個稅起征點調整阻力與推力分析

李 炯

(中共浙江省委黨校，浙江 杭州311121)

個稅起征點調整阻力與推力分析

李 炯

(中共浙江省委黨校，浙江 杭州311121)

提高個人所得稅起征點具有調控居民收入差距擴大、完善宏觀分配結構、擴大消費需求、推動經濟持續較快增長等作用。然而，理論界和實際工作部門對此政策評價、褒貶不一，存在財政減收、影響政府公共職能履行、困難群體得利少、高收入群體得利多、削弱居民納稅意識等指責。需要轉變觀念，重構個稅制度設計目標。個人所得稅起征點提高應與中等偏上居民實際收入增長指數掛鉤，實現勞動所得與資本所得均衡稅負，推進個稅計征從個人向以家庭為單位轉變。

個稅起征點；調整；分析

今年兩會前夕，溫家寶總理專程來到中國政府網和新華網訪談室，接受聯合專訪，同海內外網友在線交流。在回答網友問題時，溫總理表示，我們將提高個人所得稅薪酬的起征點，這是我們今年給老百姓辦的第一件實事。自個人所得稅開征以來，就起征點提高在國內有過三次較大的爭議。第一次自1993年至2006年間，爭議結果，2006年10月全國人大常委會表決通過將個人所得稅起征點從800元提高到1600元。第二次在2007年前后，爭議結果，2007年12月十屆全國人大常委會第三十一次會議表決通過將個人所得稅起征點從1600元提高到2000元。如今是第三次，起始于2008年金融危機期間。對于調高個人所得稅起征點國內反對者不少，觀點相左，對個稅調整與改革十分不利。應該分析利弊、厘清是非，助推改革向縱深推進。

一、關于個稅起征點調整幾個似是而非的觀點

國內學者中不贊成提高個人所得稅起征點的代表人物有知名學者秋風，他曾撰文指出：別忙著鼓動提高個稅起征點。“站在制度良性演進的角度看，忙著呼吁政府提高個稅起征點也許是不明智的。換一個角度看，一個較低的個稅起征點可能更為可取”。國內反對提高個人所得稅起征點的觀點主要有四種，這些觀點值得商榷。

觀點一，提高個稅起征點會影響財政收入增長，進而影響履行政府公共職能。中南財經政法大學財政稅務學院吳重思認為：“調高免征額實際上很難實現。因為應對經濟危機除了要擴大內需外，還有很多政策計劃需要執行，而這些政策的執行需要財政的支持，如大幅度調高社會保障水平、民生工程、加快技術改造、改善生態環境、基礎設施等。”自個稅開征以來，“財政收入優先論”在財稅部門一直不絕于耳。財政部財政科學研究院劉尚希、應亞珍曾撰文強調：“在理論上，個人所得稅具有兩大功能，一是籌集財政收入的功能，二是對收入分配狀況進行調節的功能。從邏輯上看，兩大功能不是并列的，組織收入是稅收的基本功能，這是任何稅種的共性，個人所得稅也不例外。”“財政收入優先論”最大的錯誤是將個稅調節收入差距功能與籌集財政收入功能并列并顛倒順序。個人所得稅是我國稅收體系中唯一的、也是最重要的直接調節居民收入差距的稅種，這是立法的初衷，也是現實的需要。我國居民收入差距用基尼系數已經越過國際風險警戒線，跨入偏大區間上線，成為激化社會矛盾的重大誘因。我們不能無視居民收入差距急速擴大、社會矛盾加劇現實，而去強調個人所得稅籌集財政收入的功能。在我國，籌集財政收入的稅種有十余種——增值稅、營業稅、企業所得稅、消費稅、關稅等等，個人所得稅在稅收總量中僅排位第五，大大低于非稅收入。2008年，個稅總額占全部稅收收入的6.86%，占非稅收入的 52.38%。籌集財政收入的功能完全可以讓這些稅種去承擔，甚至還可以通過上調資源稅、開征碳稅、物業稅、贈予稅等增加財政收入，實現財政增收與轉變發展方式雙重目標。基礎設施、改善生態、技術改造、民生工程、社會保障等公共職能也不能由個稅承擔，應該由其他稅種共同承擔，還原個人所得稅“劫富濟貧”功能，有效調節貧富差距。

觀點二，提高個人所得稅起征點，“困難群體和低收入者不僅不能得益，反而成為利益受到影響的主要群體”。“困難群體利益受損論”是財政部個人所得稅課題研究組去年在《我國個人所得稅基本情況》一文中提出的觀點，依據有二：一是“如果扣除額提高過多，高收入者交稅大量減少，國家財政收入也就減少，國家對低收入群體的補貼以及社保、教育、醫療等支出也都會受影響”；二是“如果目前大幅提高費用扣除標準，受惠多的也是高收入者，中等收入者得益少”。對“困難群體利益受損論”不能贊同。首先，我國個人所得稅的征繳使用遠非公開透明，公眾實際上不清楚個稅怎么支出、支向哪里去。只有個稅使用項目確定，真正用于低收入群體的社保、教育、醫療等福利項目，且程序公開透明，提高個稅起征點、個稅總量減少，用于補貼低收入群體的社會保障支出減少的觀點才能成立。現實情況是，個稅使用項目并不確定，運作不公開透明，民眾無法獲知和監督，這就不能保證個稅使用無流失地進入救助低收入群體。其次，低收入群體的社保、教育、醫療等社會福利支出不能僅限于個人所得稅來源，政府的其他稅收收入以及非稅收入比如社保收入、國有企業上繳的利潤、土地出讓金等都應該成為社會群體包括低收入群體的社會福利支出來源。如此，民眾才能充分地享受經濟發展帶來的實惠。現實情況不盡人如意。近年來，一方面我國政府收入增長很快，而另一方面政府用于民眾的社保、教育、醫療等公共福利支出比重低、增長慢，群眾意見很大。再次，財政部個人所得稅課題研究組測算得出的“提高扣費標準，高收入者受惠多、中等收入者得益少”的觀點，是從單個納稅人測算的，沒有考慮納稅階層人口基數的變化。中國的人口收入結構呈“金字塔”分布，收入高者人口比重低，收入低者人口比重大。提高個稅起征點，中等收入者單個人的個稅減免可能少于單個的高收入者，但是中等收入者人數占優，群體受益面廣，總體受益大于高收入群體。

觀點三，“免征額與人均GDP或人均收入鎖定同步提高”不符合憲政原則。持這一觀點的學者認為，“如果按照這些變量的相關關系來推算調整個人所得稅的免征額，那么我國個人所得稅的納稅人（比例）的增加只能靠收入差距的擴大來實現，否則，我國的個人所得稅只能永遠成為只對少數高收入者征稅的貴族稅種”。財稅部門少數人一直希望將個人所得稅種上升為主體稅種，反復嘮叨個人所得稅總量少、比重低，主張擴大稅基，調高比重。這種觀點對我國分配結構的調節負面影響已經很大。黨的十七大提出“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”。要“提高兩個比重”，宏觀分配格局需要作有利于居民部門收入增長的調整，把個稅起征點與人均GDP、人均收入的提高掛起鉤來，隨人均GDP同步或快步增長，這樣才可能產生“提高兩個比重”效應。這一符合十七大以來中央精神的改革努力怎么能說是“不符合憲政原則”呢。提高個人所得稅起征點會導致“我國個人所得稅的納稅人的增加只能靠收入差距的擴大來實現”的觀點不符合經濟發展的趨勢。中國目前的收入的人口結構呈現“正三角型”狀態，這種收入結構確實容易出現個稅起征點提高而納稅人口減少、個稅減收現象。但是，凡是需要用發展的眼光看待。假定經濟發展、人均收入水平增長、中等收入階層成長壯大，成為國民收入分配的人口主體，收入的人口結構演變為“橄欖型”，那么，一方面社會收入差距由于中等收入階層的人口壯大而縮小，另一方面個稅總量伴隨中等偏上收入者人口增加、個人收入總量擴大而增長。

觀點四，“如果人人都是個人所得稅的納稅人，人們的納稅人意識比較強。長期以來，國內總有人習慣地把人們的納稅意識與是否是納稅人掛起鉤來，其實不然。2004年，在國務院提議取消中國實行了幾千年的農業稅時，國內也有人反對，理由同樣是擔心從此會泯滅了農民的納稅意識。農業稅取消之后，農民歡欣鼓舞，指責意見煙消云散。今日，當人們提議提高個人所得稅起征點時，國民納稅意識淡薄的指責聲浪又起。筆者認為，不能將國民的納稅意識歸因于是否是納稅人或者是否具備納稅條件作為前提，而是應該倡導國權民授、國稅民享的權利與義務平衡理念。公民既有納稅的義務和責任，也享有對稅收取之于民、用之于民的知情權、監督權、請求權和參與決策權。只有財政稅收的權利和義務、責任和利益是平衡的、制度體系是完整的，人們才可能建立起全面、健康的納稅意識。我們不能要求每一個人是個稅的納稅者或具備納稅條件，但公民卻可以公平地享有財政支持的公共服務，并從中體會稅收的意義；不能要求每一個納稅人的貢獻一樣大，他們維護公共財政體制健康運行的責任和義務是天賦的、均等的，這才是完整意義上那個納稅人意識和行為。個人所得稅不是一項貢獻與公共服務對稱的制度設計，其“量能原則”內在規定是一種“劫富濟貧”的制度，而無需人人成為納稅者。

二、調高個人所得稅起征點是大勢所趨

個稅起征點偏低，中等及中等偏下收入者成為納稅主體，偏離了個稅制度設置的初衷。個人所得稅是現行稅收體系中專用于調節居民收入差距的稅種，由于稅率累進性特點，又被社會廣泛認同具有實現公平分配目標的功能。然而，這個被人們報以期望的稅種，在實際運作中沒有產生期望的效果，反而蛻變為政府組織財政收入的工具。1994年，我國個人所得稅總規模72.6億元，2008年達到3722.31億元，增長51.27倍，財政增收功能成效顯著；而同期，城鄉居民稅后收入差距基尼系數卻從0.3875擴大到0.441，進入了國際公認的差距偏大風險區間，城鎮居民稅后不良指數從2002年的4.8376擴大至2008年的5.7662，社會各階層怨聲四起。浙江的情況基本類似，1999年個人所得稅總規模22.06億元，2008年達到115.71億元，增長5.25倍，總基尼系數從0.3277擴大到0.3952，再分配的公平績效差強人意。

個人所得稅對居民收入差距調節失靈是由兩方面原因造成的：一是國民收入初次分配領域推動擴大的因素持續發酵，其能量超過再分配的調節力度；二是個人所得稅在制度設計上存在缺陷，主要是起征點偏低，缺少對居民收入增長實施指數化的調整，不能對高收入群體實施有效鎖定，反而出現助推差距擴大的“逆調節”現象。在個稅施行之初，免征額是800元，為城鎮單位就業人員月平均勞動報酬的1.72倍，即1.72︰1；2006年，個稅免征額提高至1600元，起征點反而低于城鎮單位就業人員月平均勞動報酬，相當于 0.92︰ 1；2008年起征點提高至2000元，僅相當于月平均勞動報酬83%，即0.83︰1。由于個人所得稅起征點的兩次提高均低于工薪階層的勞動報酬的增長，結果本來免予繳納個稅的中等及中等偏下收入勞動者被推入了納稅者行列，廣大工薪收入階層成為個稅的主要來源。有學者戲言，個稅起征點2000元，北京保姆一個月的收入都不止這個數了。近年來，工資薪金所得稅占個人所得稅比重不斷提高，一般年份在50%左右，2009年1-9月上升至62.78%，工薪階層是個稅繳納主體。1998年，我國工薪所得納稅人次為1.09億人次，2007年上升為8.5億人次，超過城鄉經濟活動人口。雖然我們不能簡單地將工薪所得納稅人次等同于經濟活動人口，但工薪所得納稅人次急速放大確實是令人擔心的現象。把勞動報酬中等及偏下的工薪階層納入個稅調節范圍極為不合理。因為個稅起征點沒有充分考慮到轉型期生活資料價格的上漲和工薪階層生活費用的增加。在房價瘋漲、“看病貴”、“教育貴”、養老、失業等家庭保障支出日趨沉重的今天，不高的薪水養家尚嫌吃力，卻被課以個稅這不能不引起工薪階層的憤憤不滿。個稅起征點低還容易模糊和弱化真正需要收入調節的對象——高收入群體。工薪階層收入透明度高，個稅征收容易，超過起征點的收入照章納稅一個也不會少；高收入群體收入透明度較低，不同程度地存在“灰色收入”、“隱性收入”，征管難度較大，個稅流失現象較為普遍。在課稅對象寬大龐雜、征管資源相對不足的情況下，個稅征收的力度習慣地向成本較低的工薪階層傾斜，高收入階層稅收負擔則相對減輕。

“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重”需通過提高個稅起征點政策予以落實。我國居民收入占國民收入比重偏低，近年來一直走低，成為宏觀分配格局不合理現象。1990年，居民收入占國內生產總值比重為55.36%，2007年降低至43.42%。居民收入占國民收入比重低的一個重要原因，是前幾年政府片面追求財政收入占國民生產總值比重的提高和把個人所得稅作為組織政府收入的財政思想。這一財政思想及其相配套的稅收政策雖然扭轉了上世紀 90年代國民收入分配向個人傾斜矛盾，但明顯地出現矯枉過正現象。2001年。學者楊繼繩大聲疾呼“中國財政提高兩個比重必須慎行”。他認為，我國財政收入增長大大超過了經濟增長，政府從社會剩余中抽取過多，削弱了社會再生產能力，影響社會進步；在行政體制沒有改革的情況下，政府管理成本提高，非生產性支出比重過大，縮小了生產性活動與市場經濟的空間。黨的十七大審時度勢地提出“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”，改變宏觀分配格局不合理狀況。提高居民收入在國民收入分配中比重，途徑之一是提高個人所得稅起征點。通過減輕中等及中等偏下收入階層的稅收負擔，增加其可支配收入、提升生活水平，繼而增強民間投資、創業能力，增強居民生產性努力的物質基礎，為縮小階層間的資產性收入差距創造條件。

中國正處于跨越“中等收入陷阱”的關鍵時期，轉變經濟發展方式、增長動力從依靠投資轉向依靠消費需求十分重要。為此，消費需求的增長，提高個稅起征點是必要的政策條件。消費需求與投資需求是拉動經濟增長的兩大引擎。一般地說，一個國家在總需求中消費需求占三分之二以上，經濟增長的原動力將轉向消費需求引導。在我國，消費需求在總需求中的比重一直偏低，多數年份為50%多一點，有些年份低于50%，消費需求對經濟增長的拉動力顯然不足，難以擔當增長方式轉變重任。我國的社會消費需求中政府的消費比重又偏高，居民消費比重偏低，僅占國內生產總值的35%左右，居民消費需求對經濟增長的拉動力更是小馬拉大車。消費需求動力不足的主要原因是政府對經濟活動干預過多、分配占國民收入比重偏大，居民的收入比重偏低。一方面政府從國民收入中拿得過多，收入增長快于國民生產總值的增長，對居民收入比重產出了“擠出效應”；另一方面在政府的支出結構中，投資增長超過了公共消費支出的增長，針對中低收入階層的公共服務支出少、體系不完善，投資對消費產生“擠出效應”。2009年前三季度，全社會固定資產投資增長32.1%，全社會消費品零售總額增長16%；在7.7%的GDP增長中，投資貢獻7.3個百分點，消費貢獻4個百分點，增長模式依然是投資擴張型。國內有學者擔心，中國在08年為防范金融危機而實施的擴大投資和產能的努力，如果缺少后續的消費需求的同步放量，那么，極有可能演化為新一輪的生產過剩的危機。下一輪危機的根源不再是外部危機的輸入，而是內源型危機，即國內消費需求不足、滯后而引發的產能過剩的危機。避免危機的唯一途徑就是擴大國內消費需求，尤其是居民的消費需求。而提高居民的消費比重，重要途徑就是減稅、提高個人所得稅起征點，改變政府收入占國民收入分配比重偏高、占社會總投資比重過大現象，協調好投資與消費、政府消費與居民消費的比例關系。去年財政收入超預期增長，為提高起征點、減稅提供了良好的財政基礎。

三、個人所得稅起征點調整與稅制改革

個人所得稅起征點到了不提高國民經濟不能良性發展的節點。今年兩會將討論該項議題，并轉變為實際行動，惠及百姓。長遠的看，個稅起征點調整需與個稅制度改革結合起來，讓個稅發揮更大、更持續的作用，為此提一些政策建議。

第一，個人所得稅起征點調整應推行指數化管理。理論界對個人所得稅起征點調整有兩條基本思路：一條思路是個稅起征點調整與物價指數掛鉤，隨物價上漲而提高；另一條思路是起征點調整與居民人均收入指數掛鉤，隨人均收入增長而調高。個稅起征點提升與物價指數掛鉤有其合理性。物價上漲，人們的生活費用增加，個稅起征點與物價指數掛鉤可以免卻通貨膨脹所引發的實際收入下降之苦。不過，個稅起征點與物價指數掛鉤思路有其不足：一是沒有解決個稅起征點的費用扣除標準偏低問題。與物價指數掛鉤只是消除了近一兩年物價上漲所形成的生活成本增加因素，至于個稅起征點應該提到多高才合理、以什么為依據、需要扣除哪些費用，需要深入研究。二是掛鉤的物價指數是消費品物價指數，沒有將房價上漲因素考慮在內，而目前城鎮居民對房價上漲意見頗多，生活壓力感巨大。三是官方統計公布的物價上漲指數與民眾實際感受有較大差距。筆者主張，個人所得稅起征點調整應該與城鎮中等偏上收入戶的實際收入掛鉤，啟動指數化聯動機制。與城鎮中等偏上收入戶的實際收入掛鉤、聯動，有三方面優點：其一，充分體現個人所得稅“盧賓漢”稅特征，高收入者多納稅，中等及偏下收入者不納或少納個稅，增加中等及以下收入者的可支配收入，擴大社會消費水平。其二，城鎮中等偏上收入戶的實際收入增長涵蓋了物價上漲因素。其三，個稅免征額有了確定的標準依據。個稅起征點的提高只考慮居民的生計費用的扣除，不考慮發展費用的扣除也是不合理的。中國的發展階段已經從生存型階段向發展型階段躍升，家庭的發展費用支出呈增長態勢，這對勞動者自身素質的提升和自主創業十分重要。中等及偏下收入者家庭收入水平低，支撐發展費用困難，把個稅起征點提高至中等偏上收入者的水平，是居民發展需求的支持。從 2009年城鎮居民中等偏上收入戶的實際收入測算，個人所得稅起征點應提高至月收入5000元為宜，在這個標準上，建立與中等偏上收入戶的實際收入增長的指數化聯動的機制。

第二，工薪收入與財產性收入應實現公平稅負。我國個人所得稅實施分類征收模式，各類收入來源超額累進稅率不相同，工資薪金所得適用5-45%的級超額累進稅率，經營凈收入適用5-35%的5級超額累進稅率，財產性收入使用20%的比例稅率。改革初期，居民工薪收入占總收入比重大，其差距對總收入差距影響較大，而財產性收入比重低，其差距對總收入差距影響小。對財產性收入實施比例稅率有利于增加高收入者的積累、激發投資的積極性。如今，工薪收入占居民收入來源的比重降低，其差距對總體收入差距的影響變弱，財產性收入比重提高，差距貢獻率擴大，如果繼續實施差別超額累進稅率就不合時宜了。參考國際經驗，個人所得稅制度改革在提高工薪報酬起征點的同時，減少工薪收入超額累進稅率級差，工薪收入、經營性收入及財產性收入均實施5－35%超額累進稅率，保護小額投資者利益，實現各項收入來源的公平稅負。國內有學者建議，不同地區的居民應該采取不同的個稅起征點。理由是發達地區居民的生活資料價格較高，而欠發達地區生活資料價格較低。筆者覺得這一建議有所不妥。因為居民的收入水平與生活資料價格存在相互聯系，即發達地區居民收入水平較高，由于購買力強，生活資料價格容易被拉高；而欠發達地區居民收入水平偏低，購買力較弱，生活資料價格的收入效應較弱。如果同意不同地區采用不同的個稅起征點，這等于從制度上認可了不同地區居民收入差距擴大的現實。何況，發達地區內部的省與省之間、市與縣之間居民收入水平及生活資料價格也存在極大差異，是否也采取不同的起征點呢？如是，個人所得稅起征點的標準在各地區會變得十分繁雜而不可控制，反而失卻了個稅制度的嚴肅性和公正性。制度改革的方向應該通過平衡各項分類收入的稅負以實現階層之間的公平分配。

第三，個稅計征應實現以個人為單位向以家庭為單位轉變。西方國家一般是以家庭為計算單位綜合扣除費用后向國家納稅，這是一種較為合理的綜合征收方式，可以避免家庭人口負擔差別或者失業帶來稅負不公，有助于加大對高收入群體的收入監管。以家庭為單位征收個稅其監管的要求比較高，需要健全以計算機為技術手段的個人收入信息系統、建立個人姓名、身份證、銀行賬號為主要標志的納稅“戶口”，歸并全部渠道、多元收入來源，完善通過互聯網為納稅人提供快速便捷的申報服務，稅務部門對申報數據自動整理和歸集。家庭個稅申報采取一年一次，降低監管成本，避免一些行業和職業月度收入不平衡帶來的課稅不公平。個稅征收以家庭為計算單位可以考慮從現代信息體系比較健全的高收入行業如金融、電力、電信、石油、煙草的等人員開始，逐步地向高收入群體推進。

個人所得稅體制改革是一項復雜的系統工程，涉及起征點調整、指數化機制構建、費用扣除標準、征收方式轉變、信息體系完善和健全監督管理等措施，不能一蹴而就。“十二五”開局之年，我們可以選擇人民群眾最為關心的提高起征點作為切入口，在調節收入分配不公、擴大內需方面發揮積極功效；隨著其他條件的改善，循序漸進地推進整體分配體制的改革與完善。

[1]中國人民共和國個人所得稅法[Z]．北京：中國法制出版社，2008．

[2]李炯．經濟發展與公平分配[M]．北京：中國經濟出版社，2006．

[3]秋風．南方都市報[N]．2008-12-03．

[4]吳重思．商場現代化[J]．2009，(5)．

[5]劉尚希，應亞珍．個人所得稅：功能定位與稅制設計[J]．財務研究，2003，(6)．

[6]沈玉萍，劉穎．設計個人所得稅免征額的制度框架和技術路徑研究[J]．財貿經濟，2008，(9)．

[7]黃一鳴等．與國際接軌還是堅持特色[J]．稅務與經濟，2004，(3)．

[8]周天勇．供養規模、稅費負擔對創業、企業和就業的影響[J]．經濟研究參考，2009，(57)．

[9]楊繼繩．中國財政：提高兩個比重必須慎行[J]．中國改革，2001，(12)．

（責任編輯 錢亞仙）

F810.424

A

1008-4479（2011）02-0091-06

2011-03-01

中共浙江省委黨校“科學發展觀與浙江發展研究基地”成果。

李炯（1956-），回族，浙江杭州人，中共浙江省委黨校經濟學教研部主任、教授，主要從事社會主義市場經濟學、發展經濟學研究。