香港特別行政區立法會質詢權研究

徐加喜 姚 魏

（華東政法大學，上海200042）

一、香港特區立法會質詢制度概述

質詢權作為代議機關的一項重要職權，在現代議會政治中發揮著不可替代的作用。香港特區立法會正式運作后，按照基本法的規定行使質詢權，在了解有關情況、監察政府和促使政府行動等方面都有所建樹，對香港社會政治生態和政黨制度、選舉制度都產生了巨大影響。

香港的質詢制度脫胎于英國。港英時期，香港就建立了與英國相類似的質詢制度，立法局議員對政府行使質詢權。但是無論從質詢議員人數、質詢案的數量，還是從質詢的效果來看，港英時期的質詢制度均不能與英國本土的質詢制度相提并論。其主要原因是港英政府實行港督領導下的行政主導體制，立法局僅有有限的監督權。而且立法局內的官守議員占了很大比例，他們作為政府成員，是不可能提出過多質詢案的。上個世紀50年代以前，立法局每年提出的質詢案不超過2個，60年代起增加到10多個，到70年代則迅速增加到100余個，甚至達200多個。1質詢案數量連續大幅增長的原因可能是由于立法局議事規則的修改，每個議員在每次會議中可以提出質詢案的數量增加了，從而使質詢案總數呈迅速上升的態勢。根據英國學者的研究，港英時期的質詢可以分為四類：一是詢問有關事實或政府政策的情況；二是提出建議；三是促使采取行動；四是批評政府的決策。2當然，立法局作為港督咨詢機關的性質決定了這些質詢效力是十分有限的。

根據《香港特別行政區基本法》（以下簡稱“基本法”）的規定，特區政府對立法會負責，答復立法會的質詢；立法會有權對政府的工作提出質詢。可見，香港特區的質詢制度與港英時期有著本質區別。但是，基本法僅在第73條對質詢作了概括性的規定，即將對政府的質詢權列為香港立法會的職權之一，而對于質詢的具體內容、具體程序等則留給特區政府自行規定。這種立法模式既符合基本法作為憲制性法律的性質，也遵循了中央不干涉香港內部事務的原則。特區政府成立后，立法會制定的議事規則對質詢程序作了詳細規定，并進行了多次修改，逐步形成現行的質詢制度。議事規則對質詢性質、質詢時間、質詢預告、質詢內容和質詢的提出及答復等方面都作了規定。盡管具體規則與港英時期大致相同，但質詢的效力發生了根本性的變化。依據此規則，香港的質詢制度主要包括以下幾個方面的內容。

第一，質詢的主體。從《基本法》第73條規定的“香港特別行政區立法會行使下列職權：……（五）對政府的工作提出質詢”來看，質詢權應該屬于香港立法會，而非議員個人。《香港特別行政區立法會議事規則》E部第22條規定議員個人有權提出質詢案，但是必須經由立法會向政府提出，由政府安排有關人員出面回答質詢。可見，即使議員個人有權提出質詢案，也必須通過立法會才能實現。根據香港立法會的實踐，每當議員提出質詢案時，在陳述具體情況后，都以“政府可否告知本會……”來引導要提出的問題。這也從側面證明，質詢是以立法會名義發出的，屬于議會行為。而且政府官員在回答質詢時，其他議員經立法會主席同意，可以作補充質詢，這也說明質詢是立法會的整體行為，而非議員的個人行為。

第二，質詢的對象。《基本法》第64條規定：“香港特別行政區政府必須……答復立法會議員的質詢。”《議事規則》E部第22條規定議員可以向政府提出質詢案。由此可見，質詢的對象是特別行政區政府，而非政府的具體部門或政府官員個人。根據香港質詢的實踐，一般由立法會把議員的質詢案轉交給政府，由政府具體確定由哪一位官員出面回復，議員不能在質詢案中指定具體的回復人。這既遵守了上述政府必須答復質詢的有關規定，又體現了基本法有關行政和立法相互尊重的要求。當然，負責出面回答質詢的官員一般對質詢事項擁有管理權，或者政府認為由其出面回答質詢最合適。因此，如果該官員對質詢事項不熟悉，或者答復令議員們不滿意，對其仕途升遷是極其不利的。

至于特別行政區行政長官是否有義務回答書面質詢或親自出席立法會回答口頭質詢，基本法沒有做明確規定。既然質詢案由特區政府確定官員回答，那么作為政府首長的行政長官回答書面質詢或者親自出席立法會回答口頭質詢也是可以的。《議事規則》A部第8條規定，行政長官可以酌情決定出席立法會或立法會轄下任何委員會或小組委員會的會議，就政府的工作，答復立法會議員向其提出的質詢。此項規定既可以看成是議事規則對基本法關于行政長官是否出席立法會會議的補充規定，也可以認為是賦予行政長官出席立法會會議回答質詢的權利。由于《議事規則》是立法會的內部規定，對政府沒有約束力，3因此，不能把此項規定理解為行政長官有出席立法會回答質詢的義務。

第三，質詢的內容。由于政府職權廣泛，其工作又都是經常性的，因此規定哪些事項可以被質詢是一件很困難的事。很少有國家或地區的法律能列舉窮盡可受質詢的事項，故一般只能通過禁止性規定，排除不能質詢的事項，香港特別行政區也不例外。香港特區立法會僅僅含糊地規定，質詢是“要求政府提供有關該事的資料，或要求政府就該事采取行動”。至于不能質詢的事項，《議事規則》E部25條有較為詳細的規定。這些禁止質詢的事項主要包括以下十二個方面：（1）不得包括人名或任何并非為令質詢清晰而絕對必需的陳述；（2）不得包含提出質詢的議員所不擬提供根據的陳述；（3）不得包含議論、推論、意見、指摘或綽號，亦不得使用偏頗、諷刺或冒犯性的措辭；（4）不得包含多項獨立質詢，或是過于復雜，以致不能夠合理地作為單獨一項質詢來回答；（5）不得尋求本身屬機密性質事宜的資料；（6）不得論及法庭的判決，所用措辭亦不得有相當可能會妨害在法庭待決的案件；（7）不得為求取見解、解決抽象法律問題或解答假設論題而提出質詢；（8）不得詢問報章所刊載，或私營機構或私人所作的聲明是否正確；（9）不得問及該議事規則第41（7）條（發言內容）所述人士的品格或行為，亦不得問及其他人士在其公職或所參與的公共事務范圍以外的品格或行為；（10）不得要求提供可取覽的文件或普通參考材料所載的資料；（11）在同一會期內，不得再次提出已獲全面答復的質詢；（12）對于已經在同一次會議上提出的同樣質詢，或已在議案中提出的事項，以及立法會正在審議的事項，不得提出質詢。

第四，質詢的程序。《議事規則》對質詢的具體程序也作了詳細的規定。其一，從時間上看，任何一次會議均可提出質詢，但每屆任期的首次會議、選立法會主席的會議以及行政長官就政府政策向立法會發言的會議除外。其二，從數量上看，每次會議可提出不多于20項已作預告的質詢，但急切質詢案不包括在內。對于議員個人的質詢案數量，立法會規定一次不多于2項，其中口頭質詢不多于1項。其三，從種類上看，沒有立法效力議案辯論的會議，口頭質詢案不多于10件，否則最多提6件口頭回復的質詢案。同時，如果內務委員會建議不舉行口頭質詢而被立法會主席采納，那么該次會議也不得有口頭質詢。其四，預告登記也是質詢不可或缺的程序。議員提出預告的時間，不能遲于政府需要答復該質詢的會議日期前7整天送交立法會秘書辦事處。其五，質詢獲得答復后，議員可在立法會主席叫喚其名字時提出補充質詢，以求澄清該答復。但補充質詢提出與原有質詢或原有答復無關的事宜，或抵觸該議事規則禁止性規定的，立法會主席可以拒絕該補充質詢。此外，質詢也不能作為議會辯論的借口。上述程序性規定在一定程度上體現了立法會的自我約束，對于保障質詢的順利進行、發展立法會和政府的良好關系都是必不可少的。

二、與相關國家和地區質詢制度的比較

與香港特別行政區質詢制度有關的國家和地區主要包括英國、中國內地和澳門。香港長期遭受英國的殖民統治，其質詢制度脫胎于英國，深深打上了英國政治的烙印；盡管香港特別行政區的質詢制度由中國全國人大通過制定基本法的方式確立，但是它與中國內地人大的質詢制度迥然不同，幾乎沒有受到其直接影響；而澳門盡管與香港分屬大陸法系和英美法系，但同是特別行政區的地位又使它們的質詢制度十分相似，當然兩者在實際運作中還是有較大差別的。

（一）香港的質詢制度脫胎于英國

質詢（question）制度最初起源于英國，第一個正式的質詢可能是在1721年提出的。4質詢是議員就內閣的施政方針、施政報告或其他重要事項，向內閣首相（總理）或者內閣組成人員提出質問或詢問制度的統稱。5從字面含義可以看出，最初的質詢包括了質問和詢問兩個方面的內容。但是在英國，實際運行中的質詢制度對此并沒有作出嚴格的區分。港英當局時期，香港的質詢制度主要脫胎于英國，對質詢的制約性規定也仿效英國。香港回歸祖國后，特別行政區依據基本法建立了質詢制度，在性質上與港英時期有著質的區別，但在具體程序上，依舊延續了港英時期的有關規定。

第一，質詢對象存在差異。作為議會內閣制國家，英國的內閣成員對議會負責，接受議員的質詢。英國首相每周三下午也會親自出席，用半小時的時間答復議員的口頭質詢。而香港特別行政區的基本法并未規定特首要親自答復議員的口頭質詢，盡管議事規則對此有所規定，但其作為立法會的內部文件，對特首并無約束力。特區政府成立14年來，鮮有特首親自答復口頭質詢的事例。存在這種差異的原因在于，英國為議會至上國家，內閣由議會產生、對議會負責，議會的不信任案將迫使內閣辭職，加之英國的議會十分成熟，首相親自回答議員的口頭質詢并無不妥之處。而香港特區實行行政主導的體制，特首既是政府首腦，又是整個特別行政區的代表。盡管基本法規定特區政府對立法會負責，回答其質詢，但特首沒有必要親自出席會議、答復議員口頭質詢。而且由于香港特別行政區政治生態日趨復雜，特首直接答復可能會遭致更多非議，從而影響施政權威。

第二，質詢的后續處理不同。根據英國的實踐，質詢結束時，如果議員對質詢的答復不滿意，則可以動議休會，在得到議長同意的情況下，由議員表決通過。當天晚上將會就質詢情況進行辯論，議員與政府官員就質詢的事項展開辯論，并很可能導致特別委員會對辯論事項進行調查。6當然這種情況并不多見。而香港特別行政區的質詢僅僅是立法會監督政府的手段之一。根據香港基本法和立法會的議事規則，質詢并不能引起辯論，更不能導致對政府或者官員的不信任投票。質詢是立法會的一項獨立職權，沒有后續性措施。盡管這樣會削弱質詢的效力，但這是維護行政主導體制所必需的。

第三，質詢的次數限制亦有不同。在英國，議員提出質詢的次數并不受到限制，因此下議院議員每天提出的口頭和書面質詢案的數量在70-100個之間，其中絕大多數屬于書面質詢。7而香港特區立法會議員提出質詢則有較多的限制。從數量上看，每次會議最多不超過20項已作預告的質詢，且每個議員的質詢案不能超過2項；從種類上看，口頭質詢案不多于10件。盡管香港立法會的議員要求取消質詢案的數量限制，但在目前香港議會政治不成熟的情況下，過多的質詢案只會讓政府疲于奔命，疏于為市民提供更好的服務。因此在較短時期內，香港不會如英國那樣，對議員的質詢案數量不作任何限制。

（二）香港與中國內地的質詢制度迥然不同

我國的質詢制度建立時間也比較早。1912年制定的《中華民國臨時約法》就規定參議院有權質問國務員，并要求其出席答復。新中國成立后，1954年憲法規定了質問制度。自1978年憲法起，我國開始把質問改為質詢，因此其嚴厲程度大大降低。81982年憲法延續規定了質詢制度。但是同年制定的《全國人大組織法》則把詢問與質詢加以區別，并在程序上作了規定。詢問是指代表在代表團會議、主席團會議、專門委員會會議上審議提案時，對不了解的情況或不理解的問題，提出疑問，有關機關予以解釋說明；而質詢則是指對不適當行為、包括違法失職行為提出質詢案，對被質詢者而言則是一種帶責成糾正不適當行為的監督方式。9由于我國的質詢并沒有相應后續措施，因此效果不太明顯。而詢問僅僅要求有關部門派員到場說明情況，其效力就更低了。盡管基本法是由全國人民代表大會制定的，但是中國內地的質詢制度幾乎沒有對香港的質詢制度產生影響，二者存在根本不同。

第一，提出質詢案的時間不同。《憲法》第73條規定質詢案只能在全國人大或全國人大常委會會議期間提出。眾所周知，全國人大每年會期只有短短10天左右；全國人大常委會每2個月召開一次會議，全年大致召開6次會議，每年的開會時間很短。以第九、第十屆人大常委會為例，每年的會期僅有30多天。而香港立法會除了特定日期外的10個月會期里，議員均可提出質詢案。這種會期長短的差異直接導致內地人大和香港立法會的質詢案數量相差懸殊：內地人大每年質詢案數量屈指可數，而香港則達到1500件左右。10

第二，對質詢主體和對象的規定不同。《全國人大議事規則》規定一個代表團或30名以上人大代表聯名、《全國人大常委會議事規則》規定10名以上常委會組成人員聯名才能提出書面質詢案。而香港《立法會議事規則》則對質詢案的主體沒有作出限制性規定。可見，內地人大和香港立法會對于質詢案提案主體規定的最大區別在于：內地人大代表個人并無提出質詢案的權力，而香港議員個人可以提出質詢案。關于質詢的對象，內地人大及其常委會除了可質詢政府及組成部門，還可以質詢法院和檢察院等司法機關，而香港立法會只能針對政府提出質詢案，并且不直接針對政府部門。

第三，質詢程序也有諸多差異。內地全國人大代表的質詢議案由人大主席團或委員長會議有權決定是否交給行政機關，要求其作出答復；而香港議員的質詢案僅僅由立法會主席轉交給政府，其無權決定是否提交。內地的質詢案只能采用書面形式，由人大主席團或委員長會議決定行政機關采取書面還是口頭形式作答。對于質詢案數量，《全國人大議事規則》和《全國人大常委會議事規則》都沒有作出限制；而香港立法會議員的質詢案數量是有限制的。

在憲法的統領下，地方組織法、代表法、監督法等法律都對質詢問題作出規定，地方人大的質詢規則與全國人大的做法基本一致。可見，各級人大及其常委會組成人員提出質詢的門檻較高，這既反映出內地對質詢制度的慎重，也在客觀上制約了人大代表行使質詢權的有效性。11

（三）香港與澳門質詢制度形似而神異

澳門基本法第65條規定：“澳門特別行政區政府必須……答復立法會議員的質詢。”第76條規定：“澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。”盡管兩部基本法對質詢的規定大致相同，但是由于多種原因，港澳兩地在質詢的實踐上有著天壤之別。

第一，口頭質詢的方式不同。香港立法會議事規則規定除特定會議外，每次會議均可以提出書面或口頭質詢。而澳門立法會議事規則規定口頭質詢必須在專門為質詢舉行的會議上進行。更重要的是，只有立法會主席在規定期限內收到3個或3個以上的口頭質詢，才舉行專門的質詢會議，否則口頭質詢的程序結束，之前的質詢申請也作廢。12這就使澳門立法會議員申請口頭質詢的難度加大，議員對于口頭質詢并不十分積極。

第二，對各類質詢的重視程度不同。香港立法會議員特別青睞口頭質詢，因此議事規則限定議員每次至多能提出1項口頭質詢，且每次會議的口頭質詢不能超過10項。而澳門立法會議員重視書面質詢，以至于立法會一度規定議員一周只能提出1項書面質詢案；對口頭質詢則是持鼓勵態度。港澳議事規則對質詢程序的不同規定，很大程度上是由港澳立法會的實際情況及對質詢的不同態度導致的。

第三，政府對質詢的態度不同。香港特區政府對每一個質詢案均及時、認真作答，否則將受到議員和社會各界的強烈批評，負責答復的政府官員更是如履薄冰、誠惶誠恐。而澳門政府對質詢則不重視，存在著拖延推諉、避重就輕等現象，有時議員的質詢得不到及時回復，有時即使回復也采取形式主義的態度。13兩地政府對質詢的態度差異在一定程度上反映了港澳行政與立法相互關系上的差別。

三、對香港立法會質詢情況的分析

盡管港英時期就有了質詢制度，但無論是從數量、還是從質詢案的影響力來看，香港立法局質詢的作用都比較有限。進入上世紀80年代后，隨著中英關于香港回歸中國談判的開展以及中英聯合聲明的簽署，香港的政治制度出現了很大的變化，質詢數量也逐漸增多。香港回歸后，質詢案件的數量大大增加。除1997至1998年度提交1296件、1998至1999年度超過2000件外，以后每年均穩定在1500件左右。14

（一）不同類型質詢案的比較：書面質詢、口頭質詢與補充質詢

《香港特別行政區立法會議事規則》E部第22條規定了兩類質詢：書面質詢和口頭質詢。第26條規定了補充質詢。書面質詢是立法會議員以書面形式提出質詢案，政府相關人員一般也以書面形式回答；15口頭質詢則是議員的質詢案提出后，要求政府以口頭形式回答，政府一般不會拒絕。此外，在口頭質詢時，其他議員還可以提出補充質詢，但不得變相地導致辯論。補充質詢是議員在政府回答時即興提出的，一個口頭質詢案的回復可能引起更多議員的關注，而且補充質詢不需要履行報請、排隊等程序，方便快捷。根據筆者的統計，香港特區立法會每年的書面質詢案大致在400至600件之間，口頭質詢一般在150件左右，而補充質詢的數量較大，每年均在900至1200件之間。

通過考察回歸以來立法會歷年口頭質詢和書面質詢的數量，我們可以發現一個規律：書面質詢和口頭質詢案的數量比相對穩定，兩者數量比一般都接近3：1。也就是說，回歸十多年來，書面質詢案的數量一直是口頭質詢案的3倍左右，即使有變化，幅度也相當小。

口頭質詢案遠少于書面質詢案是由二者性質決定的。書面質詢程序相對比較簡單，只要求政府派員把書面回答交給議員并在立法會備案便結束，時間往往拖得比較長。因此，議員對于不很緊迫的問題，一般采用書面質詢。口頭質詢不但要求政府派相關官員出席立法會當面答復，而且在答復過程中會引起補充質詢，答復所耗費的時間往往較長，對政府和答復官員的影響也比較大，因此口頭質詢的程序較為嚴格。

根據香港立法會議事規則，在會議不會對不具立法效力的議案辯論時，至多只能提出10項口頭質詢；在對不具立法效力的議案辯論時，則至多只能提出6項口頭質詢。每次會議上，一名議員至多可以提出2項質詢，其中口頭質詢不得多于1項。可見，在如此嚴格的條件下，書面質詢大大多于口頭質詢也是很正常的。但是香港口頭質詢的條件可以適當放寬，以利于議員行使自己的質詢權。不過這個比例不能太大，否則一方面政府將為應付口頭質詢而疲于奔命，從而影響為市民服務的質量；另一方面，當口頭質詢數量太多而政府無暇顧及時，就會敷衍應對、拖延回答甚至不回答。這樣既不利于議員行使質詢權，也會損害政府的形象。

需要特別指出的是，香港立法會補充質詢案的數量遠遠超過口頭質詢案數量，甚至超出書面和口頭質詢案數量的總和。由于補充質詢總是附屬于口頭質詢，隨意性比較大，程序也比較簡單，因此很多立法會議員喜歡以補充質詢的方式向政府發難，表達不滿。這就使出席質詢的政府官員壓力很大，對行政主導體制運作也有一定的消極作用。

（二）不同類型議員的質詢案比較：地區直選議員和功能組別議員

質詢是立法會監察政府的一個重要手段，不同方式產生的議員對于質詢態度差別是很大的。由于香港立法會議員的產生分為直接選舉和功能組別選舉兩種方式，探討不同議員對質詢的不同態度，對于完善質詢制度、思考議員的產生方式、甚至對于了解整個香港的政治生態，都很有幫助。香港立法會現有地區直選議員和功能組別選舉產生議員各30名，他們對質詢的態度是完全不同的，本部分僅以書面質詢和口頭質詢為例展開探討。

2004至2008年度，功能組別議員的質詢案占總數的38％，地區直選議員的質詢案數量則占到62％；2008至2009年度，兩者的比例分別為40％和60％；2009至2010年度兩者的比例分別為43％和57％。可見，在2004年至今的所有年份中，地區直選議員提出質詢案數量與功能組別議員相比占絕對優勢，但差距有逐年縮小的趨勢。這種現象值得我們探討。

根據《基本法附件二》的規定，自第三屆立法會起，香港立法會由60名議員組成，其中30名通過地區直選產生，另外30名通過功能團體選舉產生。議員的質詢一方面是行使對政府的監督權，另一方面，通過質詢可以證明自己是一名稱職的議員，不但維護了全香港的利益，也維護了所代表群體的利益，更能在下一屆選舉中獲得持續的支持。由不同選舉方式產生的議員對選民的依賴程度不一樣，他們對質詢的態度就迥然不同。

功能組別議員對質詢不太積極的原因在于以下幾個方面。第一，功能組別議員只要得到本功能團體的認可就能當選立法會議員，而且他們選舉壓力較小，競爭不太激烈，因此沒有必要也沒有動力在立法會表演去討得市民的支持。第二，功能團體議員多為工商界的領袖，他們與政府官員溝通的渠道很暢通，很多問題上不需要通過在立法會公開發問了解情況。第三，與政府保持良好的關系，對于功能組別議員及其所在的團體發展都有好處。質詢作為比較嚴厲的監察方式，很容易破壞這種和諧關系。

與之形成鮮明的對比，地區直選議員在上述三方面都有提出質詢的動力。第一，地區直選議員是在直接選舉中產生的，他們以全香港市民利益代言人的身份出現，對政府的監察力度自然要大，以表明其不辜負選民的期待；第二，地區直選議員面臨四年一屆的選舉，其激烈程度已經達到白熱化，遠非功能組別議員的選舉能比擬。只有在立法會盡力維護選民利益，才能獲得認可與支持，在下一屆競選時成功當選。比如，第四屆立法會選舉中，142名候選人參與競逐了5個地區選區的30個議席；12個功能界別的14名候選人在無競爭對手的情況下自動當選，其余16個功能界別的45名候選人通過選舉產生了另外16個議席。由此可見，地區直選議員的競爭壓力遠非功能團體議員所及。第三，更有一些地區直選議員，以政府反對派的面目出現，凡是政府的政策就反對，以刁難政府為己任。提出質詢案，是他們為難政府、表現自我的一個重要方式，因此他們提出質詢案的積極性自然高漲。

當然，上述情況也不絕對。功能組別議員的質詢案數正呈逐年上升的趨勢，這與功能組別議員大多數歸屬于建制派有關。由于身份重合的原因，建制派議員的質詢案數量增多（后文將述），必然導致功能組別議員的質詢案也相應增加。這就說明，立法會整體上對政府的監察力度有所加大。對香港的政治發展來說，這是一個積極的信號。

（三）不同派別之間的質詢案比較：建制派與民主派

香港媒體把主要政黨分為建制派與民主派，立法會內的議員也相應地成為建制派議員和民主派議員，當然還包括部分無黨派的獨立人士。建制派是指擁護特區政府和中央的政黨及人士，主要包括民建聯、工聯會和自由黨等；民主派則是要求立即廢除功能組別、實現雙普選、追求人權和民主的政黨及人士的統稱。16這兩個派別議員在立法會內的表現也與其政治立場相吻合。在立法會內，民建聯和自由黨可以作為建制派的代表，民主黨、民協和公民黨則可以作為民主派的代表。基于此，本部分僅以上述五個政黨的質詢情況為基礎，考察他們在質詢問題上的不同做法。這對于認識各政黨與政府的關系、改進政府的政治處境，也有一定的現實意義。

2004至2008年，民建聯與自由黨議員人數之和為22人，每年平均提出的質詢案數量為208件，占總數的33％；而民主黨、民協和公民黨議員人數之和為17人，質詢案總數為213件，占總數的34％。由于第四屆立法會選舉，自由黨丟掉了所有席位，因此，2008至2009年度建制派力量減弱，民建聯12位議員的質詢案數量為127件，占21％；民主黨、民協和公民黨18位議員的質詢案數量為232件，占39％。2009至2010年度，民建聯的質詢案為104件，占17％，民主黨、民協和公民黨的質詢案數量為223件，占總數的36％。由此可見，在第三屆立法會任期里，作為建制派主體的民建聯和自由黨，其質詢案數量占了總數的1/3，而作為民主派主體的三大黨，他們的質詢案數量也僅僅占1/3略多。第四屆立法會中，由于建制派議員數量銳減，因此其質詢案數量也隨之減少，但仍然占20％左右；而同期民主派的質詢案數量變化幅度較小。如何認識二者的比例關系呢？筆者對此作一簡要的分析。

按照西方議會制國家的經驗，執政黨質詢案數量一般占全部質詢總量的16％左右，有的國家甚至98％以上的質詢案是由反對黨提出的。17根據黨派劃分的原理，建制派應該是支持政府的，因此建制派議員質詢案件數應該低于反政府的民主派議員質詢案數量。但是在第三屆立法會期內，僅僅是建制派主體的民建聯和自由黨質詢案比例就高達33％，遠遠超出上述16％左右的比例。進入第四屆立法會后雖有逐漸下降的趨勢，但仍高于16％。這就說明，僅僅從質詢所肩負的監察政府職能角度看，建制派議員起到了積極的監督作用。但是從“執政黨”在議會對政府的支持來看，建制派并沒有起到相應的作用。也就是說，從質詢角度看，政府在立法會里并沒有可資依靠的力量，其工作難度可見一斑。

那么，為什么建制派質詢案會占據如此高的比例呢？筆者認為這是基于以下三個原因。第一，建制派自身定位的改變。在第三屆立法會選舉之前，建制派，尤其是其主體力量民建聯一直被視為“執政黨”、“保皇黨”，被貼上“親中”標簽，在選舉中屢屢失利。而政府制定政策時，并沒有及時通知建制派，更不要說與之協商了，這使建制派的地位很尷尬。因此，2003年地區選舉慘敗后，建制派中的民建聯痛定思痛，調整策略，把自身定位為“積極監察者的角色”，不再盲目支持政府的政策，而是以民生為出發點，以是否有利于市民福祉為自身決策的依據。第二，基于選舉策略的需要。香港的政治生態極不正常，政黨競爭日趨白熱化。越是反對中央、反對特區政府聲音響的政黨和候選人，越能受到選民青睞。建制派議員如果不適應這種大環境，不在立法會中發出聲音，競選時就很容易被民主派擊敗，在分區直選的情況下更是如此。而質詢作為監察政府的一個重要手段，最能體現議員對選民的重視程度，因此比其他手段更容易被建制派所接受。第三，香港立法會的質詢包含詢問、建議、催促、批評等四個方面，前兩者對政府的監督較為和緩，而后兩者的監督效果比較剛性。據筆者的抽樣分析，在建制派提出的質詢案中，“柔性”質詢多于“剛性”質詢，而民主派的質詢案則反之。然而，我們在做質詢案統計時并未加以細分，故單純作案件數的比較不足以顯示兩派議員在對待政府態度上的差異。事實上，建制派對政府還是相對友好的。

四、對改進香港立法會質詢制度的思考

以上從不同種類的質詢數量之差異、不同選舉方式產生的議員所提質詢案數量差別，以及不同派別質詢案差別等三個角度分析了香港的質詢情況，我們發現香港特區立法會質詢中存在的三個問題：一是補充質詢的數量過多，嚴重影響政府的運作和聲譽；二是功能組別議員質詢案數量遠遜于地區直選議員，這就使功能組別的作用無法顯現；三是建制派議員質詢案數量比例過大，從側面反映了政府運作的艱難程度。這三方面問題的出現，不僅僅是質詢制度本身的問題，還與香港的政治架構、政黨制度和政治形勢等多種因素有關。因此要改變上述問題，首先要完善質詢制度本身，但最根本的是要中央和香港齊心協力，扎扎實實做好香港的工作，建立全新的政黨制度，改革和完善立法會的選舉方式，最終徹底扭轉香港日趨惡化的政治生態。

首先，在微觀層面上，要改進與完善質詢制度。從前文分析可以看出，質詢存在的主要問題是口頭質詢案數量偏少，補充質詢案數量太多。因此，改進與完善質詢制度應從改變各類質詢案的比例入手。一方面，應適當增加口頭質詢案的數量。口頭質詢在重要性上居于三類質詢之首，對促進政府工作，督促官員積極履行職責，維護市民利益均有重要意義。但目前，口頭質詢案與書面質詢案相比，數量僅有其三分之一。因此，有必要適當放寬口頭質詢的限制性規定，以便增加口頭質詢的數量。這樣既能提高質詢質量，又能促進議員積極工作，更好地監察政府、服務市民。另一方面，應限制補充質詢案的數量。補充質詢由于程序簡單、方便快捷，很容易被反對派議員鉆空子，經常搞突然襲擊，作為打擊政府和處理質詢案官員的一個重要手段。補充質詢案數量遠遠多于口頭質詢和書面質詢案數量之和，也從側面說明補充質詢存在弊端。立法會既然對書面質詢和口頭質詢的數量有限制，那么對于補充質詢案的數量也應作一定的限制。比如，可以采取每個口頭質詢過程中的補充質詢數量不超過五個等規定，來解決補充質詢過多過濫的問題。

其次，在中觀層面上，要改革香港的政治架構。如前文所分析，部分功能組別議員對質詢不甚積極，對功能組別制度的運行產生了極大的消極影響；同時，作為與政府緊密聯系的建制派議員卻提出了大量質詢案。這兩方面問題的出現，都與香港現有政治架構有關。因此，理順香港的政治架構，對于質詢制度的順利發展至關重要。

一方面，要改革功能組別制度。盡管功能組別制度對香港經濟的繁榮和發展有著不可替代的重要作用，但由于只要獲得本團體選民的認可就能當選，因此功能組別議員對于立法會活動興趣不濃，提出質詢案的數量自然就很少。比如，霍震霆作為體育文化界功能組別議員，在第三屆立法會的四年任期里，僅僅提過4個質詢，年均只有1個；在2008至2009年度、2009至2010年度各有1個質詢案，數量少得驚人。這充分顯示出部分功能組別議員對質詢、乃至整個立法會活動的不重視。因此，要逐步改革功能組別制度，使功能組別議員也能積極投身到議會政治活動中來，通過質詢案等形式為香港市民服務。

另一方面，要完善特首的產生方式，使特首能在議會有堅定的支持力量。根據憲法學界的觀點，質詢制一般存在于責任內閣制國家，非責任內閣制國家議會無此權力。18香港作為我國的一個特別行政區，其行政主導體制與英國責任內閣制相去甚遠，而與美國的總統制相類似。特首與立法會皆為民選產生，代表了選民的意愿，二者的權力來源是一致的，理應無高低之分，但基本法又規定特首領導下的政府對立法會負責、接受立法會質詢，這二者是有內在矛盾的。香港的法律規定特首必須由無黨派人士擔任，這就使得特首在任期內很難得到立法會多數黨的堅定支持，政府提出的法案在立法會獲得通過的難度增大，影響了政府作用的發揮。因此，需要對現有的特首選舉制度進行改造，以適應香港議會政治的客觀需要。至于具體的方案，有待理論界和中央、香港政府共同探索。

最后，在宏觀層面上，要重建香港社會的政治互信。香港的種種亂象，包括立法會質詢實踐所存在的問題，歸根結底是由很多香港市民對國家缺少認同感、整個社會缺乏互信所致。因此，要從大環境上改變香港“仇中”、“反中”的政治生態，建立中央與香港之間良好的互信關系。由于港英當局的挑撥離間，以及撤退前的一系列布局，香港市民對港英當局的認同度遠高于對中央的認同度，對民主的渴求也遠較港英時期強烈。這就使得香港議會活動中，“逢中必反”、與政府處處作對成為吸引眼球、吸引選票的一個捷徑。所以中央和特區政府要扎扎實實做好宣傳工作，樹立港人對中央和香港特區政府的信心。只有這樣，才能從根本上改變香港的政治生態，使各種政治力量不至于為了選票而互相攻訐，補充質詢案數量和建制派議員質詢案比例才能大幅度減少。

香港特區立法會質詢制度的良好運作需要各種政治力量的密切合作。僅靠立法會、特首或政黨中的任何一支力量是很難實現這個目的的。在香港立法會和特首直選實現后，質詢制度的運行有可能順暢，也有可能符合議會政治活動的一般規律。但是必須輔以相應的措施，才能使質詢制度從根本上得到完善。

注：

1、2此數據來源于[英]諾曼·J·邁因納斯：《香港的政府與政治》，伍秀珊、羅紹熙譯，上海翻譯出版公司1986版，第202頁，第203頁。

3鄒平學：《抵觸基本法還是符合基本法——評香港特區立法會《議事規則》第57（6）條之定位》，《法學》2007年第5期。

4、6[英]埃弗爾·詹寧斯：《英國議會》，蓬勃譯，商務印書館1959年版，第118頁，第125頁。

5程汝竹：《外國議會質詢制度》，《上海人大》2010年第10期。

7楊曙光：《英國議會的監督制度》，《人大研究》，2005年第7期。

8陳寒楓：《充分發揮質詢在人大及其常委會監督工作中的作用》，《人大研究》2007年第12期。

9蔡定劍：《一個人大研究者的探索》，武漢大學出版社2007年版，第349-350頁。

10當然，會期過短僅是全國人大及其常委會每年幾乎沒有質詢案的原因之一。

11王永杰、楊海坤：《中外質詢制度比較研究》，《政治與法律》2010年第3期。

12澳門特區立法會已經認識到此規定的弊端。在實踐中，已改為只要有議員提出申請，就可召開口頭質詢會議。參見曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，第26頁。

13曹其真：《立法會主席十年工作情況的總結報告》，第17頁。

14此處的質詢案件數包括了書面質詢、口頭質詢和補充質詢。各種資料對香港立法會質詢案數量統計相差較大，多是由于統計口徑的不同。本文出于研究需要，把補充質詢也納入統計范圍。

15嚴格來說，補充質詢也是口頭質詢的一部分。

16需要指出的是，這種提法只是香港的通俗說法，并不表示建制派不追求民主，只是他們在實現民主的時間、途徑和方法上有差別而已，有人稱其為“漸進民主派”，而將“民主派”稱之為“激進民主派”。

17唐曉：《議會監督》，世界知識出版社2009年版，第320頁。

18王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學出版社2004年版，第228頁。