關于事業單位編制外用工問題的探討

楊泓

關于事業單位編制外用工問題的探討

楊泓

一、事業單位概況

所謂事業單位，在國務院《事業單位登記管理暫行條例》中的定義是：“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。我國的事業單位，是一個非常特殊的現象，它既不同于國家政府機關，也不同于國外的非營利組織（N P O ）或者非政府組織（N G O），其管理模式具有中國特色。它分布面廣，涉及領域寬，人才資源密集，對國民經濟和社會發展起著重大的推動作用。

事業單位是國家機構的分支，一般分為行政執行類、生產經營類和社會服務類；按照資金來源分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種形式。事業單位是相對于企業單位而言的，區別在于不以盈利為直接目的，其工作成果與價值不直接表現或主要不表現為可以估量的物質形態或貨幣形態。

中華人民共和國成立之初，中央人民政府就使用了事業單位的概念，并把事業單位納入國家組織機構的管理范圍，通過編制管理實現對事業單位人員的調配和資源控制。事業單位編制，是事業單位用人的核心制度，在把住進人關、提高人員素質等方面發揮過重要作用。但近些年，一些事業單位隨意超編進人、虛報冒領“空餉”等現象屢有發生，并最終導致人浮于事、近親繁殖等一些不正常現象。特別是隨著經濟建設規模的擴大化和產業的多樣化，事業單位的人員編制制約了對人力資源需求的滿足，影響了人才隊伍的建設和發展。

二、編制外用工引發的問題

這幾年，事業單位為適應職能調整和發展需要，當編制內人才不能滿足業務發展需求時，通過采用編制外用工的方式彌補人員的不足，同時也增加了單位用人的靈活性。隨著事業單位編制外人員日益增多，編制外人員已成為一些單位開展工作的重要力量，對本單位整體工作的推進起到了積極作用：一是有效補充了編內人員的嚴重不足；二是已成為行業發展的重要生力軍；三是促使編內人員有壓力，提高了員工隊伍的整體素質。

盡管大部分編制外人員都能夠兢兢業業、忠于職守，但由于編制外管理模式缺乏政策依據，在用工管理方面還存在著計劃性不強、用工渠道比較混亂、管理服務不規范等問題，給單位的人力資源管理帶來了隱患；同時在日常管理的應用中，對于編制外人員錄用條件及方式、收入待遇、考核激勵等方面仍缺乏制度規范，管理的隨意性較強。特別是當編制內員工與編制外員工共存一體時，無論是從管理者的角度，還是編制外員工個人的情感上，都產生了相應的問題。主要表現在：

1、歸屬感的缺失。編制內員工由于身份固定，與單位的關系可謂是一榮俱榮，一損俱損。他們很容易認可和遵循所在單位的企業文化，除個別混日子的員工外，大部分員工具有主人翁意識，愿意通過自己的努力為單位的發展做出貢獻，很自然地將自己的命運和單位的前景聯系在一起；而編制外員工與單位的關系是聘用關系，無論采取哪種合同方式，都是有時間約定的。他們一般只是以做好本職為己任，總是有一種“臨時工”的感覺，被動的執行所在單位的規章制度，很難從內心深處真正融入現單位的企業文化，缺乏參與到單位發展進程當中的積極性。在工作過程中，他們一般只關注與本職工作和個人利益相關的事情，至于單位今后如何發展、向什么方向發展，都不太關心。由于他們沒有歸屬感,一旦掌握了一技之長,就會流動到更中意的單位和崗位。

2、薪酬的差異。從待遇上看，身份不同，導致執行的工資標準、福利標準也不同。一般而言，編制內員工參照公務員的工資系列和福利標準，工資項目繁多，福利覆蓋全面；而編制外員工執行的是單位專門為他們制定的薪酬制度，薪酬結構簡單，福利水平偏低。同時缺乏激勵機制，即使干的比較出色，也得不到相應的獎勵。

3、穩定性的失衡。編制內員工無論是思想情緒、還是崗位安排，在主客觀上都處于一個相對穩定的狀態，不會因為擔心工作的不穩定而分心，大部分人都能靜下心來去工作，還有少部分人由于手捧“鐵飯碗”，不求上進，處于“混日子”的狀態；而編制外員工則經常處于緊張、甚至焦慮狀態，每當一項工作任務完成后，就會憂慮是否還會被繼續留用或是被調配到自己不喜歡的崗位，遇到事情也會比較敏感。由于他們心緒不定，思想波動大,工作熱情低,普遍認為工作是臨時的, 對工作缺乏愛崗敬業精神,對組織缺少向心力和凝聚力,對未來喪失追求和信心，因此很難集中精力去工作，不利于激發個人潛能和才智的有效發揮。

4、個人成長的制約。編制內員工由于相對穩定，在單位提職、調資、培訓、出國等方面，都很容易被顧及到；而在編制外人員的管理上客觀存在“重錄用，輕培養”、“重使用，輕激勵”等現象，在學歷再教育、業務培訓、外出考察、選舉推薦等諸多權利方面，單位關心重視不夠，給編制外人員造成了低人一等的感覺，使編制外員工的個人成長受到限制。

5、心里失衡。編制外和編制內存在一條不可逾越的鴻溝。編制外人員存在“進入難”，一些優秀的編制外人員想進卻進不來；而一些素質差、工作業績平平的在編人員，占著編制卻發揮不了作用，形成了“出去難”。這樣不僅給編制外人員心理上帶來了壓力，讓他們“干而無望”，影響了積極性的發揮，而且不利于留住優秀的編制外人員，一旦有機會，他們就會選擇辭職不干，這種編制外人員隊伍的不穩定性，也給單位工作帶來了被動。

三、解決編制外用工問題的途徑

編制外用工模式，是事業單位體制改革的重要內容，關系到單位改革發展穩定大局和勞動者的切身利益，加強編制外人員管理，既是依法規范勞動用工行為、建立健全勞動力市場體系的必然要求，也是構建社會主義和諧社會的重要內容。

1、完善事業單位編制外人員管理制度

隨著我國事業單位改革的推進，國家和各方主管部門應該對事業單位編制外管理模式予以重視，并在相關的制度建設中給予政策的支持，盡快出臺相關的政策。近年來，在事業單位普遍采用的勞務派遣制度也是一種用工方式。

勞務派遣在人力資源界一般稱之為人力派遣或租賃，在德國、日本以及我國臺灣地區等國家和地區的勞動法學界一般稱之為勞動派遣。勞務派遣是一種勞動關系和用人主體相分離的多元化、靈活性、彈性化的用人模式，其實質就是用人單位根據需要委托勞務派遣公司招聘人員并派遣到本單位的用工形式。在這種用工形式里，勞務派遣公司與用人單位簽訂派遣協議，建立有償服務關系，形成勞務合作關系；用人單位向派遣機構租賃勞動力，用人與管人相分離。派遣機構按照用人單位的條件和要求招聘員工，并與之簽訂勞動合同，建立勞動關系；為其發放工資，繳納社會保險，以及檔案管理、職稱評審或技能鑒定、解聘辭聘續聘、勞務糾紛等其他勞動保障事務，但不直接使用員工。用人單位只負責派遣制員工的工作安排和管理，不與之簽訂勞動合同，不建立勞動關系。派遣制員工同時接受派遣機構和用人單位對其崗位的雙重管理，作為派遣機構的員工，他們必須按照用人單位要求完成工作任務。

勞務派遣這種用工方式，能夠較好地解決事業單位自主招聘、自主管理的弊端，使編制外人員在管理形式上獲得法律的保障。

2、規范編制外用工的管理主體

事業單位編制外人員管理是事業單位人力資源管理工作的重要部分，其用工主體應該按照法律規定明確歸屬單位法人，或者是法人授權的管理部門，通常為人力資源管理部門。事業單位對編制外管理人員的主體必須進行規范，否則事業單位將面臨著諸多風險。應該加強事業單位編制外管理人員的報備和管理工作，并統一進行管理，嚴禁事業單位其他組織在未經批準的情況下使用編制外人員，并進一步明確非法用工的責任，對于非法用工單位進行問責。勞動主體的明確有助于事業單位對編制外人員整體情況的掌握；有助于事業單位對編制外人員的規范管理；有助于減少事業單位與編制外人員之間的勞動爭議。

3、規范薪酬體系，實現按崗定酬

逐步規范在編員工和編制外人員的薪酬體系，按照“不同崗位、不同任務、不同薪酬”的原則制定薪酬制度。在具體實施中，要注意把握：一是參考當地社會勞動力的平均水平,結合單位支付能力,拋開人員身份的限制，根據崗位確定薪酬標準；二是建立工資晉升機制,激勵員工立足崗位建功立業；三是建立年終績效獎勵制度, 讓員工看到自己的辛勤付出得到認可，達到“待遇留人”的目的。只有讓編制外員工覺得自己有盼頭、單位有靠頭、事業有奔頭，才能穩定人才隊伍，提高單位的核心競爭力。

但對于全額撥款的事業單位來講，由于受到資金來源和工資總額的限制，基本無法實現“同工同酬”。對于差額撥款和自收自支的事業單位而言，是有一定的資金來源渠道和使用上的靈活性的。如果要從根本上實現編制外人員與在編員工“同工同酬”，事業單位的財務體制改革是前提。

4、建立統一的人才培養機制

無論在編員工，還是編制外員工，都應視為單位發展的棟梁，在技能培訓、學歷再教育、提職升遷、晉級調資等方面都要一視同仁、機遇相等，讓大家看到自己努力的前景，明確發展目標，實現個人事業發展與單位共同發展。

5、設置專用資金

事業單位編制外用工是社會發展的必然，如果不進行規范管理，既不利于事業單位的發展，也不利于國家的和諧穩定發展。因此在考慮事業單位的發展過程中，尤其是事業單位經費分配的過程中，應該對編制外人員設置專用資金，比如建立事業單位編制外人員保障基金，用于保障一旦發生的勞動爭議。而在事業單位各種改革嘗試中，對資金分配上進行事先預算，以解決編制外人員管理經費的問題

總之，事業單位編外用工的管理是任何事業單位都不得不面對的實際問題，隨著事業單位改革的不斷深入，編制外人員的管理矛盾將更加突出，如何使編制外人員管理制度化、規范化、法制化，將是事業單位管理和事業單位改革成敗的關鍵。

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.13.076