美國警察槍支使用法律制度及對我國的啟示

●徐丹彤

(武警學院基礎部，河北廊坊 065000)

一、美國警察槍支使用法律制度概況

美國警察使用槍支是警察強制力的重要組成部分。警察強制力分為非致命強制力和致命強制力兩類，警察使用槍支作為最高形式的強制手段，具有直接的殺傷性，是致命強制力的主要類型，受到法律的嚴格規(guī)制。

(一)美國警察使用槍支的原則和條件

1.用槍原則。主要包括兩項。(1)必要合理原則。該原則要求警察用槍對于實現(xiàn)拘捕、保護自身或他人免受人身攻擊、肢體反抗、免受傷害及免于致死是必要的和合理的。如美國財政部、司法部的政策規(guī)定：執(zhí)法人員只有在必要時，且只有合理地確信當事人將會對執(zhí)法人員或他人造成緊迫威脅時才能使用致命強制力?！氨匾笔侵覆皇褂脴屩Р蛔阋詫崿F(xiàn)執(zhí)法目的?！昂侠怼辈粌H體現(xiàn)為用槍的限度和節(jié)制，還體現(xiàn)為警察對于用槍必要性的判斷具有合理性，即合理確信用槍具有必要性。“合理確信”是“一種客觀估計，它基于與現(xiàn)場的警察有著相似訓練和經(jīng)驗的理性的警察面臨同樣事實和環(huán)境時將會做出的反應”[1]。警察做出合理判斷的依據(jù)是警察執(zhí)法時的情境，決定性因素是警察當時面臨的暴力對抗的情境以及可能導致警察、第三人受到傷害的程度或死亡發(fā)生的可能性。“合理”指警察用槍“在當時情境中是合理的”，而非簡單地從用槍結(jié)果上加以判斷。(2)生命威脅原則。與槍支泛濫的國情相契合，美國法律注重對警察自身和他人人身安全的保護，賦予警察較大的用槍裁量權(quán)。但裁量權(quán)的運用并非沒有限度，而是限于警察遇有生命或重傷的即時威脅的場合。1985年聯(lián)邦最高法院通過田納西州訴加納一案確立了“威脅生命原則”，即只有在警察有合理理由相信嫌犯對警察或第三人的身體或生命已造成傷害或構(gòu)成即時威脅時才可以開槍。美國洛杉磯《警察手冊》禁止警察向最危險的青少年違法犯罪者開槍，除非警察本人或第三人的生命處于危險之中。紐約警察局的生命防衛(wèi)政策要求警察只能在自己或他人的生命受致命武器的威脅時才能開槍。

2.用槍條件。美國對于警察可以開槍的具體條件，除州法律和法院判例外，主要由警察局政策來規(guī)定，其內(nèi)容詳盡，可操作性強，包括了可以使用和不得使用致命強制力的各種情形。如新澤西州警察強制力咨詢委員會2000年修訂的《總檢察長的強制力使用政策》規(guī)定：警察為阻止嫌犯脫逃，有概然理由相信嫌犯已實施或試圖實施導致死亡或重傷的罪行，且如果嫌犯脫逃成功，將導致死亡或重傷的即時威脅，使用致命強制力不會對無辜者產(chǎn)生致傷的較大危險時，可使用致命強制力。如果可能，警察應在使用槍支前表明身份和射擊意圖。不得使用致命強制力的情形主要包括：(1)警察如果合理相信替代方法能防止或消除迫在眉睫的死亡或重傷危險，實現(xiàn)執(zhí)法目的而又不會增加警察和他人的危險，就不應使用致命強制力。(2)警察不應使用致命強制力制服僅損壞財產(chǎn)的人員。(3)致命強制力不適用于僅有自傷情節(jié)的人員。(4)不能為發(fā)出求援信號或警告而開槍。(5)警察不應從行駛中的車輛開槍，或向行駛中車輛的司機或乘客開槍①這樣規(guī)定的主要原因在于：這兩種情況下警察開槍的命中率較低;傷及車外無辜人員的可能性較大;即使擊中嫌犯也無法使車輛停下，而且車輛失去控制會造成其他傷害;可能擊中車內(nèi)的無辜乘客;等等。，除非有充足理由相信，存在對警察或他人造成死亡或重傷的即時危險②例如，嫌疑人駕車撞向警察，警察無處躲藏時可以開槍。但如果警察能夠躲避，確信安全的話，則不允許開槍，因為警察不再處于危險之中。警察不能有意使自己置身于迎面而來的車輛前方。當遇到迎面而來的車輛時，如可能，警察應移動出車輛行駛道路，而不是對該車輛開火。再如，嫌犯向警察開槍時，警察可以出于自衛(wèi)和保護第三人而開槍。，而且當時無其他可以阻止或消除危險的有效手段。警察不應僅為使車輛停下而開槍。[1]

(二)美國警察使用槍支的程序

美國警察使用槍支須嚴格遵循程序，包括警告等事前程序和報告等事后程序。

1.警告。警察開槍前一般要經(jīng)過警告程序。警告采取口頭形式，一般禁止鳴槍警告，如酒精、煙草和火器管制局和美國聯(lián)邦調(diào)查局均規(guī)定禁止鳴槍警告。理由是：第一，鳴槍警告有可能造成對無辜者的傷害;第二，警察開槍未打中嫌犯時會借口鳴槍警告而不報告其開槍行為;第三，鳴槍警告使嫌犯知道警察開始不會向他開槍，難以達到震懾嫌犯的目的;第四，鳴槍警告往往讓逃跑者跑得更快，襲警者下手更狠[2]。不過，對于鳴槍警告并非絕對禁止。美國財政部的強制力使用政策第7部分規(guī)定：財政部執(zhí)法人員在執(zhí)行保護情報部門人員任務時可鳴槍示警，海關(guān)的執(zhí)法人員可在開闊水面上鳴槍示警。司法部使用強制力的政策允許在監(jiān)獄內(nèi)為防止犯人逃跑且在不可能傷害無辜者時鳴槍示警[3]。

2.報告。美國警方規(guī)定了嚴格的槍支使用后的報告程序。開槍警察應填寫《強制力報告表》提交警察局長，經(jīng)局長審查后提交督察部門。報告的主要作用是評估警察槍支使用情況。《強制力報告表》是預定格式、編有號碼的制式表格，分為事件基本信息、嫌犯信息、嫌犯反抗程度、使用強制力的類型和警察信息五個部分，每部分羅列一些選項要求報告人選擇或?qū)σ恍┦马椬龊喴畛?。[1]制式表格方便了警察，有助于避免警察因報告程序繁瑣而不愿報告的情況發(fā)生。

(三)美國警察使用槍支的支撐制度

1.培訓和認證制度。美國十分重視警察用槍培訓和認證制度，培訓內(nèi)容包括警察素質(zhì)、實戰(zhàn)射擊、警務技能、政策法規(guī)等。特別是戰(zhàn)術(shù)培訓強調(diào)戰(zhàn)略撤退理念，提高警察生存保護能力，從而減少用槍次數(shù)，進而減少各類人員傷亡。警察在受訓課程完成后并在有認證武器指導官監(jiān)督的實戰(zhàn)測試中表現(xiàn)出勝任能力的情況下，才可得到警察局的授權(quán)攜帶或使用槍支。警察每一件裝備都有使用執(zhí)照，且須每年進行認證，否則授權(quán)將被撤回，直至重新認證完成。嚴格的培訓和認證工作確保了警察具備用槍所需的較高素質(zhì)，使他們面對復雜的治安形勢仍能保持較低的傷亡率。

2.警用裝備制度。美國重視警用裝備的作用，投入大量資金進行研發(fā)和生產(chǎn)，新的技術(shù)和裝備不斷用于警察訓練和執(zhí)法。在訓練中，許多新技術(shù)設備能模擬警察用槍的對抗局勢，警察可使用經(jīng)電腦調(diào)試過的輕武器來測量命中率。美國不少城市從上世紀90年代開始為警察配備了多種非致命武器，如網(wǎng)槍、強光手電、化學或胡椒噴劑、麻醉槍、眩暈槍、電擊槍等。精良的裝備為警察制服罪犯提供了合適的工具，使其在復雜的執(zhí)法環(huán)境中處于有利地位。而且非致命武器的運用減少了警察面對武裝抵抗的嫌犯時主選槍支的需要，如紐約警察開槍數(shù)量自1994年以來下降了70%，通過使用非致命武器來處置對抗行為則增加了600%[4]，從而減少了警察擊斃嫌犯和警察殉職的數(shù)量。

3.警方與媒體溝通制度。美國警方認為，警察有責任與媒體保持良好合作關(guān)系，要求警察在不違反警察工作原則的基礎上與媒體合作，使公眾在了解事實的基礎上理解和支持警察用槍行為，減少對警察的非議和抵觸情緒，從而樹立警察良好的社會形象，維護警察執(zhí)法權(quán)威和社會穩(wěn)定。美國警方與媒體溝通的機制比較成熟，警察局長下設媒體服務處作為警察局處理與媒體關(guān)系的官方代表，并特設新聞發(fā)言人，對有信譽的媒體工作人員發(fā)放得到警察機構(gòu)一致認可的通行證，便于媒體在第一時間進行報道。與此同時，規(guī)定了詳細的信息公布原則和禁止公布的信息。

4.心理輔導和法律幫助制度。警察開槍后身心常承受巨大而持久的壓力。即使正當開槍，警察也會因此出現(xiàn)強烈的消極反應。這些消極反應可能是事件不斷浮現(xiàn)、失眠和急躁等。據(jù)美國的有關(guān)研究，在致人死亡的槍戰(zhàn)發(fā)生后，有輕微反應、中等情緒反應和嚴重反應的警察各占三分之一。[5]即使警察開槍行為經(jīng)調(diào)查后被認定為正當，仍有警察對不確定的未來十分擔憂，部分人選擇換崗甚至離開警察工作。[6]有鑒于此，美國警方十分關(guān)注警察的心理健康，警察局設有心理輔導組，受壓力管理處指導和監(jiān)督，在可能對警察工作造成嚴重不利影響時給予警察心理幫助，包括對警察用槍后的心理輔導。此外，美國警察開槍后可能面臨刑事指控或民事訴訟，因此，警察局向開槍警察提供專業(yè)的法律顧問，指導他們?nèi)绾蚊鎸窈蟮姆沙绦颉?/p>

二、美國警察槍支使用法律制度對我國的啟示

美國警察槍支使用法律制度根植于美國社會文化基礎之上，雖不能完全適合我國國情，但其中反映中外警務共同規(guī)律的內(nèi)容可為我國警察槍支使用法律制度的完善提供借鑒。

(一)注重保護警察人身安全

我國雖實行嚴格的民間槍支管制制度，但自上世紀90年代以來出現(xiàn)了暴力犯罪增多的趨勢，警察執(zhí)法的危險性不斷增加，且警察傷亡率較高。原因主要在于：一方面，我國立法對警察職責規(guī)定得十分寬泛。如《人民警察法》第19條要求“人民警察在非工作時間，遇有其職責范圍內(nèi)的緊急情況，應當履行職責”。警察即使在非工作時間遇到暴力犯罪也應挺身而出，予以制止。另一方面，我國立法對警察用槍采取嚴格控制原則，使得生死攸關(guān)時刻，警察即使手中有槍，也因擔心承擔責任而甘愿以血肉之軀去抵擋歹徒兇器，造成無謂犧牲。這不僅損害了警察的正當權(quán)益，也無助于從根本上保障公共安全。有鑒于此，美國立法中注重保護警察人身安全的思想值得借鑒。我國立法應進一步強調(diào)對警察安全利益的保障，以解除警察用槍的后顧之憂。盡管近年來出現(xiàn)了一些警察濫用槍支的事件，但從總體上看，矛盾的主要方面還是警察犧牲多。筆者認為，警察槍支使用權(quán)不同于一般的行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)，是一種準軍事權(quán)。權(quán)力運用的具體情境往往非常復雜，事態(tài)發(fā)展變幻莫測，警察很難對行為和結(jié)果進行完全理性的預測和判斷，容易出現(xiàn)預期與結(jié)果存在較大差異的情況。所以，對警察用槍的正當性應盡可能進行情境化的判斷，而不應單純從行為后果來評價。在適用比例原則時應與一般行政權(quán)有所區(qū)別，在用槍行為后果上不宜過分精確地強調(diào)比例原則的度，以免警察因擔心“開槍前是警察，開槍后是罪犯”而不愿用槍，從而造成本人和公共利益的更大損失。以人為本、生命為本的題中應有之義是保護警察的生命健康權(quán)。因此，我國立法應將保障警察安全作為執(zhí)法的基礎，明確規(guī)定，對于警察執(zhí)法中在緊急情況下使用槍支，雖結(jié)果超過了“必要限度”，但只要不是故意非法使用，可免予追究其責任;對合法合理用槍制止違法犯罪、保護自身和公眾生命安全的行為，則給予獎勵，以引導警察敢于和善于依法用槍。

(二)確立警察用槍原則

警察執(zhí)法中需要用槍的情形錯綜復雜，法律規(guī)定難以完全涵蓋。因此，有必要從宏觀上明確用槍原則，高屋建瓴地指出法律規(guī)定的精神實質(zhì)，指導警察在緊急情況下對所面臨的危險迅速進行評估并作出是否用槍的正確判斷。在我國確立了以人為本核心價值觀以及尊重和保障人權(quán)原則入憲的時代背景下，警察用槍的正當性源于對生命權(quán)的珍視。在這方面，美國的生命威脅原則值得借鑒。美國聯(lián)邦最高法院在田納西州訴加納一案的判決中禁止警察在逮捕逃跑重犯時使用致命武器，明確認定，在案發(fā)地點，如果逃亡重犯沒有對警察或他人造成嚴重身體傷害，警察不得使用致命強制力實施逮捕。筆者認為，警察開槍可能直接導致剝奪生命的法律后果，應僅用于違法犯罪行為對無辜生命造成即時威脅的場合。警察開槍的正當目的應是制止正在進行的違法犯罪行為帶來的對公眾和警察生命的即時威脅，而非以造成違法犯罪人傷亡的方式實施懲罰。反觀我國的有些法律規(guī)定，卻沒有充分體現(xiàn)出對生命權(quán)的高度珍視。如根據(jù)《人民警察使用警械和武器條例》(以下簡稱《條例》)第9條的規(guī)定，對于在押人犯、罪犯脫逃的以及實施嚴重暴力犯罪行為后逃跑的，警察可以使用武器。這等于授權(quán)警察在未遭受生命威脅時也可將其擊斃，無異于未經(jīng)審判即剝奪公民生命，而逃犯破壞國家監(jiān)管制度所造成的危害后果與警察開槍擊斃逃犯造成的剝奪生命的后果不可等量齊觀。那種以“嫌疑人逃跑將會嚴重威脅他人生命安全或公共安全”為由支持開槍的觀點難以成立，因為它僅具有或然性，以此作為剝奪逃犯生命權(quán)的依據(jù)是不慎重的。因此，我國立法有必要明確規(guī)定，警察面對正在進行的違法犯罪行為帶來的對其自身和公眾生命健康的即時威脅且別無選擇的情況下可以使用槍支。

(三)細化警察用槍條件

現(xiàn)階段我國有關(guān)警察用槍條件的法律規(guī)定已初步形成體系，但仍有不足之處。一是尚存某些立法空白。如美國《警察手冊》規(guī)定，在無其他合理選擇的情況下可向危險或受傷的動物開槍。我國立法對警察可否向動物和物體開槍缺乏明確規(guī)定，但用槍的必要性客觀存在，實踐中也發(fā)生過用槍事例，因此有必要通過立法加以規(guī)范。二是立法對警察在復雜情況下使用槍支的規(guī)定較為籠統(tǒng)，不便于具體操作。《條例》第9條雖對警察可以用槍的情形做了列舉式規(guī)定，但仍顯粗疏。理論上，警察用槍行為可分為威懾行為和制服行為兩個層次。其中，威懾行為包括攜槍、拔槍、舉槍瞄準行為，制服行為包括開槍擊傷和開槍擊斃。威懾行為和制服行為的適用條件不同，開槍擊傷和開槍擊斃的適用條件也不同。雖然制服行為也要經(jīng)過攜槍、拔槍、舉槍瞄準的步驟，但某些情形下威懾行為具有獨立性，未必產(chǎn)生后續(xù)的制服行為。因此，立法應區(qū)分警察用槍的不同情形，分門別類地規(guī)定用槍條件。筆者認為，我國可借鑒美國警察機構(gòu)制定詳盡用槍政策的做法，通過部門規(guī)章對可以用槍的具體條件①如，什么情況下可拔槍，什么情況下可舉槍瞄準，什么情況下可開槍，打什么部位，什么情況下可不經(jīng)示警直接開槍擊傷或擊斃嫌犯，等等。做出更加細致的規(guī)定，并基于各地治安狀況差異較大的現(xiàn)實，允許地方立法機關(guān)在不違背上位法的前提下，結(jié)合當?shù)鼐橹贫ň煊脴尲殑t。

(四)完善警察用槍程序

當前，完善我國警察用槍程序，首先需細化開槍前警告程序。美國禁止鳴槍警告的規(guī)定雖不完全符合我國構(gòu)建和諧警民關(guān)系的要求，但它提醒我國立法者應充分考量鳴槍警告的危險性②如，在人口密集、建筑林立的大城市，鳴槍警告本身具有傷及無辜者生命健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的較大危險性，即使在人口稀少地區(qū)，也曾發(fā)生傷及無辜的意外事件。，細化鳴槍警告的條件和程序，最大程度地減少其負面影響。其次，需完善開槍后報告程序。對報告程序的周密設計有助于正確處理案件，并促使警察合法謹慎地使用槍支，重要性不可低估。對報告程序，《條例》第12條和第13條只有原則性規(guī)定，有必要制定具有可操作性的條款。報告制度的設計應有利于查清事實，分清責任，監(jiān)督權(quán)力，保護警察合法權(quán)益。程序設計既不能過繁，以致警察不愿用槍，或?qū)е聢蟾嬷贫攘饔谛问?也不能過簡，以致無法發(fā)揮作用。

(五)健全警察用槍支撐制度

1.嚴格實施培訓制度。警察在現(xiàn)場的緊張瞬間使用槍支，憑借的是平時的學習積累和經(jīng)驗判斷，因此通過培訓來提高技戰(zhàn)術(shù)能力和法律意識十分重要。但我國警察得到實戰(zhàn)技能培訓的機會較少，現(xiàn)有技能訓練主要是固定目標射擊，實用性不強。筆者認為，警察用槍培訓的內(nèi)容應包括用槍的技戰(zhàn)術(shù)和政策法規(guī)。其中，技術(shù)培訓應緊密結(jié)合實戰(zhàn)需要，組織實戰(zhàn)演練，注重抗暴技能訓練，提高實戰(zhàn)技能。戰(zhàn)術(shù)培訓應強化警察用槍的正確戰(zhàn)術(shù)理念(如自我保護理念)和快速反應能力。政策法規(guī)培訓要使警察熟悉用槍條件和程序等法律規(guī)定，強化依法用槍意識。為此，可收集警察正確用槍和錯誤用槍(包括違法、不當使用或應使用而未使用等)兩方面的實例加以解說，發(fā)揮案例深刻的教育作用。在培訓軟硬件建設方面，國家應加大投入，重點建設國家級和省級培訓基地，開發(fā)和運用先進的模擬訓練系統(tǒng)，使警察得到更多培訓機會。有學者甚至建議“參照現(xiàn)役部隊的做法，通過立法，剛性規(guī)定省、市、縣各級公安機關(guān)年度訓練用彈消耗量及平時的保管基數(shù)”[7]。此外，還應建立健全并嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一的用槍資格考試制度和警用槍支使用權(quán)認證制度，使警察槍支的管理和使用行為得到進一步規(guī)范。

2.努力改善警察裝備。當前，發(fā)達國家均在大力發(fā)展非致命性警用裝備，裝備發(fā)展的趨勢是信息化、精確化、便攜化、非殺傷性，從硬件方面把保障公眾安全的目的與制止違法犯罪的手段統(tǒng)一起來。而我國對警用裝備的研制和配備投入較少，雖然2006年開始為全國警察配發(fā)左輪手槍以取代軍用手槍，但它仍屬硬殺傷裝備，不能完全適應警察執(zhí)法工作需要。2006年公安部制定的《公安單警裝備配備標準》對非致命性警用裝備的配發(fā)作出了詳細規(guī)定，使這一狀況有所改觀。但是，對警察的培訓工作基本缺失，警察使用這些裝備的意識不強，長期有效的經(jīng)費保障、裝備管理和監(jiān)督制度有待健全。而只有不斷完善警用裝備制度，警察才能依據(jù)具體情況選擇使用強制程度不同的裝備，更好地應對各種復雜情況。

3.建立警方與媒體溝通制度。在我國，建立這種溝通制度有三方面作用：一是減少媒體報道的片面性。媒體報道的片面性表現(xiàn)為：對個別警察濫用槍支的行為過分渲染，對警察用槍瑕疵做“顯微鏡式的放大”，而對警察因公受傷、殉職則缺少等量關(guān)注。二是減少媒體報道的誤導作用。如媒體贊揚“警察赤手空拳圍捕持槍歹徒”等報道雖突出了警察不怕犧牲的戰(zhàn)斗精神，但無形中卻肯定了錯誤的執(zhí)法戰(zhàn)術(shù)理念。警方可通過溝通機制，指導媒體通過報道為公眾和警察樹立正確理念。三是體現(xiàn)警察行為的公開性和接受外部監(jiān)督的自覺性。警察用槍權(quán)作為一種低能見度權(quán)力很難不被外界臆測，輿論特別是網(wǎng)絡輿情已成為警察執(zhí)法應正視的重要內(nèi)容。警方應努力實現(xiàn)與媒體的良性互動，樹立良好形象，提高執(zhí)法公信力。目前，我國已建立了公安部新聞發(fā)言人制度，有些地方公安機關(guān)也嘗試著在警察用槍造成人員傷亡等重大事件發(fā)生后舉行記者說明會或新聞通氣會。筆者建議推廣成功經(jīng)驗并使其逐步制度化、法律化。

4.建立警察心理服務制度。解決警察用槍后的心理壓力問題，除加強警察心理素質(zhì)培訓外，還可借鑒美國的經(jīng)驗構(gòu)建我國警察心理服務機制，針對開槍警察不同的心態(tài)進行心理減壓和矯正。目前，我國一些地方已出現(xiàn)警察開槍后由同事陪伴離開現(xiàn)場的做法，可視為心理服務的雛形，但有必要進一步形成制度規(guī)范并上升至法律層面。具體可以規(guī)定：警察部門設立心理服務機構(gòu)，由職業(yè)生涯中經(jīng)歷過開槍事件且經(jīng)過專業(yè)訓練的警察組成，在開槍事件發(fā)生后立即趕赴現(xiàn)場提供心理幫助或情感支持;對開槍警察進行定期和不定期的心理測試并提供持續(xù)的心理幫助。

[1]Use of Force：Attorney General’s Use of Force Policy[EB/OL].[2010－09－10].http：//www.state.nj.us/lps/useofforce2001.pdf.

[2]王國琦.透視國外警察開槍時機[J].人民公安，2007，(10)：50 －51.

[3]高文英.警察使用槍支的若干法律思考[J].中國人民公安大學學報，2009，(4)：40.

[4][美]詹姆士·阿爾布雷特.論警察自由裁量權(quán)和武器的使用[J].浙江警察學院學報，2010，(1)：95.

[5][美]Wayne Anderson，David Swenson，Daniel Clay.警察的壓力管理[M].付有志，莊東哲，譯.北京：中國輕工業(yè)出版社，2008：118.

[6]Drew J Tracy.Handling Officer－ involved Shootings[J].The Police Chief，2010，(10)：40.

[7]何貴初.現(xiàn)代警察戰(zhàn)術(shù)理念——如何避免致命錯誤[M].北京：中國人民公安大學出版社，2007：61.