中國司法公開制度的發展

張 莉 (中國政法大學法學院副教授 法學博士 北京 100088) ■文

中國司法公開制度的發展

The Development of Judicial Openness System of China

張 莉 (中國政法大學法學院副教授 法學博士 北京 100088) ■文

一、司法公開的制度發展

新中國的司法公開制度建設開端于國內革命時期的革命根據地政權，如土地革命時期創制的《中華蘇維埃共和國裁判部暫行組織及裁判條例》第16條規定：“審判必須公開，倘有秘密關系時，可用秘密審判的方式，但宣布判決時仍應公開進行。”當時在刑事案件中經常采用公審的方式，但民事案件只在典型案件實行公審，以宣傳法令政策為目的①張國福：《中華民國法制簡史》，北京大學出版社1986年版，第216頁。。1941年5月10日《陜甘寧邊區高等法院對各縣司法工作的指示》中說：“判決案件完全是公開的，在必要時可以舉行人民公審來判決。但法律規定的不宜公開審判的案件除外?！逼渌缰醒胩K區《裁判部暫行組織及裁判條例》、《太岳區暫行司法制度》、《晉察冀邊區陪審制暫行辦法》等法規中都不同程度地規定了司法公開制度。

新中國成立后，司法公開作為國家制度的重要組成部分在憲法中明確規定下來，并在三大訴訟法中得到了具體體現。除1975年憲法外，1954年憲法至現行憲法，有三部確立了司法公開制度。1950年，《東北人民政府司法部關于訴訟程序的幾個問題》在“人民法院的訴訟程序必須注意的幾個基本事項”中要求：“審判公開，人人均可到庭旁聽，但遇有特殊情形者 (如有關國家軍事、外交、財政、經濟等機密事項，或有關當事人名譽以及對勞動人民無教育意義之事件)，可不必公開。②《 東北人民政府司法部關于訴訟程序的幾個問題》(1950年)，《中華人民共和國法律規范性解釋集成》，吉林人民出版社1991年版，第599頁?！边@個司法文件可以說確立了最早的司法公開、司法透明的制度，確定了公開為原則，非公開為例外，第一次明確了公開的除外事項。1956年5月8日，全國人大常委會通過了《關于不公開進行審理的案件的決定》指出：“人民法院審理有關國家機密的案件、有關當事人陰私的案件和未滿18周歲少年人犯罪的案件，可以不公開進行。③《關于不公開進行審理的案件的決定》(1956年5月8日)，《中華人民共和國法律規范性解釋集成》，吉林人民出版社1991年版，第904～905頁。”全國人大常委會的這個《決定》奠定了我國司法公開例外的基礎，即國家機密案件、隱私案件和未成年人犯罪案件，一般不公開審理。1964年，最高人民法院又在《關于陰私案件可否公開宣判等問題的批復》中，明確了審判公開例外案件能否公開宣判的問題。在“文革”時期，法定的審判制度和程序被錯誤地視為“資產階級的假民主”，到處煽動和實行“群眾專政”，大搞“群審”、“群判”，直到1979年《刑事訴訟法》公布，公審大會才不再采用。

“文革”后的司法重建也沒有忽略司法公開和司法透明的制度建設。《刑事訴訟法》(1979年)第111條規定：“人民法院審判第一審案件應當公開進行。但是有關國家機密或者個人陰私的案件，不公開審理。十四歲以上不滿十六歲未成年人犯罪的案件，一律不公開審理。十六歲以上不滿十八歲未成年人犯罪的案件，一般也不公開審理。對于不公開審理的案件，應當當庭宣布不公開審理的理由。”《刑事訴訟法》 (1979年)第121條規定： “宣告判決，一律公開進行?！?982年《憲法》第125條再次確認了審判公開和司法透明制度，規定：“人民法院審理案件，除法律規定的特別情況外，一律公開進行”。 《民事訴訟法 (試行)》 (1982年)第103條規定：“人民法院審理民事案件，除涉及國家機密、個人隱私或者法律另有規定的以外，一律公開進行。離婚案件當事人申請不公開審理的，可以不公開審理。”《人民法院組織法》(1983年)第7條規定：“人民法院審理案件，除涉及國家機密、個人陰私和未成年人犯罪案件外，一律公開進行?！薄缎姓V訟法》(1989年)第45條規定：“人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規定的除外?！?003年12月1日，最高法院發布了一個《關于推行十項制度切實防止產生新的超期羈押的通知》。其中要求法院必須依法及時公開宣判并送達執行通知書，不得為了營造聲勢而延期宣判和執行。

二、司法公開的觀念更新

中國正處于一個關鍵的社會轉型期，十分重視對外來先進的科學技術、規章制度的引入。長期以來，我們一直強調“取其精華，去其糟粕”的態度，強調國際標準與中國國情相結合，建設有中國特色的社會主義。經過三十多年的對外開放，我國的政治經濟文化等方面已經發生巨大的改變，與國際社會的融合、接軌程度不斷提高，司法公開制度的改革也不例外。最為核心的觀念發展在于充分認識到司法公開不僅是一項訴訟制度，更重要的是一項公民權利。

從司法公開的歷史發展來看，其經歷了一個從制度到權利再到人權的過程。司法公開首先表現為國家的一項訴訟制度。從近現代司法公開產生的歷史背景看，歐洲中世紀的秘密審判為司法專橫、法官擅斷提供了極大的空間。在貝卡利亞倡導公開審判思想后，為保障當事人獲得公正的裁判，許多國家都將司法公開作為一項訴訟制度在法律中確認下來，成為保障司法獨立、防止司法專橫、保證程序公開的重要環節。這時，司法公開最先在各國的訴訟程序法律或者法院組織法中得以確認。其次，隨著人的主體性思想的發展，當事人的訴訟權利逐漸受到重視。人們開始認識到司法公開的出發點和最終目的都是為了保障當事人的合法利益。這時各國開始在憲法等基本法律上將公開審判權賦予當事人，如美國的憲法修正案首次將司法公開的權利賦予了被告人。由于在第二次世界大戰中，法西斯對司法公開原則進行了肆意的踐踏，當事人的合法利益又一次遭到侵犯。二戰結束后，各國人民進行了深刻的歷史反思，確立司法公開權利的《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》應運而生，司法公開成為每個人的一項程序基本權，司法公開從一般權利上升到人權的高度。1948年12月10日，聯合國大會通過了第一個系統地保護基本人權的國際文件— 《世界人權宣言》，其第10條確認“人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正和公開的審訊，以確定他的權利和義務并判定對他提出的任何刑事指控?！彼痉ü_作為一項基本人權首次寫入國際公約中。為了進一步促進各國對人的權利和自由的普遍尊重和遵行，聯合國大會1966年12月16日通過了《公民權利和政治權利國際公約》。該公約第14條第1款再次確認和明確界定司法公開這一原則，“所有的人在法庭和裁判所面前一律平等。在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權利和義務時，人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。由于民主社會中的道德的、公共秩序的或國家安全的理由，或當訴訟當事人的私生活的利益有此需要時，或在特殊情況下法庭認為公開審判會損害司法利益因而嚴格需要的限度下，可不使記者和公眾出席全部或部分審判;但對刑事案件或法律訴訟的任何判決應公開宣布，除非少年的利益另有要求或者訴訟系有關兒童監護權的婚姻爭端?！眹H人權公約的上述規定，標志著司法公開國際標準的確立。至此，司法公開權成為國際上公認的基本人權，司法公開發展成為一條各國普遍適用的訴訟原則和司法準則。

在我國一直以來認為司法公開是一項訴訟制度、訴訟原則，并在訴訟法、法院組織法等部門法中先后確認了這一制度。并且已經逐步確認了司法公開是當事人的一項基本權利，明確其出發點及最終目的都是為了保障當事人的利益的原則。

三、司法公開的程序發展

司法活動是一個由庭前、庭審以及庭后活動組成的不可分割的整體。但實際上審判很難達到這種理想狀態。司法活動并不限于在公開法庭上對案件的審理，在庭審前后法官均需要開展一系列活動。特別是在大陸法系國家法官往往要在庭外依職權進行一些調查等，而對當事人權利的保護及對國家司法權的監督應在訴訟程序的每一階段均得到保障。我國的司法公開不僅指法庭審判的公開，包括庭前、庭后活動在內的整個審判過程都屬公開范圍。從環節上講，是指從立案直至法庭辯論結束的全部活動都應公開，而每一個環節所具體涉及的公開內容各不相同。

一是立案的公開。立案是法院對當事人的起訴、具體包括檢察機關及自訴人的起訴等進行審查的結果。立案是否公開直接涉及到對當事人訴權的保護，因此其與審判的公開同樣重要，在整個環節中起著基礎性的作用。這一階段對于公開的要求是法院對審查的結果在一定期限內以書面形式通知當事人并說明理由。對不予受理的裁定不服的，當事人可以提起上訴。

二是庭前準備活動的公開。從法院接受控告到正式進行法庭審判，通常有一定時間間隔，法官在此期間所進行的一系列訴訟活動，即對起訴案件進行審查，決定是否開庭審判，決定法官名單以及為開庭審判做程序上的準備工作。庭前準備活動要貫徹公開原則，一是要避免法官在庭審前接觸案件的實質性問題。未經開庭審理，法官不得先入為主形成結論。二是要隔斷法官和控辯雙方在庭審前的不當接觸。為此，在制度設計上應遵循共同參與原則，由法院主持控辯雙方參與庭前準備程序。如英美通常由各司法管轄區的地方法官或治安法官進行預備性的審查或起訴審。法國則在法院內設起訴庭，專職負責起訴案件的庭前活動，法官在檢察官、律師的參加下開展庭前審查活動，主要對起訴書和控方提出的證據材料進行書面審查和重點詢問，不深入調查證據，不主動傳喚證人和鑒定人，其任務就是從程序法上審查提起控訴的案件是否存在表面上充分的證據證明起訴主張能夠成立，而不解決案件的實體問題，是一種“預審”活動。由于在起訴時不送卷，庭審時控辯雙方才出示證據的情況下，就產生了一個庭前了解對方掌握的信息以便準備訴訟的問題。目前世界上普遍的做法是實行庭審前的證據開示，它較為充分地貫徹了公開原則。在日本，證據公開制度向來都被認為是辯護方行使防御權的一種保障，向對方公開證據是訴訟關系人進行準備的重要內容。

三是開庭審理的公開。開庭審理的公開是司法公開的核心環節，具體表現為庭審過程中的舉證公開、質證公開、認證公開、辯論公開。在這個過程中，訴訟各方提出其對事實、證據的主張以及對法律適用的意見，作為裁判根據的事實和證據都要在公開的法庭上展示，經由雙方質證、辯論、法庭認證，才能作為定案根據。審理的公開具體包括如下幾個方面：(1)舉證公開是指所有證據材料包括在庭前證據開示中交換過的證據材料、控辯雙方自行收集以及法院調查收集的證據材料，都要在公開的法庭上出示，以便讓控辯雙方質證。(2)質證公開是指庭審中在法官的主持下，由控辯雙方對在法庭上出示的所有證據材料，經過聽取、核對、辨認以及對證人的詢問等，對證據的客觀性、合法性、關聯性等情況發表意見。(3)認證公開是指在證據材料經過控辯雙方質證辯論后，法官通過分析判斷，對證據材料是否客觀真實、與案件的待證事實是否關聯及證據的來源、形式是否符合法律規定等在法庭上公開闡明理由，并確認為定案根據。當庭認證除了要公開認證的結果，還要公開認證的理由，哪些證據被采信，哪些證據被排除，均要予以闡明認證的具體理由，實際上是法官心證過程和心證結果的公開。(4)辯論公開是指當事人雙方在法庭上就案件事實、證據采信和法律適用陳述已方意見，并反駁對方的觀點，力求已方觀點為法庭所采納。法官應在公開開庭的場所聽取雙方的辯論，并給予雙方公開、平等的機會回答對方的辯論。庭審辯論應以言詞辯論的方式進行。法庭辯論應當是在已經公開的事實的基礎上，在法庭主持下的當庭公開，這意味著對訴訟中突然襲擊的否定。

四是判決公開。判決的公開顯示了判決的透明度和公開性，聯合國《公民權利和政治權利國際公約》等人權公約規定，除特殊情形外，判決應一律公開宣布。這一規定對靜態公開性的保護要強于對審判的動態公開性的保護。《最高人民法院裁判文書公布管理辦法》規定，對有重大影響的案件的裁判文書，商請人民日報、法制日報等報刊予以公布。對有典型意義、有一定指導作用的案件的裁判文書，不定期地在人民法院報、公報上公布。日常的裁判文書可隨時在人民法院報網和最高人民法院開通的政府網上公布。

五是執行公開。執行公開理論與措施急需規范。較之審判公開，執行公開的探討與實踐起步較晚。但從實踐中發現，執行公開更需要、更迫切，對當事人的影響更大，對司法權威的形成影響更大。最高人民法院在2006年下發了《關于人民法院執行公開的若干規定》，對執行過程和執行程序予以公開，通過強化制度來全面推進執行進程公開。人民法院應當通過通知、公告或者法院網絡、新聞媒體等方式，依法公開案件執行各個環節和有關信息，但涉及國家秘密、商業秘密等法律禁止公開的信息除外。

四、司法公開監督制度的建設

建立自由旁聽制度，監督司法公開的過程。自由旁聽制度能夠最大限度地保障社會公眾的司法公開權利。旁聽的本意是參加會議而沒有發言權和表決權。在訴訟程序中是指允許社會公眾親臨庭審現場，了解庭審活動情況，這是保障司法公開的重要措施。目前我國法律對于旁聽的規定過于原則，可操作性不強，導致法院對旁聽制度的執行隨意性很大。落實旁聽制度是實現司法公開的核心，特別是新聞媒體對案件的旁聽。1993年最高人民法院公布的《人民法院法庭規則》對庭審旁聽制度作了較為具體的規定，明確了旁聽案件的范圍;同時將未經法庭許可的未成年人、精神病人和醉酒的人及其他不宜旁聽人規定為庭審旁聽者的例外范圍;規定了旁聽公民違反審判紀律的處理。同年最高人民法院為維護法庭秩序，保障審判工作的正常進行，下發了《關于進一步加強開庭審判活動安全保衛工作的通知》對庭審秩序的維護作出了專項規定。1999年最高人民法院頒布的《關于嚴格執行公開審判制度的若干規定》明確了對公開審理的案件，社會公眾可以持人民法院制發的旁聽證進入法庭旁聽庭審。2000年最高人民法院頒布了《關于加強與人大代表聯絡工作的決定》，要求各級法院建立邀請人大代表旁聽重大案件的審理制度，以增進人大代表對法院工作的了解，擴大辦案的社會效果。通過上述文件，我國的庭審旁聽制度基本建立起來。

規范新聞媒體監督，擴大社會公眾參與度。隨著現代科學技術的發展，特別是電視技術日益朝著全方位、大屏幕、高清晰度方向發展，使傳統的旁聽方式受到現代媒體的挑戰，使旁聽方式只具有權利的象征意義。社會公眾參與司法公開，實現公開審判權利的基本方式是通過大眾傳媒的新聞監督。因此，《最高人民法院關于嚴格執行公開審判制度的若干規定》規定：“依法公開審理案件，經人民法院許可，新聞記者可以記錄、錄音、錄相、攝影、轉播庭審實況。”在不影響法院公正審判的情況下，法院應許可新聞媒體報道庭審情況。司法公開與新聞監督在一般情況下是一致的，新聞媒體的參與和報道是符合司法公開的宗旨，是實現司法公開的重要手段。但是由于新聞監督與司法公開畢竟是兩種性質迥異的價值評價體系，當事人、新聞媒體與人民法院分別在案件審理中有不同的目的，在社會中有不同的利益，在運行上有不同的程序。在民主法制國家，這三方有著不同的利益要求：公民與新聞媒介存在著了解、知悉案件審理過程與結果的欲望和利益;法院存在著保證訴訟當事人接受公正審判的權利、保護國家安全、社會善良習俗的責任，以及維護自身權威、公平、獨立形象的利益與要求;訴訟當事人則有著保障自身接受公平、公正審判、維護隱私、形象等的利益與要求④甄樹清：《論表達自由》，社會科學文獻出版社2000年版，第328～329頁。。新聞監督與司法公開的關系是社會公眾 (包括新聞媒介)、法院與訴訟當事人三方力量社會博弈的結果。隨著新技術的發展，新聞媒體采訪司法程序能力不斷提高，新聞監督對司法公開的影響越來越大。對民事、刑事訴訟或與民事、刑事訴訟有關的事項進行公開報道可能影響司法，對司法公正造成損害。我國司法與新聞媒體之間的關系與西方國家的新聞自由和司法獨立性質不同。在我國，這二者之間沒有根本性的利益沖突。目前，我國缺少規范新聞媒體的法律規定，只有一些新聞自律規范。如1997年修訂的《中國新聞工作者職業道德準則》第3條第4款規定：“維護司法尊嚴。對于司法部門審理的案件不得在法庭判決之前作定性、定罪和案情的報道;公開審理案件的報道，應符合司法程序?！毙侣劽襟w應嚴格按照上述文件的精神規范自己的報道行為，完成新聞監督的任務，實現司法公開的目的，達到雙贏的效果。新聞媒體在進行輿論監督，實現司法公開的時候，應該注意以下界限：首先，在立案、偵查和起訴階段，對司法機關尚未認定的證據材料，媒體不得向社會公開，以免妨礙案件偵查和起訴活動;在訴訟過程中，新聞媒體應持中立立場，對通過行使知情權而獲得的訴訟文書只作如實的報道，不發表任何評論或傾向性意見，對正在審理的案件不做具有明確引導性的評論;對法院已經生效的判決，可以從事實和法律的角度發表任何意見和評論。其次，新聞媒體要嚴格按照《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》關于庭審的程序規定，按照最高人民法院《關于嚴格執行公開審判制度的若干規定》和《中華人民共和國人民法院法庭規則》的要求，嚴格遵守法庭規則，聽從審判長或獨任審判員指揮，依法參與公開審判活動，開展輿論監督工作。第三，新聞媒體對不公開審理的案件，如涉及國家秘密、個人隱私、商業秘密以及未成年人犯罪等，按照法律規定不進行采訪，或者采訪后不予以報道。

建立信息公開渠道，主動實踐司法公開。司法機關、執法機關應當建立發言人制度、記者招待會制度，由專門機構或人員定期適時地發布司法活動信息，以便使公眾和媒體及時地了解事件的真相或訴訟的進程。根據案件的不同情況和訴訟的不同階段，確定可以公開或應予公開的內容。我國最高人民法院在2006年開始正式建立新聞發言人發布制度。最高人民法院、高級人民法院、具備條件的中級人民法院和基層人民法院，均應當設立新聞發言人，建立新聞發布制度，圍繞大局和重要題材，準確發布信息，主動引導輿論，保障公眾知情權。新聞發布的主要內容包括：介紹人民法院的有關工作，包括法院制定的重要的司法文件和各種政策規定，有關法律法規、司法政策的執行情況及進展;人民法院的重大先進典型的事跡，重大的工作部署和重要舉措;各類大案要案及社會關注案件的審理情況;針對外界對法院工作所產生的誤解、疑慮，以及歪曲和謠言，通過及時發布權威信息，解疑釋惑，澄清事實，駁斥謠言;也包括其他需向社會公布的法院信息。法院有選擇性地定期向社會公布判例的做法，不僅在以判例法為特征的英美法國家盛行，大陸法系國家最高法院的判決以及下級法院的一些重要判決通常也公開出版，法國、德國、西班牙、意大利等許多國家都有官方判例匯編。判例等裁判文書的公開使社會公眾知悉裁判文書的內容，將法院判決公開置于公眾監督之下，從而有效地監督、制約司法權力。裁判文書的公開使社會公眾了解自己行為可能造成的法律后果，起到培養法制精神、普及法律教育的作用。我國《最高人民法院裁判文書公布管理辦法》規定，所有公布的裁判文書可裝訂成冊，放在指定部門供各界人士查閱。

五、司法公開物質保障的建設

審判法庭的地點及設施是司法公開的基礎。法庭不是單純的法官辦公區域、司法審判的場所，而是集中展示司法文明、體現法治精神的開放性空間。為方便群眾旁聽，首先，法庭的選址應方便當事人接近。其次，審判庭必須有較大的空間以容納更多的旁聽者，法庭內部應該有足夠的旁聽席，法院應依照法庭建設的要求科學設定審判場所，實行審判活動區、辦公區分離，并保持各自的通道與大門，使旁聽人員不必從審判活動區進入辦公區。同時法庭的內部設備要齊全適用，要有一些固定的設施以及必要的防護設備等，為司法公開提供便利條件。2002年最高人民法院和建設部聯合下發了《人民法院法庭建設標準》 (法 ［2002］260號，建設部建標［2002］229號)，自2003年1月1日起在全國施行。這是新中國成立以來頒布實施的規范人民法院審判法庭建設和人民法庭建設的第一個全國性統一標準?！稑藴省肥歉鶕徟泄ぷ鲗Ψㄍサ墓δ苄枰驮V訟程序的法定要求，在認真總結人民法院法庭建設經驗的基礎上制定的，把法庭建設納入標準化、規范化的軌道?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院法庭專用設備配置的意見》則要求加大人民法院建設的物質投入，改善人民法庭的裝備。信息技術特別是因特網技術的推廣和運用，產生了廣泛而深刻的社會影響。各級法院要采取積極的應對措施，使審判工作適應科學技術發展的步伐。目前，最高人民法院已開通了自己的網站，公開最高人民法院制定的司法解釋和裁判文書，有的經濟比較發達地區的法院也建有公眾信息網網站。最高人民法院制訂的《人民法院計算機信息網絡系統建設規劃》要求，“十五”期間有條件的人民法院應建設法院網站，向社會公布公開審判案件的裁判文書。2005年最高人民法院關于印發《國家“十一五”規劃期間人民法院物質建設規劃》的通知，全面系統地闡釋了司法公開發展的物質規劃。

在中國，司法公開經歷了制度保障和權利保障的兩個階段，為實現公正司法保障人民權利提供了重要的基礎。2011年最高人民法院發布的《為實施“十二五”規劃綱要提供有力司法保障》的意見，對司法公開再次作了強調，凸顯出司法公開的重要理論和實踐意義。

(責任編輯 張文靜)

*本論文受中國政法大學211工程三期項目“中國特色社會主義法治思想”資助，特此致謝。