試述中國維和警察工作的開創與發展

●王洪海

(武警學院維和培訓部，河北廊坊 065000)

2000年1月，中國政府向聯合國東帝汶維和任務區派遣15名維和警察，揭開了中國警察參與聯合國維和行動的序幕。維和警察工作是中國參與聯合國維和行動的重要組成部分。維和警察工作不僅是一種特殊的警務活動形式，同時也是一種國家行為。中國維和警察工作的誕生和發展，有著特定的國際政治背景和歷史條件，與我國對聯合國維和行動的態度轉變、我國外交政策的調整、我國自身實力的不斷增強以及對多邊國際機制的參與程度等因素有著密不可分的聯系。

一、中國參與聯合國維和行動的歷程

聯合國維和行動從1948年正式開展，已經走過了半個多世紀的歷程，而中國參與維和行動的歷史卻相對短暫。

(一)融入世界體系，參與國際機制

新中國成立到20世紀60年代，由于對少數大國操縱聯合國不滿，中國基本上游離于國際社會之外，幾乎不參加任何國際組織，對維和行動也基本上持否定態度。20世紀60年代以后，隨著美蘇爭霸態勢的變化和中蘇矛盾的加劇，中美之間出于戰略的需要，在對付蘇聯這一點上找到了共同利益所在。美國調整了對華政策，認為改善中美關系有利于制衡蘇聯，中國也認為改善中美關系有利于中國的安全，從而終結了中美之間的敵對關系。

1971年10月，第26屆聯大恢復了中國在聯合國的合法席位。從此，中國開始以獨立自主的社會主義大國身份參與國際社會，意味著中國過去關于國際社會的觀念發生重大變化，改變了過去那樣對現存國際社會采取反叛態度，不再謀求通過革命途徑改變國際社會，開始遵循國際社會的共同規則，參與國際政治運行機制。同時改變了過去以社會制度和意識形態劃分敵友的態度，而開始注重按照國家利益來制定自己的對外戰略。

(二)轉變對聯合國維和行動的立場

中國恢復聯合國的合法席位之后，遵循《聯合國憲章》的宗旨和原則，積極參與聯合國事務，維護聯合國的權威，為謀求世界和平，促進全球發展，加強國際社會合作發揮了重要作用，為爭取建立公正、合理的國際政治經濟新秩序作出了積極的努力。

進入到80年代以后，隨著與外部世界接觸和聯系的不斷增多，中國的視野更加開闊，對聯合國事務開始采取“積極主動、逐步深入”的方針。與此相關聯，中國對維和行動也采取了區別對待的靈活立場，并在行動上逐步參加到聯合國維和機制之中。

自1981年的第三十六屆聯大起，中國明確肯定了聯合國維和行動的作用，采取了支持的立場，中國常駐聯合國代表凌青在36屆聯大第五次委員會議上發言時作出這一表示。1982年起，中國開始承擔聯合國維和行動費用的攤款，1986年中國全部繳納了過去拒絕承擔的維和費用，同年6月，應聯合國副秘書長的邀請，中國派考察小組赴中東實地考察了聯合國維和行動的有關情況，并作出了積極的評價。中國隨后對當年安理會通過的有關維和行動的七項決議均投了贊成票。

1988年，中國對維和行動采取了更為積極的態度。1988年9月22日，中國常駐聯合國代表李鹿野在致聯合國秘書長的信中提出加入聯合國維持和平行動特別委員會的請求，表示：“維持和平行動已成為聯合國維護國際和平與安全的有效手段，有助于地區沖突的緩解以及和平解決爭端，中國愿意與特委會成員國一道，對維持和平行動做出貢獻?！蓖?2月，第43屆聯大一致通過決議，同意接納中國為維和行動特別委員會成員，并認為中華人民共和國的參加將有利于維持和平行動特別委員會的工作。中國從此開始參加聯合國對維和行動的審議工作。此后，中國代表在安理會，維和行動特委會的工作中積極維護《聯合國憲章》，反對侵略，支持通過談判和平解決爭端等一系列的維和行動，并做出了自己應有的貢獻。

1989年我國開始籌備參與聯合國維和行動，1月，中國政府正式決定要求向聯合國停戰監督組織(UNTSO)派遣5名軍事觀察員(MO：Military Observer)，11月，聯合國秘書長正式表示接受中國的申請，中國開始實際參與到聯合國維和行動之中。當年，中國向聯合國納米比亞過渡時期協助團(UNTAG)派遣了20名文職選舉監督員，這是中國首次派人參加聯合國維和行動。

1990年，中國向聯合國停戰監督組織派遣5名軍事觀察員，1991年，中國向科伊軍事觀察團(UNIKOM)和西撒哈拉特派團(MINURSO)各派出20名軍事觀察員，1992年，中國向聯合國柬埔寨臨時權力機構(UNTAC)派遣了47名軍事觀察員和400人的工程兵大隊，使中國在聯合國維和行動中的作用和影響有了大幅度提高。

有研究者把中國恢復聯合國合法席位后，參與聯合國維和行動的態度和歷程分為如下四個階段：

1.觀望階段(1971～1981)：這一階段，由于中國的國內形勢、中國外交政策面臨大的調整，以及中國對聯合國維和行動缺乏一定的了解，因而對聯合國維和行動基本上持否定態度，反對創建維和行動以及繼續以往的維和行動。由于歷史和現實的種種原因，中國在這個時期對維和行動采取了“不參與、不投票、不攤費”的“三不”消極政策。

2.申請加入階段(1981～1989)：這一時期中國改革開放政策逐步深入，參與聯合國事務日益增多，對外政策的順利調整以及國際交往的頻繁，使中國開始對聯合國維和行動采取了積極主動的態度。1981年，中國開始對有關聯合國維和行動的安理會決議進行投票并開始支付攤款。1988年加入維和行動特委會，開始參加對維和行動的審議工作。

3.有限參與階段(1989～2000)：1989年1月，中國要求向聯合國停戰監督組織派遣5名軍事觀察員的申請，得到了積極的回應。經安理會認可，同年11月，聯合國秘書長正式表示接受中國向聯合國停戰監督組織派遣軍事觀察員的申請，中國開始實際參與聯合國維和行動。在此階段，主要是中國人民解放軍向聯合國派遣維和人員。值得關注的是，中國參與聯合國維和行動的態度還是相當謹慎的。

4.積極參與階段(2000年至今)：這一階段，除中國人民解放軍繼續向聯合國派遣維和人員外，中國還向聯合國任務區派遣維和警察。隨著我國警察廣泛參與聯合國維和行動，使得我國對聯合國維和行動的參與在廣度和深度上表現了更高的積極性。2004年10月，我國首次向海地派遣125名成建制維和警察防暴隊(FPU)，引起舉世矚目。

二、中國維和警察工作的發展

1997年5月31日，中國常駐聯合國副代表王學賢在聯合國總部代表中國政府宣布關于中國“原則上參加聯合國維和行動的待命安排，并將在適當時候向聯合國維和行動提供軍事觀察員、民事警察等”的決定。

1998年8月26日，江澤民、朱镕基、錢其琛、羅干等黨和國家領導人正式批示同意公安部、外交部《關于建議選派民警參加聯合國維和行動的請示》，標志著中國維和警察工作的正式啟動。根據中央領導批示精神，公安部專門成立了維和警察工作領導小組，明確了辦事機構——公安部國際合作局維和警察工作處，并著手進行中國維和警察的選拔、培訓和派遣等相關工作。

為適應維和任務的需要，根據聯合國對維和警察素質的要求，1999年，公安部在南京解放軍國際關系學院舉辦了第一期維和警察培訓班，從全國范圍內選拔出20名民警參加維和培訓，為派出維和警察作好了充分的準備。

1999年8月31日，聯合國維和行動部正式請求我參加聯合國東帝汶過渡行政當局維和行動。1999年9月16日，外交部正式對外宣布中國將派維和警察赴東帝汶參加聯合國維和行動。2000年，公安部在中國人民武裝警察部隊學院成立了“中國維和民事警察培訓中心”(2006年10月更名為“中國維和警察培訓中心”)，定期舉辦維和警察培訓班。

在2000年召開的聯合國千年首腦會議上，中國政府表示，維和行動是聯合國履行其維護國際和平與安全責任的重要手段之一，中國作為聯合國安理會常任理事國，一貫恪守《聯合國憲章》的宗旨和原則，支持聯合國在維護世界和平與國際安全以及解決各種全球性問題中發揮不可替代的重要作用并將一如既往地履行自己的義務和職責。目前，中國政府已先后向聯合國東帝汶、波黑、阿富汗、利比里亞、科索沃、海地、蘇丹等任務區派遣了維和警察。

中國維和警察工作的開展，不但加深了我國對維和行動的參與程度，擴大了參與面，增加了參與點，豐富了我國參與聯合國維和機制的手段，而且在維和行動實踐中發揮了獨特的不可替代的作用。

第一，隨著新一代綜合型聯合國維和行動的任務與職能的延伸，作為維和人員組成部分的維和警察成為一支新的生力軍。維和行動已經不再是軍人的專利。聯合國為了保證維和行動實現既定的目標、完成復雜的使命，更加需要維和警察的參與。

第二，維和警察在聯合國任務區幫助恢復重建的使命中，主要承擔觀察監督執法、保障駐在國司法體制正常運轉、維持當地治安秩序、打擊犯罪、維護人權等職責。所以，維和警察的工作，最接近聯合國維和任務區的基層。他們所做的是一些基礎工作，每天接觸的是最普通的老百姓，更能夠發揮聯合國維和行動的效力。

第三，作為一支準軍事性質的力量，維和警察同維和部隊的性質有所不同。作為聯合國威懾力量的維和部隊，通常給人以包有冷冰冰盔甲的距離感;而維和警察通常服務于普通老百姓的切身利益，有可能顯示更多的“溫情”，也更加容易拉近與聯合國任務區普通大眾的距離并獲得更多的“認同”。

第四，在樹立國家形象，延伸國家軟實力方面，高素質的警察隊伍和高質量的警務服務，不但能代表聯合國，把一種維護世界和平的良好意愿傳遞給任務區的大眾，也能夠更好地展示一個國家民主的形象、法治的程度和友好包容的胸懷，從而使一個國家的軟實力更好地得以體現。

當前，各國紛紛爭奪軟實力“制高點”，在國際舞臺上增強影響力，體現自身的外交理念，樹立良好的國際形象，力圖提升自己的國家軟實力。在多邊外交領域，中國正在發揮著建設性作用。中國的外交政策與主張得到世界上越來越多國家的認同和支持，中國的國際形象日益改善，國際地位不斷提高，對華友好力量不斷增加。

三、中國維和警察工作服務于國家總體外交

(一)從國家利益的角度考量維和警察工作

首先，中國要實現經濟建設的中心目標，抓住、利用并延長“重要戰略機遇期”，需要一個相對穩定的外部環境。外交是內政的延伸，同時服務于內政。要想實現“和諧社會”，就需要世界的和諧。維護世界和平與安全，不僅是世界各國人民的殷切期望，也是中國人民的殷切期望，更是中國國家利益的一部分。所以，中國以更加積極的姿態來看待和參與維和行動，也是實事求是地從中國的國家利益出發考慮的。

其次，積極參與維和行動已經成為世界各主要大國尤其是世界主要政治力量的重要外交戰略。在綜合國力的競爭成為國與國之間競爭的主要方式的今天，西方大國雖然沒有放棄傳統的霸權主義和強權政治，然而也不得不以更加隱蔽的方式來保持和擴大他們在世界各地的影響力和控制力。冷戰后，大國主導參與聯合國維和行動成為一個突出的現實因素，他們希望通過參與維和行動，來擴大自身在世界和維和地區的影響力和控制力。

中國作為世界舉足輕重的大國，也應該認清這種形勢，在努力維護世界和平與安全的同時，對維和行動采取更加現實的策略，利用維和行動更好地服務于中國的外交目標，最大限度地實現中國的國家利益。維和警察工作的發展伴隨著中國參與維和行動的進程，提升了國家形象，維護了國家利益。2004年以來，中國新的外交政策已經開始改變撞擊—反應式的外交，轉為主動參與國際事務的新外交政策，這是近代以來中國第一次在實力基礎上奉行以國家利益為基礎的積極進取且理性的外交。

(二)體現大國責任，利用維和行動擴展自己的影響

長期以來，許多國家都把參加維和行動作為獲取安全利益的重要手段之一，一些大國及國家集團對維和行動表現出較大的主動性，注重利用維和行動擴展自己的影響。當前，各國對維和行動的政策仍在進行調整，關于維和行動的成敗得失的爭論也很激烈。爭論歸爭論，行動不會停下來，而維和行動自身進一步發展的依據也恰恰就存在于這諸多似乎矛盾的爭論之中，維和行動對國際安全的特殊作用將依然有效，還沒有其他什么東西可以替代。

在今天中國安全利益的構成中，“國際聯系利益”與過去相比有了極其迅速的增長，參與維和行動，強化與外界的安全合作，是這種利益結構變化的必然要求。實際上，國家間安全利益日益緊密的聯系是任何國家都無法回避的。布熱津斯基曾感慨：“現在的這個世界滲透性太強，以至于任何一個國家都無法有效地排除世界的影響。”今天的世界已經成為一個變化萬端的棋盤，政治家的每一個行動，都要通盤考慮。一國要謀求國家安全，僅從自身角度出發是遠遠不夠的。維和行動是當前政治博弈時可以動用的一枚重要的棋子。中國要對世界和平與發展做出更大的貢獻，必然要更深入地參與到聯合國維和機制中去。

(三)參與維和為融入國際安全機制提供有效途徑

維護國家安全，不僅要在多領域取得平衡，而且要依賴國內外諸多因素的復雜平衡與互動。如今國家對安全的需求更加寬泛，所受到的安全威脅也趨向多樣化，“綜合安全觀”的出現是歷史發展的必然要求。因此，要維護國家安全，已經遠不能靠單一的手段來實現。有效而高明的實力運用是化解安全威脅的過程。中國對維和行動的參與本身就是在對外關系中一種重要的實力運用，其作用和意義不可低估。中國的維和人員在派駐國擔負具體的維和任務，體現了實力現實運用的一面，也有助于樹立起負責任大國和良好合作的姿態與形象，體現了實力潛在運用的一面。這種姿態與形象是中國無形的戰略資源。同時，這種實力的潛在運用方式更能充分發揮軟實力的作用，成為中國能夠調動的一種重要戰略資源。

維和行動是全球范圍具有特殊而重要作用的多邊安全機制之一，深入參與其中無疑會大大加強與外界的安全聯系。國際安全機制越來越成為調節國家間關系、維護國際安全的重要手段，不論是哪個國家，越來越難以置身其外。國際安全機制存在的基本前提是合作，否則機制本身將不復存在。中國應該爭取擴大與國際安全機制乃至整個國際體系具有積極意義的“接觸點”和“接觸面”，這樣的接觸越多，中國的安全越有條件得到保障。當然，中國需要參加的是可望使中國獲益大于代價的國際安全機制。在融入中求安全、求發展，需要大的戰略智慧。大國之間也許不一定能夠結成戰略性伙伴關系，但為了維持世界的基本穩定，工作關系卻不能不維持。聯合國維和機制在國際安全領域，為大國提供了一個重要而特殊的共同工作的平臺。

以更加積極的姿態參與到聯合國維和中是既現實又符合中國長遠利益的外交戰略，因為這不僅是中國作為安理會常任理事國和地區性大國應當承擔的責任，也是中國更加深入融入國際安全機制的一個重要和有效的途徑。在新安全觀的指引下，新時期中國的國家安全利益的重心仍然以國內的經濟建設為中心，但是具體到實施方式上則與以往有明顯不同，更加強調與國際社會的合作與協調，注重國際社會對國內建設的影響。新安全觀的提出以及對維和行動參與力度的增強，表明中國日益重視對自身發展有重要影響的國際因素。隨著中國“走出去”戰略的實施，我國的海外利益明顯增加，這也是促使中國參與維和行動的態度積極轉變的一個重要因素。在我國安全利益發生變化的情況下，今后對維和行動的參與力度將會更大，態度也將更加積極。