析共有產權住房政策的公平價值
——以江蘇淮安經驗為例

□ 袁立華 王云萍

析共有產權住房政策的公平價值
——以江蘇淮安經驗為例

□ 袁立華 王云萍

住房市場化的推進,使我國商品房產權日益清晰,從而減少了政府在住房管理上的職責,同時也使政府在公共住房分配中遇到更多問題。政府作為社會價值的分配主體,在有限的住房供給下,如何通過產權配給、申請登記和輪候排隊系統,使被排除在市場之外的中低收入群體的住房需求得到公平的對待,關涉到住房分配政策的公平價值,也是對政府公信力的考驗。江蘇淮安市首創的共有產權住房政策從住房供給、住房分配等層面定位了政府在住房市場上的管理角色,強調了公平價值在政策制定中的地位,為我國未來住房政策的創新提供了參考。

住房政策;政府角色;共有產權;公平價值

改革開放之后,我國城市住房逐漸走向了市場化與保障性住房雙軌制。商品房因產權基礎日益完善而成為市場主體,經濟適用房、廉租房等政策性住房也不斷展示其保障性功能。然而,面臨不斷擴大的中低收入群體對住房的需求和資源限制下政策性住房短缺的矛盾,公平合理的住房分配政策和與此相關的住房產權分配成為住房市場穩定的焦點。在這樣的背景下,江蘇淮安市進行了有益的嘗試。

一、住房政策的公平價值應用基礎與理論評析

(一)住房政策的公平價值需求

其一,公共政策的理性需求。住房是居民的一種社會權利,也是收入再分配的工具,住房公平也是住房政策的政治可行性的基礎之一[1],而最大化地滿足居民的住房需求也是政府的社會保障職能之一。這正如戴維·伊斯頓所言:公共政策是對社會價值所作的權威性分配。住房政策屬于政府重要的分配手段,其具體運行能引起政策相關者的利益變化,公平價值就應成為制定住房分配政策時的首要考慮因素。這完全符合黨的十六屆五中全會強調要更加注重社會公平,十二五規劃提出要推進社會公平正義、減緩社會矛盾的精神。

社會現實的深度要求,受制于市場體系的要求、經濟發展水平和有效資源,由于政府掌握的住房資源基礎薄弱,住房保障范圍受到限制,因此政府在住房分配領域的行為和分配結果備受關注。此外,城市化推進和群眾不斷增長的住房需求,群體權利意識和參與意識增強,社會監督渠道更加暢通,使公共資源的公平獲取成為相應權利主體明確的要求,住房分配政策的制定被賦予合理的公平期待。

其二,公共效率的外在保障。在市場經濟條件下,社會保障體系日益膨脹,政策受眾日益廣泛,分配政策主要價值取向就應當是效率基礎上的公平。住房政策既要使普通公眾合理的社會權利被尊重,同時要使政策的運行得以延續,使其滿足類似于代際公平的要求,需要一定的效率保障。這就必然考慮政府和受眾在住房產權配給和相應的管理模式中做出有益的探索。

(二)住房政策公平價值的理論評價與選擇

1.公平價值理論評價

廣義的公平涵蓋公正、平等、正義等概念之內涵,也是本文選擇的公平的范疇。從關注點來看,西方國家主流的公平效率觀強調“起點公平”,認為市場經濟的自由競爭應該在同一起跑線上,即競爭的規則必須公平。[2]古典經濟學、供給學派和理性預期學派持此觀點。而以凱恩斯主義和制度經濟學派為代表的“結果公平”派更強調收入均等化,認為收入分配不均不利于消費需求的擴大,進而影響社會整體生產和效率的提高。從具體含義來看,公平可分為心理和實際兩個層面。如西季威克的“正義是同樣的事情應該同樣對待”的認識,可看作是從心理層面定義的公平。現實中,公平一般是指所有的參與者 (人或者團體)的各項屬性 (包括投入、獲得等)的平均,如“公平是平等的利害交換的善的行為,不公平則是不平等的利害交換的惡行”[3]。

不同學者選擇的角度不同,對公平定義不同,公平的價值選擇也就出現較大差別,但沒有任何一種論述絕對準確或得到實踐的完全支持。這主要是公共政策的制定主體價值選擇、政策方案有限、政策資源不充分、政策工具不發達、公眾參與不足造成的。因此,在對不同公平含義的合理性進行評價時,需要根據政策環境、政策目標、政策資源進行理性分析。西方市場經濟國家關注規則公平,強調效率優先,充分發揮市場在資源配置中的作用,進而實現最大的經濟效益目標;就必然選擇“起點公平”理論,而社會主義國家在社會環境、經濟運行方式和資源占有機制的不同,更傾向于強調結果公平。然而,在我國社會主義市場經濟的現實狀況下,結果公平被重視的同時,通過保護平等的參與權利、創造公平的參與機制,在一定程度上體現了起點公平的價值也同樣被關注。

2.住房政策公平價值選擇

社會主義市場經濟體制下,我國的住房政策無疑必須同時考慮起點公平和結果公平。從對公平價值的內容關注來看,功利主義更注重結果,強調由個人利益實現擴展到整體社會效用的極大化,在此基礎上實現社會公平,而羅爾斯的公平正義觀更關注不同群體在獲取社會資源方面的能力以及公共政策在分配中貫徹的原則的公平性。因此,羅爾斯的公平正義的判定標準符合我國住房政策對公平價值的追求。

羅爾斯在《正義論》中提出了權利和義務分配的“公平的正義原則”。首先,每個人對于所有人所擁有的最廣泛平等,即與基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二,社會和經濟的不平等應這樣安排:使他們:1)在與正義的儲存原則一致的情況下,適合于最少受惠者的最大利益;2)依系于在機會平等的條件下職務和地位向所有人開放[4]。可見,公平的分配價值被區分為兩個層次,即在廣義上維護所有人在權利和義務上的平等交換關系,同時在客觀的不平等事實面前充分維護弱勢群體的利益,保證他們享有獲得提升自身地位的機會去逐漸改變不公平的現狀。事實上,第二條原則在當今中國的公共管理中更為常見,社會成員在資源享有不平等的情況下,應該更多地享有權力主體在分配價值時的照顧,來彌補他們在社會合作資源網絡上的劣勢。

結合我國政府在住房管理中的職能和政策持久運行的效率需求,故“起點公平”和“結果公平”需在住房分配和住房產權配給兩個方面得以體現。就住房分配而言,一是在分配對象上,凡是符合政府目標,屬于政策影響范圍的公眾都應該被有效告知,并且具有相應的申請、表決、監督、質疑權,申請登記和輪候排隊系統的公平在此體現;二是在分配方式上,應當根據受眾的實際情況,將分配政策分成不同適用情況,使每一類情況相似的小群體適用更細致的分配機制;三是在分配結果上,相同的小群體獲得的政策待遇應基本相同。就住房產權配給而言,符合申請條件的群體不同的承受能力,即政府在住房產權配給上留有一定的空間也是政策公平的反映。比如,鼓勵經濟條件相對較高的群體購買經濟適用房,為底層的群眾提供廉租房,而處于中間的群體則探索政府與居民共享產權的模式。這種對產權配給的考慮順應了政策效率和持久性的需要。

二、淮安共有產權住房政策的公平價值透析

(一)淮安共有產權住房政策

2007年,江蘇省淮安市推出了:以出讓土地共有產權房代替劃撥土地經適房,即中低收入住房困難家庭購房時,可按個人與政府的出資比例,共同擁有房屋產權。5年內,購房者將政府出資部分還清,房產權完全歸自己。5至 8年內,即使沒錢贖回政府部分的產權,只會被收取相應的利息。若 8年后還無法購回剩余產權,政府則按廉租房讓購房者繼續入住。2007年 3月,淮安正式發文,實施了購房家庭與政府 7∶3和 5∶5的兩種產權比例,9月份向第一批拆遷安置家庭供應并頒發《產權證》。2008年開始向非拆遷安置家庭供應,建立了“住房保障基金”,專項用于建設回購及承擔政府產權部分[5]。

作為住房保障政策的一種,共有產權住房政策是對原有保障形式的反思和創新。相比其它保障形式,共有產權住房模式優勢明顯,它體現住房保障性和商品性的統一,降低了購房門檻,擴大了住房保障面,有助于經濟適用房的循環利用[6]。實踐也證明,共有產權政策能夠抑制房價,一定程度上解決了公眾的住房困難。目前,該模式已在江蘇省其他地區推廣,中央財經領導小組、國務院研究室、財政部、住房和城鄉建設部等部門的領導和專家對這一模式給予了充分肯定。

(二)創新之處

淮安市“共有產權住房”的產生背景主要有兩方面,一是經濟適用房“有限產權”界限不清、申請者資格審查漏洞、退出機制難以操作等問題,二是廣大中低收入群體符合經濟適用房申請條件但無力購買經適房的現實。這一模式之所以獲得成功,從實施機制上看,有其創新之處。

1.政府政策與市場接軌

住房市場化與保障性并存的時代,“市場派”認為住房應完全是市場化的結果,有錢就有資格住,沒錢就應住到郊外或安于租房;“行政派”則認為,住房屬于公共品,政府有義務為百姓提供這一服務。前者忽視了人們居者有其屋的傳統需求,后者則忽視了政府財力和資源的有限性。淮安模式提供了很好的市場和政府結合方式,實現了“無隙對接”。政府將土地由無償劃撥變成市場化,并且短期內共有虛擬產權,這樣的保障性住房一旦獲得后,在市場上倒賣獲利的預期大大降低。這就使政府很好地利用市場機制實現了公共產品的供給。

2.產權共有,合作雙贏

淮安共有產權住房模式核心特征是:政府和居民按出資比例共同享有對住房的產權。首先,這種模式有一定的法律基礎。如《中華人民共和國民法通則》規定:“財產可以由兩個以上的公民、法人共有。共有分為按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份額,對共有財產分享權利,分擔義務。按份共有財產的每個共有人有權要求將自己的份額分出或者轉讓。在出售時,其他共有人在同等條件下,有優先購買的權利”。其次,產權共有降低了居民購房成本,提高了購買能力。符合條件的居民根據自身條件,協調自身與政府各自出資比例。同時,購房者根據經濟水平變動條件,可選擇回購方式,這就賦予了居民一定的選擇自由,更具人性化。其三,政府占有部分產權,提升了政策效益。政府可通過“合股買房”擁有部分房屋產權,一方面可以遏制富人買房、投機者炒房、轉租等行為,強化政府監管;另一方面可以有效避免權力尋租,在出口上將利潤分成掌握在政府手中,即以“出口”反制“入口”,這使申購人的尋租動力大大減弱,行賄購房行為得不償失。

3.夾心層群體的梯次保障

淮安共有產權住房政策出發點是解決廉租房與經適房之間夾心群體的住房問題。比如,對于申請者與政府實行七三開比例的情況,淮安的界定為,家庭月收入 900元以下、申請人具有市區城鎮常住戶口達 5年以上、家庭人均住房建筑面積在 16平方米以下 (無房家庭優先購買),而家庭月收入 600元則是廉租房的保障對象,家庭月收入 900元以上是該市申請經適房的收入標準。同時,共有產權模式兼顧了保障性住房權利者的梯次經濟情況,并作了針對性的設計。如果購房家庭經濟變好,可以合理代價從政府手中購回完全產權;如果經濟情況不佳,則可以在下一級住房中進行選擇。既避免了經適房管理過于靜態的弊端,又對流離失所的現象起到了阻隔作用[7]。

4.退出機制

由于住房市場日益活躍,完全產權的住房極易成為商品在市場中出售,而原來的經適房及保障性住房的退出機制,就是原購房人退出時,把政府給予的優惠返還給政府,房價高企時轉讓收益往往大大高出政府的優惠,這樣難免使不少人鉆經適房政策的漏洞。淮安共有產權房的退出機制為:個人可以購買政府產權部分形成完全產權,個人也可以直接通過市場轉讓,按比例與政府分成收益。假設共有產權房購買家庭收入高于政府規定標準時,他只要交納另外一部分屬于政府產權的市場租金,無需向政府退回住房。這樣的退出機制安排一來使購房者的產權得到了有效的保護,同時也使得購房者無法完全獲取住房向市場退出的收益,從而降低了收益率進而也減少了投機行為。

5.建房形式趨向多元化

傳統的政策性住房往往采取政府出資、劃撥土地,在特定地區集中修建安居工程、廉租房的形式,規模較大,受惠群眾性質單一,這往往易形成窮人集中居住并與富人形成隔離,有可能形成窮人區甚至引發相關的社會問題。然而,淮安在建房形式上分為集中建設和分散建設兩種。分散建設就是通過土地上市掛牌條件,將共有產權房分散安排在市區商品住宅開發項目中,由政府統一回購、供應,分散建設不固定地區,不統一模式,分散建設的總量為當年住宅總量的 5-10%。兩種建房形式的結合不僅節約了資源,同時也為多樣化的群體申請購房提供了更多地區、樣式、環境等的選擇,也能夠適當降低窮人集中居住造成的社會問題。

(三)淮安共有產權模式的公平價值

根據前文我國社會主義市場經濟條件下住房政策的公平價值預設,起點公平和結果公平都是淮安共有產權住房模式必然的政策目標。同時,為了將起點公平和結果公平進行完美的嫁接,淮安還在不斷的探索和完善中對政策實施過程進行了有效的控制,做到起點公平、結果公平和過程公平,兌現了共有產權住房的政策承諾,較好地維護了公民的基本社會權利,實現了政策的公平價值。

1.起點公平

與古典經濟學、貨幣主義學派等所持的起點公平觀類似,規則公平是起點公平的第一要義,但在共有產權住房政策中還表現在與此相關的領導機制、分配對象等方面。

領導共識。淮安市黨政領導班子努力打破原有的經濟適用房、廉租房等住房保障模式的弊端和劣勢,經過長期的探索和試點實驗,克服了資金、資源方面的障礙,協調相關群體利益才使得這一模式最終面世,其出發點就是為人民服務,充分考慮老百姓利益,真正做到權為民所用,領導層面的重視使整個模式在起點上達成共識。

分配對象。目前我國的保障性住房除針對最低收入困難家庭的廉租房,對收入稍高但不夠支付商品房的群體提供經濟適用房,而處于這兩者之中的夾心層,其自身條件高于廉租房,但是又買不起經濟適用房,他們的權利得不到相應的住房保障政策的支持。淮安市規定的共有產權房申購條件更接近夾心層群眾的需求和經濟狀況:家庭人均月收入 800元以下,人均住房建筑面積在 16平方米以下,具有本地城鎮常住戶口兩年以上的家庭即可申購。至此,淮安市的住房保障體系基本囊括了中低收入困難家庭的住房需求。

申請規則。不同于經濟適用房,淮安市在初期試點共有產權房時,凡是符合申請條件的家庭基本能夠平等購買到理想的共有產權房,政府甚至還有剩余共有產權住房待售。這是因為政府相關部門在實施這一模式之前對符合申請條件的家庭做了充分的調研,確保有需要的家庭都能充分享受政策優惠,相比起經濟適用房搖號抽簽式的輪候排隊系統顯得更加公平、更有保障。

控制機制。淮安模式的創新之一是在出口上實行倒逼,反制入口。如一旦共有產權購房者脫離低收入群體,政府就可依靠手中產權和相關法規,將房子回購,用于安置其他低收入者。這個機制,體現了政府資助窮人的公正和公平,并使部分人從福利制度中及時退出成為可能,使有限的資源能有效服務于更廣大低收入群體。

2.過程公平

共有產權住房模式雖然在國外已經運行較為成熟,但在我國還剛剛起步。淮安市從 2007年開始試點這一模式,在三年的試驗過程中遭遇了多重阻力,但依然取得了明顯成效,重要原因是該項政策經歷了反復的調研、論證、試點、完善和推廣,并且結合居民收入和財政實力在產權比例、房屋數量、房址選擇、出口機制上不斷創新,才使其不但避免了可能出現的制度漏洞,而且在適用范圍上得到拓展,并被其他地區的政府作為住房政策改革的參考模式。

2008年 7月,淮安首次向主城區低收入住房困難家庭供應 300套共有產權住房,其房屋價格、質量、地段都很有吸引力,但 1個月過去,只有 70多戶家庭申購。其后,淮安政府將人均收入低于 300元以下可申購的門檻,放寬到人均收入低于 800元,擴大了共有產權房的保障面,申購戶就突然增加[8]。這也說明,政府在共有產權住房政策運行中保持動態管理,使該項住房政策措施能根據環境狀況始終平等對待每一位公眾,這就從過程角度上保證了政策實施過程應有的公平價值得到保護。

3.結果公平

要出現結果公平,共有產權的住房政策從理論上必須注意兩個方面,一是集團公平,即群體或次級群體之間的公平,即該政策的實施真正改善了處于不利地位的公眾的處境。另一個是代際公平。政策具有短視特性,往往只考慮當前受政策影響者的想法,而“后代作為一個集團,是現世資源分配的一個合適的領域,代際之間的公平在政策制定和公共行政中都應得到普遍的實施”[9]。

從實施結果上,依托對分配對象的群體保護,中低收入困難家庭夾心層群體的住房問題真正得到了改善。淮安市自共有產權住房政策試運行以來,累計投入 1.15億元,供應共有產權房 5.2萬平方米,解決了中心城區 814戶家庭的住房困難[10]。其次,針對符合條件的購房者,政府又根據具體情況提出了政府和購房者 3:7和 5:5共有產權比例,進一步降低購房門檻,同時在不同年限對政府所占產權部分居民無力贖回時規定了較低的租金這就使得中低收入群體承擔較小的還款壓力,減少了幾代人供房的困擾,提高了整體生活質量,進而保障了后代的部分權益。

三、基于公平價值的共有產權住房政策的發展與完善

(一)淮安共有產權住房政策的未來走向與評估

1.淮安模式的發展前景

淮安模式是在我國住房市場日益多元化,政府與市場充分合作前提下進行的政策創新。它回答了在房價高企、經濟適用房等政策性住房政策存在弊端和部分中低收入夾心層人群住房需求的不到滿足時政府應該扮演的角色問題,使政府圍繞公平價值在住房產權配給和住房分配政策上進行了重新思考和定位。在三年的醞釀和試點后,這一模式取得了初步成效,目前江蘇省已大力推廣這一模式。同時,由于這一模式在產生背景、運行機制、政府職能等方面具有較強的代表性和普遍性,住房和城鄉建設部已廣泛開展研究,專題探討淮安共有產權模式在全國推廣的可能性。從這一意義上說,從更廣泛的層面使公民享受到公平的規則待遇,并在不斷的探索中制定適合當地的管理機制,從結果上更能使這一模式真正實現公平。

同時,淮安模式的推廣從城市級別的考慮上看,并不是所有的城市和城鎮都能共享這一模式可能帶來的效益,目前還只能適應類似于淮安的地級市。大城市中住房價格較高,需要保障的中低收入家庭數量較多,政府在協調土地劃撥、住房建設、經費籌集、住房分配等方面面臨復雜的利益關系,對于申請者的資格調查也面臨更多困難,操作較為困難。而在發展相對較快的地級市,政府掌握的經濟資源較多,房價相對較低,住房市場上的矛盾較為緩和,政府有更多的空間探索市場之外的政府與居民共享產權的住房模式,政策推行相對順利。從另一方面來看,集中在地級市推廣,是根據城市不同發展階段的環境和需要綜合考慮的結果,能夠在保障一定地域內居民公平的居住權利的同時,使資源得到合理配置,實現公平的持續。

2.淮安模式的評估

雖然目前學界和各級政府和相關主管部門較為看好淮安共有產權模式在今后的發展,但也理性地評估了該模式存在的一些不足之處,這也是未來完善共有產權住房政策的起點。

一是對政府立場的擔憂。有觀點認為,縱然產權分配使政府在出口上遏制投機勢力向共有產權房領域延伸的有效舉措,也是政府將國家的經濟利益通過產權分配轉變為社會效益,但在事實層面上,共有產權房在為低收入群體謀福利的同時,也的確在法律中明確政府從中收益的權利,政府的投資收益的使用難以避免利益部門化和尋租行為,因此政府立場備受關注。

二是對有限共有產權房的保障功能的質疑。目前,由于這一模式還處于不成熟時期,淮安推出的共有產權房的數量較少,與普通經濟適用房的數量不在同一級別上。同時,由于政府財力有限,能夠提供的共有產權房始終只是非常有限的數量,這一政策的保障功能能否被符合資格的居民公平的享有?頗受質疑。

三是保障比例確定的科學性。在共有產權住房的產權劃分上,政府除了一定的財政支出外,還可能以土地、稅收優惠等無形投入分享產權,而居民只能以現金作為投入,那么政府與保障對象之間的產權比例由誰來確定、產權比例確定的標準是什么不得而知,其公平合理性自然難以確定。

四是政府的監管問題。政府在共有產權房中的部分產權屬于公共產權,涉及到相應的收益問題,這就使得政府在共有產權住房政策運行中承擔了包括規劃、建設、分配、后續管理等方面更多的職責,政府投入的監管成本必然比現在要多,這可能會使政府在職能劃分、監管成本上,面臨更大的挑戰。

五是申購者的融資擔保問題。共有產權房的分配對象是中低收入困難家庭群體,而這一群體即使是取得部分產權仍然可能需要面臨較大的資金缺口,如何調動銀行等金融機構和社會力量積極性解決相關的融資擔保問題可能是這項政策落到實處、真正實現公平價值的關鍵,這就需要有效的配套措施保障。

(二)完善淮安模式的政策思考

針對共有產權住房政策在試點推行中遇到的種種擔憂以及由此可能對政府政策公平性、申購者權利的損害,在大力探討淮安模式推廣可行性的同時,更應制定有效的預防和完善措施,解決該模式存在的問題,使其政策的公平價值得到最大限度的發揮。

1.行政人員的公平價值意識復歸

公共事務的日益復雜化,“只有行政人員的美德才能將公共行政的重要價值內化,將對社會公平、公共利益的維護和追求轉化為具體的、個體的、內在的態度、情感和信仰”[11]。在淮安模式中,公平倫理成為指導公共行政人員在住房保障模式完善和創新的重要因素。就同一群體而言,起點公平和結果公平的實現更依賴過程公平,這就要求行政人員在實施共有產權住房政策時,積極與公眾進行對話、溝通,確保每位利益相關者能夠準確了解政策信息,使政策受眾在實際層面上享受公平待遇。

在不同群體的公平問題上,公共行政人員需要考慮后代的利益。共有產權住房政策雖然緩解了幾代人供房的壓力,但該模式保障的中低收入的困難家庭本身的經濟能力較弱,即使政府進行產權分割,并在五年內免除利息費,這些家庭還是面臨不小壓力。因此,政府相關部門應適當組織人員對不同申請者進行個案研究,加大對低收入者的扶持,間接為后代利益進行適當儲蓄,這也是代際公平的理念要求下公共行政人員倫理價值最現實的表現。

2.實施機制完善與創新

對比英國等西方國家在共有產權住房政策上的成熟經驗,首次在淮安推行的共有產權住房政策在實施過程中還有待完善。筆者認為,大致有以下幾個方面:

其一,共有產權住房建設應根據情況而變化。住房供給的比例上,隨著經濟水平和政府財政收入的增加,可考慮將商品房劃歸為共有產權房的比例從原來的 5%適當提高,有條件的地區可以提高到10%甚至 20%,供應量增多后保障范圍也能適當增大,公眾申請的機會更加均等。在房屋的位置分布上,共有產權房不應被限制在某一地區集中修建,導致購買者被打上窮人標簽,可以根據城市規劃和商品房建設情況將共有產權房適當分隔開,盡量減少貧富分化的負效應。

其二,保障群體水平提升和保障對象多樣化。共有產權房的申購者收入門檻應隨當地人均收入水平、物價水平的提高而有所提高,從僅僅關注較低收入群體逐漸擴展到城市的中等收入家庭,以保持動態合理。同時,注意照顧特殊群體的利益,比如剛畢業參加工作的大學生購買共有產權住房的門檻設定問題。

其三,輪候系統和審查機制透明化。共有產權政策必須公開申請程序、申請條件,將保障對象選擇過程公開化,使公眾充分了解這項政策,符合條件的公眾能快速進入排隊系統。同時,政府通過實地調查、群眾民主評議等手段全方位了解申購者的收入水平、住房信息等,并通過報紙、互聯網等渠道進行公示,接受群眾的監督,排除投機行為,使真正有需求的公眾獲得公平機會。

3.保障機制的設定與落實

保障模式的系統化、配套化。共有產權住房保障模式雖然能部分解決中低收入群體住房需求,但并不是萬靈丹藥,適合任何城市、任何群體,住房保障模式的系統化、配套化建設更重要。針對我國不同收入水平、文化層次、消費心理下千差萬別的群眾需求,政府更多的是一攬子方案的提供者,這是基于現實狀況在結果上更廣泛地保障公民之間公平的最有力的手段,而政策的公平倫理價值也在這種操作層面上得到真正的體現。這需要做到:

其一,管理主體到位。在共有產權政策上,地方政府必須從賣地圈錢提高 GDP的單一經濟思維中走出來,在長遠利益上更加關注公眾的基本社會權利和需求。同時,政府職能向社會轉變,應有的放矢,各級主管部門在共有產權住房政策實施過程應扮演好方案制定者、利益協調者、組織落實者和監督控制者的多重角色,促進我國住房保證體系的健康發展。

其二,資金保障多元化。淮安模式的運行所需的資金支持在初期主要集中于政府財政支出和購房者產權比例的房款,土地劃撥給開放商充當一定的資金投入。未來隨著需要保障的人群規模擴大、共有產權房的數量將大幅增長,政府方面的資金必然面臨缺口。因此,調動社會資金,公私合作共建共有產權房,通過合理的利益分享和監控機制確保社會主體參與的積極性和有效性將能為該模式的持續運轉提供必要的資金支持。

其三,產權動態監管。對共有產權購房者而言,政府要規定完善的退出機制,嚴格執行擬定的退出標準,確保有限的共有產權住房真正分配到有需要的群體。同時,通過民意測驗等手段調查了解已經享有和意欲申購共有產權住房的家庭對該政策的意見和建議,并做出相應的調整,這對于政策在后期的完善和推廣更有裨益。另一方面,政府作為公有產權的代表,需要在共有產權住房政策的運行中履行權利人的職責,適時進行動態監管,保證政府部分產權的權益得到充分尊重,從而使公有產權收益能循環貢獻于共有產權模式,保障該項政策的有效落實。□

[1]田東海:《住房政策:國際經驗借鑒和中國現實選擇》,北京:清華大學出版社,1998年,第 15頁。

[2]李松齡:《公平、效率與分配——比較研究與產權分析》,長沙:湖南人民出版社,2005年,第 189頁。

[3]王海明:《公正、平等、人道——社會治理的道德原則體系》,北京:北京大學出版社,2000年,第 5頁。

[4][美 ]羅爾斯:《正義論》,何懷宏等譯,北京:中國社會科學出版社,1988年,第 302頁。

[5]聚焦保障房之樣本篇:淮安共有產權保障住房保障模式[DB/OL ], http://business.sohu.com/s2010/huaianmoshi。

[6]王盛、高憲哲:《共有產權制度保障性住房的有益探索》,《天津經濟》,2009年第 10期。

[7]徐立凡:共有產權關鍵是政府讓利,京華時報 [DB/OL],http://epaper.jinghua.cn/html/2010-03/11/content_526126.h tm。

[8]淮安市房產管理局:《加快住房保障建設,完善市場調控機制》http://fcw.huaian.gov.cn/web/fgj/2009/08/10/670189.html

[9][美 ]喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,張成福譯,北京:中國人民大學出版社,2001年,第 106頁。

[10]尹曉波:《江蘇淮安“共有產權”住房模式獲住建部肯定》,現代快報,2010年 03月 21日。

[11]王云萍:《當代西方公共行政倫理的規范性基礎探討——以美德倫理視角及其啟示為中心》,《廈門大學學報》(哲學社會科學版),2007年第 2期。

(責任編輯:胡 建)

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1007-9092(2011)02-0069-07

袁立華,廈門大學 2008級行政管理專業碩士研究生,研究方向為公共管理倫理。王云萍,廈門大學公共事務學院政治學系教授,研究方向為政治哲學與公共管理倫理。