為違法,這違背了人們的認識規律。相比之下,西方法學界公認的違法是“違背規則的行為”,似乎顯得更為簡捷、明確。第二,對違法的這種界定混淆了違法與否定性法律責任的界限。一些學者們所述的軍事行政違法行為的構成要件③如薛剛凌、周健主編的《軍事法學》一書認為,軍事行政違法行為需要五個構成要件：第一,必須具有一定社會危害性的行為;第二,必須有被侵害的客體;第三,必須主觀上有過錯;第四,必須具有一定的責任能力;第五,必須是依據軍事行政法規定應當承擔法律后果的行為。與軍事行政責任的構成要件大體相同,都包括主體、主觀方面和客觀行為以及結果等要素,二者似乎是同一個問題。這顯然不妥。違法就是違反法律規定,違法不一定承擔否定性法律責任,后者必須取決于構成要件的齊備與免責條件的抗辯無效。將“違法”界定為主體有過錯的違反法律規定的危害社會的行為,“一方面淡化了違反規則的問題的研究,另一方面又架空了法律責任理論”[3]。

2.不當的軍事行政行為

所謂不當的軍事行政行為是指軍事行政主體在法定的自由裁量權范圍內適用法律、法規不適當的行政行為,其以合法為前提,是與違法行政相并列的一類瑕疵軍事行政行為。

不當行政行為以自由裁量權的存在為前提。自由裁量權,是指在法律無詳細規定的情況下,行政主體可以依據事實,憑自己的判斷在職權范圍內作出適當行為。在軍事行政執法中,各級首長和行政機關都有一定的自由裁量權,可以在軍事法律規范確定的幅度或者范圍內,或者根據立法目的和原則,在不違背有關規定的前提下,根據本單位的具體情況自行選擇、裁量。但是,自由裁量不是隨意裁量,軍事行政主體在行使自由裁量權時必須符合法律的要求,否則就應當承擔法律的否定性評價。不當行政行為須承擔法律責任,究其原因就在于不當行政行為損壞了軍事行政管理行為的合理性和正當性。

不當軍事行政行為的主要表現形式包括：(1)紀律處分幅度內的自由裁量權行使不當;(2)選擇行為方式的自由裁量權行使不當;(3)作出具體行政行為時限的自由裁量權行使不當;(4)對事實性質認定的自由裁量權行使不當;(5)對情節輕重認定的自由裁量權行使不當。

需要指出的一點是,由于我國并未完全地將行政自由裁量權納入司法審查的范圍,軍事行政訴訟制度也尚未建立起來。因此,不當的軍事行政行為與違法的軍事行政行為在責任追究方面存在較大的差別。具體而言,違法的軍事行政行為通常會引起法律責任。但是,不當的軍事行政行為在很多情況下并不會導致行政責任的產生。即使需要承擔也多為補償性法律責任,而不是像違法的軍事行政行為那樣承擔懲罰性的軍事行政責任。

(三)行為人主觀上有過錯

過錯一般是指支配行為人從事在法律或道德上應受非難的行為時的故意或者過失的心理態度。過錯的認定標準可分為主觀標準和客觀標準。所謂主觀標準是指通過判定行為人主觀心理狀態來確定其有無過錯。如果行為人“主觀上無法預見自己的行為引起的后果,他對此結果則不負任何責任;相反,如果他能夠預見到這種結果,就要承擔責任”[4]。采用主觀標準,需要對每一個行為人的預見能力作準確的判斷。這對于法官和當事人來說,都是一件十分困難的事情。所謂客觀標準,是指以某種客觀的行為標準來衡量行為人的行為,進而認定行為人有過錯。客觀標準注重的是行為人的外部行為,而不是行為人的內在心理狀態。

筆者認為,過錯應當作為軍事行政責任的構成要件之一。但是,對于軍事行政主體和軍事行政主體的工作人員而言,過錯的認定標準應當有所不同。具體而言,對于軍事行政主體的過錯,應當采用客觀標準加以認定;對于軍事行政主體的工作人員的過錯,則應當采用主觀標準加以認定。

對于軍事行政主體的過錯,我們可以借鑒法國行政法上的公務過錯理論。法國的公務過錯是指公務活動欠缺正常的標準,這種過錯的認定不同于民法上的主觀過錯。首先,公務過錯與個人過錯相脫離,它來源于公務人員,但歸責于國家。其次,公務過錯在主觀道德方面的應受譴責性已經被淡化,是一種虛擬的過錯。正如法國某學者指出,主觀和道德方面的過錯在行政法的公務過錯概念中只起到第二層作用。最后,認定公務過錯的標準是在法律上擬制出一個標準人,將其行為與行為人的行為進行比較。若一個標準人置身于行為人造成損害的環境中,不會像該行為人那樣行為或者不行為,則行為人就是有過錯的;否則,行為人就沒有過錯。事實上,在我國行政法領域,也有類似的觀點,即：行政違法一般都是比較輕微的違法行為,加上行政法注重行政效率原則,并根據我國行政管理的狀況,一般只要行政主體實施了違法行為就視其為主觀上有過錯,不必再深究其主觀因素了,法律另有規定的除外。[5]筆者以為,以客觀標準認定行政主體的過錯和以違法行為的出現為前提推定主體存在過錯這兩種理論或者做法是有其相似性的。二者都強調了行政行為的合法性,體現了行政行為應當受到法律約束這一行政法治的基本要求,能夠促使行政主體確保其行政行為符合法律要求,做到依法行政。

對于軍事行政人員的過錯,應當采用主觀認定標準,即行為人在實施其違法行為時主觀上所持的故意或過失的心理狀態。故意是指行為人明知自己的行為違法,會造成危害國家軍事利益的結果,并且希望或者放任這樣的結果發生。如,在征兵工作中,收受賄賂,弄虛作假,向部隊輸送不合格兵員的。過失是指行為人應當預見自己的行為可能發生危害國家軍事利益的結果,因為疏忽大意沒有預見,或者雖已預見,但輕信可以避免,以致發生這種結果。如違反國家和軍隊保密規定,造成失密或者泄密的。以行為人主觀上有過錯為追究其責任的必要條件,意味著法律要求行為人應當盡到合理的注意,應當像一個謹慎的、勤勉的、細心的人那樣,努力采取各種措施以避免違法行為及其造成的損害。

之所以對軍事行政主體的過錯采用不同于軍事行政人員過錯的認定方法,主要是因為追究軍事行政主體的責任與追究軍事行政人員的行政責任的法律目的和意義有所不同。軍事行政主體承擔著國防軍事領域的管理和服務的職責。其違法或不當行為的實施無論是否存在主觀上的故意和過失,都會給軍事行政相對人和國防軍事利益造成損害。行政主體若不承擔相應責任,就會使其無法得到救濟。軍事行政人員是軍事行政權的具體實施者,追究其軍事行政法律責任并非彌補違法或不當行政行為給軍事國防利益造成的損害,而是要使其意識到自身行為的瑕疵,從而給予其警告,使其在今后的工作中盡到應有的注意義務,謹慎履行其法定職責。以主觀標準成立的過錯為追責的必要條件,恰恰可以起到這樣的作用。

除了以上三個構成要件以外,有些學者還將“造成損失事實”作為軍事行政責任的構成要件。筆者認為,損失的出現只是賠償責任的必備要件。但是,軍事行政責任除了“賠償”外,還有很多其他的形式,這些責任的承擔均無需客觀上的損害事實出現。因此,不應當將損害事實作為軍事行政責任成立的必備要件。

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