地方政府投融資平臺發展困境與出路：一種新理念

姚 領 謝家智

(西南大學經濟管理學院，重慶400716)

地方政府投融資平臺發展困境與出路：一種新理念

姚 領 謝家智

(西南大學經濟管理學院，重慶400716)

地方政府投融資平臺的產生、成長和發展有其必然性和合理性，但是，平臺企業的非理性發展已經造成了巨大的經營隱患，遇到了難以逾越的障礙。基于此，文章提出一個全新的地方政府投融資平臺發展理念：充分借助現代金融工具和手段，借助發達的籌融資體系、中介服務體系和多元的市場主體，構建主體形式更虛、功能更強、政府的責任更小、投融資渠道更廣、投融資效率更高、風險更低的新型平臺。文章最后就新型平臺發展模式提出了幾點建議。

新型地方政府投融資平臺；平臺主體；投融資方式；風險監控；投融資效率

一、引言

地方政府投融資平臺是在我國特定國情背景下的產物，其產生、成長和發展有其必然性和合理性，特別是在2008年國際金融危機爆發后，全國各地的平臺企業得到了超常規的擴張，據統計，目前全國各級政府投融資平臺已超過3000家。在全球金融危機、中國出口大幅下滑面臨經濟增長乏力的大背景下，作為應對國際金融危機中最為活躍的投融資主體，地方政府投融資平臺成為拉動投資、拓展項目配套資金缺口的有效途徑，有力支持了各地建設和經濟發展，尤其是促進經濟企穩回升發揮了積極作用。但是，平臺企業的非理性發展已經造成了巨大的經營隱患，很多企業的過快擴張，已經造成資金鏈斷裂的巨大風險，其風險隱患已經大大超過地方政府的財政承受能力，地方平臺企業的發展問題引起了中央政府的高度關注，并將清理整頓地方平臺企業作為2010年宏觀調控工作的重點任務之一。

同時，雖然政府對投融資活動的組織和調節具有必要性和合理性，但是任何措施的利用都有一個度的問題，如果政府作用過大，資源聚集和占用的過多，將對市場主體產生擠出效應，而且資源配置的效率矛盾會日益突出。此外，經濟發展和環境具有階段性，不同階段政府的角色和目標應具有差異性。客觀地，地方政府投融資平臺的發展模式和發展理念也應該做出重大調整，地方政府平臺發展中的問題并非簡單整頓和清理問題，必須找準問題的原因，理清發展思路，促進可持續發展。

二、現行地方政府投融資平臺發展的陷阱

地方政府投融資平臺是地方政府組建的不同類型的公司，包括城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等，政府通過劃撥土地等，組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時輔之以財政補貼等作為還款保證，融入資金后重點投向市政建設、公用事業等項目（巴曙松，2009）。從我國各地地方政府投融資平臺成長和發展的歷程看，平臺的搭建整合了政府優質資源，為政府募集了重大項目的配套資金、補充了基礎設施建設資金，增加了公共產品供給；對改革政府投融資體制、推動城鎮化進程、促進國民經濟發展具有積極作用。但同時也應看到，現行的地方政府投融資平臺并未改變政府主導屬性，快速擴張后暴露出諸多的矛盾，理論與實踐表明，其存在較大的缺陷，陷入了一個難以自拔的困境，現行地方政府投融資平臺發展困境主要表現在：

1.政府財政負擔沉重

地方政府投融資平臺從事的公共產品領域，承擔了大量的公益性項目，投資的規模過大，甚至失控、重復投資、經濟和社會效益不明顯的非必要投資時有發生，大量舉債①導致自身資產負債率普遍很高，有的甚至已超過了財務風險的預警線，由此引發的是一系列問題。企業債務規模巨大，每年都需支付巨額的財務費用，在企業正常營業利潤和投資收益無法還本付息時，只得通過繼續拆借資金或變賣自身有效資產，更為常見償債方式是由財政兜底。維持資金鏈不斷已成為不少政府投融資平臺一項艱巨的任務消耗了其大量精力，部分融資甚至用未來十多年以上的財政收入歸還，有的地方未來年度的償還債務的規模甚至超過了年度地方可支配收入的50%以上，為未來財政還款帶來巨大壓力和無法償債的風險。

2.投融資效率較低

我國地方政府投融資平臺是在政府主導下成立的，具有老國有企業的典型特征：治理結構并不完善，委托-代理問題并未徹底解決，缺乏嚴格的管理規范和投資風險控制機制，投資效率低下；未按現代企業制度規范運行，管理模式滯后；缺乏現代經營管理理念，經營效益普遍較差，發展后勁不足；缺乏有效的償債機制，普遍存在借款人、用款人、還款人不一致的問題，增加了企業融資的難度。尤其是平臺的高管人員，大多由原政府官員擔任，缺乏必要的企業經營管理經驗及風險防范常識，因此在投融資的過程中往往容易發生重大的決策失誤，從而造成投融資效率低下。

3.投融資渠道單一

目前，政府投融資平臺的融資結構中，銀行信貸占較大比重，雖說近年來少數地方政府也采用了大量的其他融資方式，如項目融資（BOT、TOT）、信托融資、資產證券化等等，但是沒有動搖“土地+貸款”的主導地位，都只是作為銀行貸款的補充，銀行貸款占整個地方政府投融資平臺融資規模60%以上，沒有把由郵政儲蓄、社會保險基金、政府部門的預算外資金等可以利用的資金利用起來。單一的融資模式難以滿足政府投融資平臺風險控制和提供（準）公共產品的資金需求。

4.滋生巨大的風險

地方政府投融資平臺蘊藏了巨大的風險，相當于中國的“次貸”。其滋生的風險可以歸納為微觀風險和宏觀風險兩類。微觀風險是地方政府及其融資平臺，一旦投資項目收益無法清償債務，可能會產生拖欠，而向其貸款的債權人——包括銀行、信托或其他非金融機構乃至個人，便積累不良資產，可能誘發債務危機，進而由債務風險演變成為銀行風險、金融風險和政府風險。更為嚴峻的風險在于宏觀風險：首先，在中長期內，地方債務問題將成為宏觀調控部門不得不面對的變數，使得中央政府的宏觀調控政策備受干擾；其次，導致調整經濟結構、轉變發展方式的戰略難以落實；再次，使深化國有企業改革平添變數；第四，公共信用受到損害進而影響到市場機制的確立；最后，國家貨幣發行權失控進而威脅到貨幣穩定性，這是中國地方政府債務最大的風險之所在。

此外，政府主導型的投融資平臺還將面臨：政府將扭曲地方政府投融資平臺的功能、對私人投資產生“擠出效應”等一系列難題。

三、新型地方政府投融資平臺的提出

地方政府投融資平臺發展陷入困境，究其根源，就在于政府主導型的投融資平臺政府資源過少但責任過大、政府干預過度以及不能有效誘發社會資本。已有的研究和實踐試圖對該框架進行完善效果并不理想，更像是在泥潭里掙扎，越陷越深，積累的風險越來越大。因此，我們不主張僅僅停留在對現有平臺框架進行“修修補補”，而是依據我國地方政府投融資平臺發展的特點和難點以及我國的國情進行改革，創立一種新型的政府投融資平臺。

1.新型地方政府投融資平臺的概念界定

本文認為新型地方政府投融資平臺是指政府從（準）公共產品投融資主體中退出，讓位于私人部門，同時改變政府對提供（準）公共產品的企業進行直接補貼的形式和手段，通過為市場主體提供平臺，創造進入（準）公共產品領域經營環境和條件，降低經營成本、控制風險和完善進入與退出機制等手段，以建立對社會資金誘導機制為主，最終引導（準）公共產品走上市場化發展模式為目標。顯然，新平臺已不再局限于由地方政府通過劃撥土地、注入資金等組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的實體公司，而是包括金融中介體系、中介服務體系、產權交易市場等為媒介資金服務的現代實體組織機構群體，能夠高效調動財政性的、金融性的、政府的、民間的資本，使資本在短時間內積聚，投入到公共產品和準公共產品的生產過程中，以滿足居民對公共產品和準公共產品的需求，歸根結底，它是資本積聚的一個虛擬的平臺（圖1）。為了深刻闡述新型平臺，本文將不包含現行地方政府投融資平臺②的平臺體系稱為狹義新型地方政府投融資平臺，下文如沒有特別說明，均指狹義的范疇。

圖1 新型地方政府投融資平臺示意圖

2.新型地方政府投融資平臺的特征

與傳統地方政府投融資平臺相比，新型地方政府投融資平臺具有不同的特征：

（1）主體形式更“虛”

現行投融資平臺在一定程度上拓寬了政府的投融資邊界，增強了政府的投融資能力，但是，該平臺是以實體公司為載體，通過注入政府的相關資源，通過企業行為來實現政府的投融資目的，即平臺具有“實體性”特征和屬性。“實體性”平臺功能和作用的發揮受到實體自身規模和能力的制約，擴張能力受到極大限制，經營風險難以實現有效分散，政府的角色扮演困難。但新型地方政府投融資平臺已不再是傳統意義上的那種由政府設立的實體公司（雖然也包括部分政府的公司<廣義范疇>），而是一個由政府組織、市場參與，集多種投融資工具和投融資方式的虛擬的平臺。其能夠有效調動財政性的、金融性的、政府的、民間的資本積聚，歸根結底，它是資本積聚的一個虛擬的平臺。雖然平臺形式“虛化”，但平臺的功能卻更“實化”。

（2）功能更“強”

傳統投融資平臺的主角是政府，投融資功能受到政府注入的資源多少和中央的宏觀經濟政策影響。因此，很多地方政府投融資平臺企業的投融資功能受到極大地限制和約束，即使一些企業鋌而走險式的融資行為，也難解政府的投資饑渴，一旦宏觀政策收緊，許多企業就面臨現金流重大缺口，投融資能力受到極大限制。傳統平臺的主體過于單一、融資手段和方式過于狹小，雖然平臺企業數量眾多、增長速度也較快，但是，事實上平臺受到資源和經營能力邊界的約束致使平臺實際上很小。新型地方政府投融資平臺要求政府轉換角色，從構建實體的主角，轉變為構建組織和網絡的主角；從直接經營向政府誘導、激勵轉變；從政府推動向政府和市場雙輪驅動轉變；從資源注入向政策引導轉變。因此，新型平臺較之傳統平臺更大，功能更強。

（3）政府的責任更“小”

新型地方政府投融資平臺集合多個投資主體，通過多種投融資工具，并建立起有效地利益機制和風險約束機制，政府從直接參與轉變為間接參與，更多的經營風險通過市場機制和各種工具實現有效分散，政府的公共財政集中于市場難以承擔的項目。政府的職能不再主要是投入資金設立平臺公司，并進行生產運營，而是為市場主體進入（準）公共產品掃除障礙，并加以扶持，市場進入后對其運行加以監管等等，與傳統的平臺相比，政府只是一個搭臺的“場工”，不再是唱戲的主角，也即是，政府主要承擔誘導、孵化、服務與監管四大職能，政府的責任減輕了。

（4）投融資渠道更“廣”

投融資渠道的拓寬是增強投融資能力的重要保證，新型地方政府投融資平臺致力于拓寬投融資渠道，充分發揮市場主體和投融資工具的多元性，實現社會資金的集聚，徹底改變傳統的“土地+貸款”的融資方式，充分依托金融市場，采用一切可以利用的金融方式（如：債券融資、股權融資、項目融資、信托融資、保險融資、資產證券化融資、租賃融資、產業基金融資等）進行投融資活動，從而極大地拓展融資渠道。

（5）投融資效率更“高”

政府主導型的投融資平臺由于公司治理機制不完善、投融資渠道單一、政府參與過度和市場活力不足，天生就存在低效率的問題。而新型投融資平臺是由政府誘導、市場運作的。能夠充分利用市場機制，調動社會資金、采用市場化管理模式，使得其具備市場的典型特征——高效率，加上高效的金融市場，因此，高投融資效率又是新型地方政府投融資平臺的一大特征。

（6）風險更“低”

現行平臺滋生巨大的風險是新型平臺提出的直接原因。因此，新型平臺的設計將致力于將平臺引致的風險最低化。新型地方政府投融資平臺將按市場化運作、經營管理先進、投融資渠道廣泛、法律制度健全，將風險降到了最低；同時，風險能夠依靠成熟穩健的金融市場、豐富的風險規避工具、先進的風險分解技術進行防范與化解；此外，還將通過建立金融信息共享系統、平臺主體企業的信息披露制度以及高效的風險預警系統，為發現風險和抑制風險惡化提供了保障。因此，與傳統高風險的政府投融資平臺相比，具備完善的風險防范與化解機制，使得新型平臺的風險極低。

3.新老平臺的合作、分工與銜接

建立新型地方政府投融資平臺不是盲目否定現有地方政府主導的投融資平臺，而是應該繼續發揮現有地方政府投融資平臺在純公共產品領域和準公共產品項目初始介入的優勢，實現新老平臺分工合理、順利交接的良好局面。具體來講，在公共項目起始階段應有政府主導完成，有了一定的規模、良好經營回報和穩定現金流之后，政府通過產權轉讓、合資合作等多種形式，實現政府投資逐步退出，舒緩負債壓力，吸引社會資本參與，順利實現市場接力，實現市場化運作，也即是將投融資重任轉移給新型地方政府投融資平臺，由社會資本進一步做大、做強公共項目（圖2）。

當然，政府主導的投融資平臺回收資金后不是就退出了公共產品領域，而是利用回收的資金，轉而投向其他的公共項目，孵化之后又通過產權交易退出，周而復始，形成新老平臺合理分工、順利接力良性循環的投融資體制。

圖2 新老平臺合作、分工與無縫對接示意圖

四、新型地方政府投融資平臺發展模式的思考

新型地方政府投融資平臺體系中，政府將逐漸退出，給私人投資留下發展的空間。政府科學合理的引導和誘導機制的建立，有助于公共產品領域克服市場化經營的障礙。

1.開放投融資領域，降低社會資本進入門檻

由于我國的制度障礙，社會資本無法進入（準）公共產品領域，社會資金缺乏投資渠道。因此，也就造成了一方面是（準）公共產品領域投資嚴重不足，另一方面是社會資金大量閑置的怪象。解決方法就在于開放公共產品領域投融資領域，降低社會資本進入門檻。改革實踐證明，放松行政審批與市場管制是最有效的吸引社會資本的途徑，也是典型意義上的制度性融資方式。未來政府部門要開放投融資領域，降低社會資本的準入門檻，放寬準入條件，廣開渠道，鼓勵社會力量、民營資本、海外資本以直接投資、間接投資、項目融資、兼并收購、租賃、承包等多種形式進入（準）公共產品領域，在（準）公共產品中形成政府為誘導的、市場為主的、混合經濟結構的、公私合作互補的投融資格局。

2.發展開發性金融體系，發揮杠桿效應

建立起以政策性金融為主導、財政性金融為重要支撐、商業性金融為重要組成部分的多元化開發性金融體系是新型投融資平臺運行機制的重要內容。無論是外部性很強的公共事業領域，還是具有較高社會效益和經濟效益的產業項目，仍然需要政府誘導投資或給予大力支持，但是，政府投資不再采取主導投資的傳統方式，而是可以通過先導性投資，為社會投資奠定基礎或開辟道路，消除社會資本的投資障礙，從而帶動社會資本更大程度的投資跟進，達到“四兩撥千斤”的融資放大效應。許多具有較高社會效益和一定經濟效益的公共項目，社會資金往往不愿或不敢單獨介入，政府通過集中財力實施重點社會事業工程，就可以發揮開發金融的基礎性、開拓性、導向性和創新性的特點，分擔社會資本的投資風險，吸引更多的社會資金共同介入。我國現階段中央對地方的專項補助、轉移支付以及相應的投資、以及政策性金融機構給政府投融資平臺提供的信貸資金均有很好的誘導作用，對引導企業和民間投資跟進，調動和吸納社會資金參與，收到財政資金對投融資平臺建設杠桿效果。

3.構建核心勝任特征平臺主體，提高投融資效率

“虛”平臺的高效運行，必須依靠門類齊全、功能完善、高效運作的實體組織。新型地方政府投融資平臺的一個重要特征就是平臺很廣，包含了許多實體組織機構，這其中，既有改造升級的現行平臺組織（廣義范疇），又有包括股權、物權、債權、知識產權交易的產權市場，同時有包括諸如小額貸款公司、租賃公司、擔保公司、信托公司等金融中介組織，還包含律師事務所、會計事務所、資產評估公司等在內的中介服務機構。其中一些組織現實中已經建立起來，但是沒有開展新型平臺的相關業務，因此，急需引導和激勵他們拓展業務范圍；還有一些組織機構沒有建立起來，由于這些組織有一定的外部性，是平臺運行的物質基礎，因此，需要政府來誘導甚至主導構建。同時，隨著經濟一體化、全球化趨勢的不斷加強，企業之間的合作與競爭日益加劇，企業組織的勝任特征，尤其是核心勝任特征逐漸成為企業在競爭中制勝的關鍵。地方政府投融資平臺組織成員作為市場主體，也面臨著來自各個方面的競爭壓力，其是否具備核心勝任特征，直接決定了經營績效高低和競爭力強弱，進而關系到平臺投融資能力與效率。因此，政府融資平臺主體的構建應該以培養核心勝任特征為導向。

4.升級改造老平臺，量力而行推進基礎設施建設

目前地方政府融資平臺遍地開花，需要抓緊清理，通過健全平臺公司法人治理結構，完善平臺公司經營管理機制；擴大資本金規模，優化資本金結構；拓寬平臺融資渠道，構建多元化籌資融資格局；加強“銀平合作”，切實防范平臺公司貸款風險；強化平臺公司融資配套機制建設；加強平臺公司債務融資風險管理等一系列的措施，做到主動收縮戰線，做實資本，降低負債率，防范和化解系統性風險，從而使得老平臺脫胎換骨、煥然一新，成為升級改造版的地方政府投融資平臺，進而為更好發揮老平臺作用掃除障礙。新型地方政府投融資平臺運行對基礎設施（如電信設施、交通等）的依賴程度很高。地方缺乏傳統融資平臺，基礎設施很難建設，但胃口太大又會反過來傷及地方及全國經濟的健康發展，堵塞信貸流通主動脈。地方政府建設基礎設施應從本地區的具體情況和發展階段出發，充分考慮各方面的條件和財政承受能力，做到有所為有所不為，循序漸進，防止不顧條件的大規模建設基礎設施。

5.引進和培養綜合性人才，提供智力支撐

新型政府投融資平臺模式是一項全新的系統工程，有很多新型的投融資產品，平臺主體，涉及經濟、工程、法律等諸多方面，政策性強，涉及面廣，不僅需要了解市場經濟條件下資源配置的規律，又要掌握項目規劃、工程材料、商業談判、招投標合同等具體操作細節，對人才隊伍的要求較高。因此，新型投融資平臺能否順利運行關鍵在于人力資源的開發與利用，既要制定優惠政策和激勵措施，從外面引進優秀人才，也要培養好、用好本地區的人才，為新型投融資平臺暢通運行提供智力支撐。

注釋：

①有關部門統計顯示，2008年初，全國各級地方政府投融資平臺的負債總額約為1萬多億元，到2009年中期，迅速上升到5萬億元以上。另據中金公司的研究報告分析，2009年末地方政府融資額大約為7.2萬億元，預計2010年、2011年兩年后續貸款將還會有2萬億-3萬億元，到2011年底將有可能達到10萬億元，相當于2009年GDP的三分之一，外匯儲備的70%。（摘自魏加寧：地方政府投融資平臺的風險何在）

②由于我們將新設計的投融資平臺稱為新型地方政府投融資平臺，為了突出比較與方便說明，下文有些地方將現行地方政府投融資平臺稱為傳統地方政府投融資平臺或老平臺。

[1]巴曙松．地方政府投融資平臺應盡快規范[N]．文匯報，2009-08-05（1）．

[2]時紅秀．地方債的風險有多大？[N]．中國經濟時報，2010-07-06（2）．

[3]謝家智，周振．關于開發性金融發展定位的思考[J]．金融教學與研究，2006，（6）：16-18．

[4]魏加寧．地方政府投融資平臺的風險何在[J]．中國金融，2010，（16）：16-18．

（責任編輯 楊仙麗）

F832.7

A

1008-4479（2011）02-0103-06

2010-12-14

姚 領（1986-），男，漢族，江西九江人，西南大學經濟管理學院碩士研究生，主要研究方向為金融理論與政策；

謝家智（1967-），男，漢族，四川西充人，西南大學經濟管理學院副院長，教授，博士生導師，主要研究方向為農村金融與農業保險。